一、基礎科學研究法律制度在國家科技發展戰略中具有重要地位
發達國家在新一輪國際競爭中又搶佔先鋒，與發達國家對基礎科學研究高度重視、從國家戰略的高度上對科學研究予以總體通盤考慮是分不開的。雖然這些國家基於不同的經濟條件、資源稟賦、社會環境、科學發展水平等，在基礎科學的資助和管理的具體制度設計和實踐上有所不同，但是，在如何發展本國的基礎科學研究的基本思路和管理方法上又有趨同現象。即便是像德國、日本屬於大陸法系，而美國、加拿大和澳大利亞是英美法系，這些國家在法治方面各有千秋，但在科研資助和管理方面，其基本經驗都是通過法治提升整個國家科技發展戰略水平，以一整套完善的法律規範體系保證基礎科學研究在國家財政支出中的比例，保證自然科學在相關基金等機構的管理下獨立、自主開展並能實現預期目標，保證基礎科學項目的申請、評審、覆審和救濟等按照一系列法定程序進行，確保科學基金管理公平、有效。
這些國家的基礎科學研究法律制度一般都至少包括三個層次的法律規範。
第一層次是國家議會的法律。這一層次中的法律規範即法律，英文中表述為bill，act或者law，相當於我國全國人民代表大會及其常委會通過的法律，在整個法律體系中為最高位階，是依據憲法等基本法律制定的，也是其他下位法的制定依據。
在這一層次中，有兩方面法律，一方面是適用於所有科研管理的共通性法律，比如科研機構的組織法。根據聯邦德國基本法，國家設立公法人的目的是履行對國家和社會的公共事務進行組織管理的職責，德國基礎科學研究機構的設立和組織要符合公法人的管理規則。日本也是如此，1999年制定通過了《通則法》，［1］對所有獨立行政法人的組織、運行以及管理等方面的事項都可適用，人員管理要適用《國家公務員法》，部分事項還要適用《文部科學省設置法》。［2］
另一方面的法律規範，是針對具體的基礎科學研究管理機構而制定並通過的法律。各國自然科學的政府資助和管理的機構繁多，各國有所不同，本文選取五個國家中最主要的一個機構作為比較研究的對象。這些機構包括，美國國家科學基金會（National Science Foundation，NSF）、德意志研究聯合會（Deutsche Forschungs Gemeinschaft，DFG）、澳大利亞研究理事會（Australian Research Council，ARC）、日本學術振興會（Japan Society for the Promotion of Science，JSPS），加拿大自然科學與工程研究理事會（Natural Science and Engineering Research Council，NSERC）。比如，《美國法典》的第42部「公共衛生與福利」中的第16章所收錄的《美國國家科學基金會法案》、日本2002年專門制定並通過《獨立行政法人日本學術振興會法》是基礎科學研究的基本法，對設立依據、性質和定位、組織機構形式、基本職權和責任都做出規定，也就是說，這些機構的設立依據都是國會的法律。以最高立法機關的法律來明確基礎科學研究管理機構的地位和作用，是確保國家科技戰略落實的重要途徑。
第二層次是政府的部門規章，即由聯邦政府或中央政府所屬部門制定的法律規範文件，相當於我國國務院部門制定頒布的規章。這部分規章也是兩方面內容，一些是針對所有科研活動適用的規定，還有一些則是針對基礎科學研究的具體組織形式、評審程序、救濟制度等的特別規定。比如，美國《聯邦法規彙編》中既有各部門制定的對國家資助的一般要求、國家安全、非歧視原則、隱私法案、陽光法案、環境保護等具有相當普遍適用性的規章，而《聯邦法規彙編》第45部「公共福利」第6章則是對「美國國家科學基金會」的具體規定，包括專門針對美國國家科學基金會的專利、科研不端行為和遊說新限制等29部規章。
第三層面是基礎科學研究管理機構本身的法律規範。有些規範是由一些科研資助管理機構通過協商立法共同通過的，對這些機構同時適用，有些規範則是這些機構自己起草制定的，將法律法規和規章的規定進一步具體化，加強操作性，也是為了使得程序更加透明公正，流程更加高效便捷，提高這些機構自身的權威性和中立性。
二、基礎科學研究機構具有項目設定權是大部分國家的通例
在項目的設定上，大多數國家都將此權力通過法律授予基礎科學研究管理機構自己，美國、德國等國家的相關機構都有項目的設定權，是為了更好地履行職責，並靈活處理單行法律的授權，為單獨的國家科研計劃等量身定製科研項目種類和資助幅度［3］。澳大利亞的情況有所不同，研究理事會的項目設定要由其上級主管部門長官（目前為聯邦政府創新、工業、科學與研究部部長）進行審批。
美國國家科學基金會，對項目有設定、選擇的權力，並且直接管理包括前沿科學在內的基礎科學研究和教育項目，在整個美國政府資助科研體系內地位重要，也是其他各機構的典範和榜樣。項目設定權是美國國家科學基金會的基礎性權力，具體包括以撥款和訂立合同的方式，支持各種類型的科學、工程以及教育項目，為科學與工程方面的研究生提供助研金，決定對國內各大學和有關機構撥付的科研經費總額，並向總統和國會進行匯報以及提供適當的建議等等。項目設定權既是美國國家基礎科學研究會實現國會立法推動基礎科學研究和教育目的的必要手段，也是後續項目管理、資金撥付乃至評估項目成果等的基礎。在實務中，美國國家科學基金會要為落實多個國家級科學計劃根據需要設立專門的項目，比如為落實2002年羅伯特·諾伊斯獎學金計劃，美國國家科學基金會要設定項目，提供獎學金、津貼，為的是招聘和培訓數學與科學教師。
德意志研究聯合會每年發布各種項目，包括一般項目、重點項目、特殊研究領域和人才培養項目等。從基礎研究到新興前沿領域，從科研課題到人員交流、培養和活動項目。德意志研究聯合會對推動德國科學技術研究貢獻非凡，很大程度上歸因於其靈活有效的項目設定權。比如，經過德意志研究聯合會大委員會討論，設立諸如「德國科學家促進獎」（即萊布尼茨獎）等重要項目。［4］
綜合上述國家情況來看，將項目設定權授予基礎科學研究管理機構行使利大於弊，更有利於基礎科學研究管理機構中立公正履行職責，對落實一國科技發展戰略更加積極有效，也能夠根據形勢發展變化適時進行調整，特別是對創新性項目、前沿性項目而言，具有相當自主性和靈活性的項目設定權，包括項目的種類、內容、申請條件和資助額度都應當保持在基礎科學研究管理機構本身更好。
三、基礎科學研究的申請主體和責任主體是依託單位
基礎科學研究的申請主體和責任主體到底是自然人還是法人，對一國基礎科學研究管理至關重要，不僅關係到基礎科學研究機構、研究者個體和所在機構的關係，也對基礎科學研究管理機構的組織機構和管理模式有重要影響。由於將申請主體和責任主體定位於法人，即研究者所在機構，稱為基礎科學研究項目的依託單位。基礎科學研究管理機構與依託單位形成分擔共管的格局，基礎科學研究管理機構可以更好地將精力集中於項目的科學設定、審查、批准和後續服務上，而將相當一部分監督管理的責任交由依託單位，既有利於依託單位長期的人才和經驗儲備，從而推動本單位的科研發展，也有利於基礎科學研究機構的規模擴大。建立有效的依託單位準入制度是依託單位在科學基金管理和使用中發揮重要作用的關鍵和基礎。
美國國家科學基金會和依託單位的關係是「 Basic Requirements」和「Acceptance of Assistance Agreements」，其實是通過政府採購形式達成行政合同，雙方是要約和承諾的關係。也就是說項目原則上是面向依託單位的，即依託單位是項目資助合同的一方當事人，而項目負責人和實際承擔者是隸屬於依託單位的主體，但不出現在與國家科學基金會所籤署的正式合同中作為獨立的主體。德意志研究聯合會的項目也必須由相關機構來作為項目實施方，即依託單位，而不接受私人直接進行申請。在加拿大，衛生研究院、自然科學與工程研究理事會、社會科學和人文學科研究理事會三個基金要求的依託單位是一樣的，即大學和學院，而且對某一機構的依託單位的資格認定是一致的，也就說從任何一家科研資助機構獲得資格，也就當然可以從另外兩家機構獲得資助。依託單位需要提供包括歷史發展簡況、責任與使命的聲明、研究政策、戰略發展計劃、研究領域、最近年度報告、治理結構等在內的一系列證明文件，而且還要建立並實施有效的政策、管理體系與程序，保證科研資助基金得到有效利用，還需要提供近年的財務審計報告、關於科研倫理等有關的報告等。
一般來講，依託單位不僅承擔著要證明其具有接收資助的能力的義務，還需要在後續管理中確保科研人員的真實身份，對科研人員的經費使用、項目執行等進行監督和管理，保證科研成員有充足的時間從事項目的研究，確保依託單位應當提供的科研設施在所資助項目中的使用，在科研人員不能繼續從事資助項目時，還應當更換項目負責人或直接責任人員。從管理的科學化和優化角度講，在這一管理和責任模式下，整個基礎科學研究管理的重心轉移到依託單位，賦予依託單位更大的職權，也使得基礎科學研究管理機構可以更加集中精力從事重要環節的設計和執行。從管理的現實角度來講，隨著基礎科學研究管理機構總體資助額度的擴大和資助項目的擴充，由基礎科學研究管理機構直接面向每個項目進行管理顯得力不從心，也缺乏必要的手段，如果可以將直接管理對象從項目負責人轉變為依託單位，管理對象數量大大減少，也更加容易進行監督和管理，將顯著提高基礎科學研究管理的水平。
四、基礎科學研究的覆審機制是有效的救濟途徑
各國基礎科學研究管理機構對項目爭議都設計了一整套內部的覆審機製作為救濟途徑。之所以將內部覆審作為解決爭議的首要渠道和主渠道，一方面是因為預防和化解爭議本身就是基金機構的職能和目標，另一方面由基金管理機構自己首先並且主要解決爭議，無論對當事人而言還是對整個科研資助系統來講，成本都是相對更低而效果更好的。
美國國家科學基金委員會的內部覆審程序（Reconsideration）是項目爭議解決的必經途徑，包括三個層次的救濟制度，分別是有關部門的負責人、基金委主任助理或相關辦公室主任和基金委副主任，項目申請人可以逐級要求覆審。就可提起覆審申請的爭議類型而言，既可能是已經通過評審獲得批准的項目，也可能是未通過評審的項目，都可以提起覆審申請。覆審機制中對何種問題可以進行審查，美國的制度設計是全面審查，既包括法律問題，也包括事實問題，既有合法性問題，也有合理性問題，既包括專家評審，也包括管理行為。當然，對專家評審爭議審查的重點還是程序問題，包括專家組成是否合法合理、評審程序是否合法、是否進行迴避等等，而不直接涉及專家的專業判斷。
澳大利亞的內部覆審機制相比較而言則更為正式。如果項目申請人對評審不予通過的決定不服，可以向澳大利亞研究理事會專門設立的覆審委員會（Appeals Committee）提出覆審（Appeal）的申請。［5］在覆審的內容上，和美國一樣，覆審不審查具體的評審意見和專業意見，而僅僅針對項目評審過程中的程序問題。
加拿大也高度重視內部覆審的重要意義，不僅通過了兩部規章專門規定如何提起覆審申請，建立起申請資格、申請內容和程序等在內的相對完善的救濟制度。而且所謂內部覆審又兼具外部特點，項目申請人提出的覆審申請會由外部覆審顧問進行審理，外部覆審顧問是有同行評議經驗的學術機構高級研究人員，而且這一程序是匿名的，也就是說申請人無法獲知外部覆審顧問的姓名和職位。
綜上，內部覆審機制對增強基礎科學研究管理機構的權威性和公正性具有重要作用，對維護科學共同體對科研的嚴謹嚴肅態度也是至關重要的，因此，應當是基礎科學研究管理的必備機制。相比較而言，美國由部門負責人逐級主持覆審效率高、程序簡便，加拿大由外部專家進行覆審成本也相對較低、效率高，而澳大利亞採用委員會制，公正程度高，成本高，耗時長。我們必須看到，發達國家基礎科學研究的評審程序都是比較複雜的，實踐中提起覆審的比例是很低的。就我國而言，從提高整個基金運行水平和效率而言，目前還是應當將對覆審機制的考察與評審程序聯繫起來。評審程序應當天然包含預防爭議和糾紛的功能，使得評審和覆審之間存在一定的替代關係，如果評審程序設計繁複、環節更多，那麼實際上產生爭議的可能性降低，覆審程序可以相對簡略；反之則覆審程序必須貫徹內部職能分離、迴避等原則，做到權威公正，真正有效化解爭議。
五、基礎科學研究項目的責任體系需要依法科學設定
關於何為學術不端行為，各國的界定中其實既有廣義的學術不端，也有狹義的學術不端，一般都將不良、不軌和欺詐等內容納入其中。學術不端行為可能產生民事責任、行政責任以及刑事責任。
美國根據研究不端行為的性質和嚴重程度，規定了懲罰程度不同的行政責任，既有警告、說明情況，也有全部或部分中止資助，終止資助和不允許特定時間再次申報等處罰方法。在調查和處理學術不端行為中，包括初步詢問、正式調查、決定、覆審等一系列程序。有兩點非常突出，一是注重內部職能分離，即負責調查和最終做出決定以及覆審的具體人員是不同的；二是程序保障，給予被調查人即項目負責人聽證和陳述意見的機會，澳大利亞除了要求依託單位和項目負責人要建立一整套制度預防學術不端行為，包括如何保存原始記錄、同行評議如何進行等都有明確規則，還要求依託單位在發生輕微學術不端行為時及時制止。如果出現可以界定為嚴重的學術不端行為時，要啟動由依託單位進行的內部調查或者由依託單位之外的獨立小組進行的外部調查，並將調查結果通報所有相關方，包括被調查人員、其他單位的合作研究人員、資助機構、學術刊物編輯和專業認證機構等，最終依託單位還要針對本機構人員做出處理決定，以確保調查結論和處罰決定的合法性。
德國對學術不端的治理是全方位的，首先注重預防。德國的刑法、民法、高等教育法等相關法律中均有一些細緻的、操作性較強的條款對科研不端行為進行約束。1997年，在震驚世界的赫爾曼布拉赫事件發生之後，德國成立了包括國外知名學者參加的職業自律國家委員會。該委員會在詳盡考察和調查的基礎上提交了《關於保障良好科學行為的建議》，提出了涵蓋良好科學實踐的主要原則以及科研不端行為的指控調查程序的建議，要求各大學和科研機構確立良好科學實踐的規則，制定處理科研不端行為指控的程序，建立相應組織架構，同時還就科研人員培養、數據保存、作者資格的確定、基金使用等具體問題做出規定。這一建議被各高校和研究機構採納，建立了自我監管機制。
加拿大對學術不端行為的規範和追責有自己的特點，是由加拿大衛生研究院、自然科學與工程研究理事會、社會科學和人文學科研究理事會三家機構一同制定了相關規則，並在三家機構之外單獨成立調查機構對學術不端行為展開調查，出具意見並追回經費等，從而保證了追責機制的公正性和權威性。日本對學術不端行為也有完善的制度規定，在經過預備調查、正式調查、認定和申訴程序之後，要對學術不端行為根據嚴重程度做出處理決定，包括終止資助、追回已撥付資助，而且根據嚴重程度有可能會在相當一段時間不允許再次申請日本學術振興會以及相關科研項目資助。［6］
從各國對學術不端行為進行追責的組織機構、程序流程和責任類型來看，都對學術不端行為高度重視並且有相當完善和體系化的規定，既在規範層面注重預防和管理，也在追責方面注意依法嚴格進行，並且對正當程序予以足夠的關注和保障，從而使得法律責任部分成為整個基礎科學研究管理中的重要組成部分，進而為促進符合科學倫理和誠信的學術氛圍起到不可替代的作用。
六、結語
綜上所述，我們可以發現域外各國對於在科研資助和管理方面的立法是相當完善的，這對於我國科研資助和管理的立法和修改也有著重要參考價值。自1981年11月我國建立科學基金制度以來，以《科技進步法》《國家自然科學基金條例》為主的一批法律法規開始對我國科研資助體系進行規範。近年來，隨著我國財政大幅增長，政府加大了對於基礎科學、創新科技的研發支持力度，尤其是2014年國務院印發《關於深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知》之後，對我國科研資助項目的管理水平和管理能力都提出了更高的要求，對於國外先進管理方式的研究和立法的借鑑也愈顯重要。通過本文以上對於域外主要國家政府資助科研項目立法中涉及的諸如項目設定權、項目申請與依託單位、項目申請救濟制度以及科研不端責任制度等重要問題的研究，希望對我國相關領域的立法和法律修訂有所借鑑。
［參考文獻］
［1］1999年日本獨立行政法人通則法［Z］.平成11年7月16日法律第96號.
［2］日本文部科學省設置法 ［Z］.第4條第48號規定有關日本學術振興的事項歸屬日本文部科學省管轄.
［3］畢洪海.本質上政府的職能［J］.行政法學研究，2005（1）.
［4］The Heinz Maier-Leibnitz Prize（萊布尼茨獎）.
http：//www.dfg.de/en/research_funding/programmes/prizes/maier_leibnitz_prize/index.html.
［5］唐偉華，黃玉.澳大利亞國家科學基金法律制度研究［Ｍ］.北京：中國社會科學出版社，2014：99.
［6］日本文部科學省設置法 ［Z］.關於應對研究活動中不正當行為的指導方針.