聯合國海洋法公約談判始末:中日交鋒大陸架劃界

[導讀]對中國而言，第三次聯合國海洋法會議是重返聯合國後第一次參加的重要國際多邊談判。而從30年後提出的建設海洋強國的目標來看，它也許是對中國命運影響最為深遠的國際談判之一。

瞭望東方周刊第47期封面

對於諸多核心事務，《公約》的措辭繁瑣而模糊，在實踐中往往導致爭端雙方作出有利於自己的理解。陳德恭認為，這也正是中國利用《公約》捍衛權益的機會，「要靈活地利用《公約》」

1982年12月，歷時9年的第三次聯合國海洋法會議終於在牙買加的蒙特哥灣落幕。作為人類歷史上最漫長的國際多邊談判，在12月10日會議收尾這天，通過了擁有17個部分、320條款項以及9個附件的龐大海洋法體系。這就是今天人們常說的《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)。

從南海到東海，因海洋權益問題而被中國人熟悉的術語：12海裡領海、專屬經濟區、大陸架劃界等等，均源自這部《公約》。正如國家海洋局原局長王曙光曾對本刊記者所言：它開始形成了新的國際海洋秩序。

然而同時，「自從《公約》公布之後，各國都在為自己的領海、毗連區、專屬經濟區找邊界，都找對自己有利的法條。」王曙光說，它在全球範圍內都不斷引發新的糾葛。

對中國而言，第三次聯合國海洋法會議是重返聯合國後第一次參加的重要國際多邊談判。而從30年後提出的建設海洋強國的目標來看，它也許是對中國命運影響最為深遠的國際談判之一。

世易時移。30年後的今天，有人認為，因為受到《公約》的嚴重束縛，中國應退出該條約體系。同時，也有國內學者持完全相反的觀點，認為應該遵守《公約》的精神---在爭端中依靠談判解決。而作為主流聲音，政界和學界多表態：《公約》符合中國的發展利益，仍具有生命力。

一個令人迷惑的現實是，持不同觀點的專家，對於《公約》同一條款的闡述和理解都有差異。

30年前，中國究竟以何種立場和角色參與了《公約》的制定？種種權益的堅持與妥協原因何在？作為現今一切海洋活動的法典，《公約》到底是一部怎樣的文件？中國又如何努力在國際法框架內解決爭端、使其為我所用？

就上述問題，《瞭望東方周刊》專程採訪了第三次聯合國海洋法會議中國代表團的兩位副代表---國家海洋局戰略研究所原副所長陳德恭，外交部條法司原司長、國際海洋法庭前法官許光建。

對於領海寬度有3海裡到200海裡12種說法

1973年12月第三次聯合國海洋法會議開幕前，陳德恭曾是南京海洋地質研究所的一名工程師。1972年，他調到國家地質局，專門準備應對這次會議。用他的話說，從此改行進入了海洋法領域。

第三次聯合國海洋法會議全部共11期，陳德恭參與了第二期至第十期會議。

彼時，全球海洋權益鬥爭正達到一個巔峰，其重要背景是，二戰結束後超級大國憑藉其全球行動能力，在各大洋劃定勢力範圍。

比如美國在1945年戰爭結束後立即宣布，毗連美國海岸的大陸架受其管轄及控制。它甚至還在臨接美國沿海的公海設立漁業區，將對海洋的管轄和控制範圍擴展至領海以外。

南美國家首先面對來自美國的衝擊：美國漁船不斷進入南美沿海，而由於它們的大陸架非常狹窄，無法獲得廣泛的大陸架管轄區。

這樣，首先是智利和秘魯，隨後大多數拉美國家都提出，宣布200海裡領海或對200海裡範圍具有主權和管轄權。

為調解衝突，1958年和1960年召開了兩次國際海洋法會議，但都沒有取得令發展中國家滿意的結果。

而從60年代起，一種新的礦產資源錳結核在海底被廣泛發現。它擁有30多種金屬元素，其中大多數在陸地難以獲得。這引發美蘇兩個超級大國以及大型跨國財團向海底進軍，有關海底資源歸屬的問題又成為焦點。

於是在1970年，第二十五屆聯大決定召開新的聯合國海洋法會議，「第一是解決深海洋底，其次是廣泛討論各種有關問題，包括領海、大陸架、公海漁業和海洋環境保護、科學研究等各項制度。」陳德恭說。

到這次會議開幕時，各國對於領海這一最基本問題的主張千差萬別，存在從3海裡到200海裡共12種主要說法。

陳德恭說，對於領海的定義，最深刻、直接地反映出各國對於海洋問題的不同態度：沿海國家的主權要求以及自由航行之間的衝突。

美蘇等海洋大國有龐大的商船、漁業船隊，先進的海軍和海洋科研力量，因此積極擴大自由航行的範圍。

發展中國家出於國防和保護自身權益的目的，普遍主張較大的領海寬度。面對海洋大國的拓展態勢，從1950年到1973年，主張3海裡領海的國家從40個下降到25個，主張12海裡的國家從3個上升到56個。

許光建向本刊記者回憶，當時由一位國務院領導牽頭，成立了中央層面的談判領導小組，外交部、國家地質局以及當時歸屬國家地質局的國家海洋局、海軍等單位聯合組成中國代表團，參加第三次聯合國海洋法會議。

談判在紐約、日內瓦等地舉行。中國駐這些地方聯合國機構使團的負責人以及一些來自國內的省部級官員擔任代表團團長。除國家海洋局局長、副局長輪流參與會議，國家地質局的人員主要解決資源問題。外交部由條法司派人參加，隨團翻譯人員也來自外交部翻譯室。

後來中國最著名的外交官，都或多或少參與了這次漫長的談判，比如當時還是中國駐聯合國使團隨員的王光亞。

除了最後籤署公約時的外交部副部長韓敘，有幾位中國代表團長如今也已去世。比如時任外貿部副部長的柴樹藩，後來因在六機部、中船總公司任職時為中國船舶事業做出的卓越貢獻，被稱為中國海洋事業的奠基人。

另一位著名外交家凌青在2010年去世，他的回憶錄中專闢章節追述這次會議。

南海問題未成熱點，中日就大陸架劃界交鋒

1973年，中國海洋事業最重要的工作就是與日本共同完成中日海底電纜的調查任務。

這是中國第一條國際海底電纜。

6月，由上海滬東造船廠建造的「曙光四號」、「曙光五號」調查船出廠。這類2000噸級的船隻差不多是當時中國最好的調查船。

而其後一年，美國建成了排水量 3.5萬噸的「格洛瑪·勘探者」號，專門用於深海錳結核的試採和深海鑽探工作。

其實，直到1977年第五期會議開始，談判才真正轉入國際海底開發問題。畢竟，在領海等基本問題尚未解決前，它還無法提上議事日程。

1973年12月開始的第一期會議，主要確定組織、程序以及議事規則。

許光建回憶，美蘇要求對實質問題採取「協商一致」，實際上要享有「否決權」。經過激烈博弈，最後決定以三分之二多數通過作為標準。

但大會主席仍然發表了一個類似「君子協定」的聲明：盡一切可能在實質問題上採取「協商一致」的方式，在這之前不應啟動表決程序。

「議事規則這一整套辦法，是妥協的產物，但為第三世界運用優勢進行鬥爭提供了一定條件。」許光建說。

在近10年的談判中，妥協成為一個關鍵詞，並最終對《公約》的達成及實施影響巨大。

而在會議上的發言極其嚴肅和尖銳。1974年第二期會議上，柴樹藩批駁了南越代表對於西沙、南沙群島的發言，「完全是顛倒黑白的無恥讕言！」

不過，據陳德恭回憶，南海問題並未在第三次聯合國海洋法會議上成為熱點。

「比如『九段線』問題，現在很多人認為它與公約的內容衝突，但當時沒有什麼國家提出過這個問題，也沒有反對意見，甚至還有東南亞國家表示支持。」陳德恭說。

另一個與中國有關的是東海問題。在有關大陸架劃界的討論中，中國與日本激烈交鋒。

「開會時，一些國家會明確論及和自己有關的糾紛，但大多數時候大家針對相關款項展開辯論，並不明說是為了某一個爭端。」陳德恭回憶。

整個會議主要分為美蘇和發展中國家兩大陣營，但各自內部又有分化。比如蘇聯不像美國那樣具有很長的海岸線，因此更加希望限制沿海國的權利。

在發展中國家內部，又分為沿海國、內陸國和群島國家，以及海岸線短、面臨窄海的地理不利國家等不同群體。

「會議形勢錯綜複雜，《公約》草案為照顧各方立場，不可避免地是一個調和折中的產物。」許光建說。

各行其是的「無害通過」

「我們堅決站在發展中國家一邊。」陳德恭說。

凌青在回憶錄中說，支持200海裏海洋權同反霸權相關聯。那時中國與拉美國家建交，都對這一問題明確表態。「我自己也覺得支持是天經地義的事。」

中國自己也面臨霸權挑戰。1958年，中國就申明了12海裡領海，但領海、領空一直受到外國侵擾，為此提出過數百次嚴重警告。

當時中國對抗入侵敵機的手段主要是地面防空部隊，航空兵和軍艦很難在更遠的海域設置防禦線，也很難有效驅逐進入偏遠海域的外國船隻。

最終，會議用有別於領海的200海裡專屬經濟區作為折中，還確定了24海裡毗連區的概念。

這是為保護沿海國利益而設置的特殊區域。沿海國在毗連區享有必要的管制權，並可懲戒違法者。但是，毗連區的管制範圍不包括海底和領空，這與領海有明顯區別。

隨後，談判又進入另一個焦點環節：領海的航行制度。

在之前的相關國際條約中，一切國家的船舶可以在「無害」情況下通過他國領海。這個問題的焦點是，軍用船舶可否如民用船舶一樣「無害通過」，還是必須經過沿海國批准？

海洋大國是這個制度的堅決支持者。蘇聯雖在國內立法規定，外國軍艦通過其領海應經過批准，但在會議上卻主張軍艦可以「無害通過」。

中國在1958年就申明一切外國飛機和軍艦未經允許不得進入中國領海、領空。從1978年的第七期會議開始，包括中國在內的一些國家不斷聯合提案，要求外國軍艦在通過領海前應事先通知該國或經該國允許。

支持這個主張的國家後來有30多個，反對的有20多個。

但在談判中，「無害通過」一直沒有從草案中去除。到1982年第十一期會議，中國等近30個國家進行了最後的努力，要求沿海國可以自己制定法律、規章，管理無害通過其領海的船隻。

結果，有46個國家支持這個修正案，30多個國家反對。這時已到談判最後階段，這一分歧差點導致《公約》流產。

按照程序，如果沒能「協商一致」，則將表決。海洋大國很可能在表決中失敗，然後拒絕籤署整個《公約》。大會主席為避免會議分裂，一再呼籲不要進行表決，並親自邀請中國等提案國代表與美蘇代表協商。

最後的結果是：既沒有規定軍艦通過他國領海時必須事先通知或得到批准，也沒有禁止沿海國制定法律進行管理。換句話說，各國可在這一問題上自行其是。

在以後若干年間，各國做法林林總總：有的要求事先通知，有的要求得到本國批准，有的要求載有核設施及其他有害設施的船隻需經批准，有的將批准改為通知，有的對數量提出要求。但總體而言，越來越多的國家要求實現通知或經本國批准。

自由航行在1982年之後至今，一直是美國全球行動的基本主張，並成為它介入地區糾紛的方式之一。

2012年7月，美國國務卿柯林頓說，南海問題涉及美國基本利益，首先就包括自由航行權。

10月，美國核動力航母「華盛頓」號抵達菲律賓訪問。艦長芬頓表示，美國航母出現在亞太海域，旨在在有爭議的水域確保船艦的航行自由。

同樣折中模糊的還有國際海峽的通行問題---《公約》既規定海峽沿岸國擁有主權和管轄權，又規定所有船舶和飛機享有「過境通行」的權利。

200海裡的兩難選擇

如果從打破舊的海洋秩序、保護發展中國家權利的角度來看，發展中沿海國在200海裡專屬經濟區等重要問題上，還是取得了重要勝利。

中國是200海裡專屬經濟區的堅決支持者，特別是對漁業的保護。中國代表團曾主張在公約中明確規定：沿海國在專屬經濟區內有權管制外國軍事活動和軍事設施，從而保證其漁業和海底勘測活動的安全。

在1986年《漁業法》、1998年《專屬經濟區和大陸架》等相關法律中，中國政府強調了捍衛專屬經濟區內漁業資源的態度，同時也表示尊重他國在自己專屬經濟區的權利。

「那時候，中國的漁業水平還不足以開發近海資源。」在上述法律制定中扮演了重要角色的陳德恭說，中國漁民從事大規模遠洋捕撈是十幾年之後的事。

對於專屬經濟區的爭執在於，海洋大國認為它應該是公海的一部分，並一度希望用200海裡經濟區的「優先權」取代發展中沿海國對專屬經濟區的「主權權利」。

而凌青在回憶錄中談到，會上曾有一個小的發達國家給他一份材料，詳細計算了建立200海裡經濟區後各國的利益分配。得利最多的是美、蘇、日、英等海洋大國以及海岸線長的發展中國家，「可能是想提醒中國不要那樣無條件而且強烈地支持200海裡」。

凌青說，這份材料和會議現場的實際情況啟發了他，開始重新思考「究竟應怎樣才最合理」。

1976年，凌青由中國代表團副團長升任團長。他詢問了阿爾及利亞、委內瑞拉等一些發展中國家的意見，對方都表示200海裡對他們不利，但為照顧發展中國家團結「不得不接受」。

這個問題也在中國代表團內部引起過討論。「我再次上報領導，可否對200海裡經濟區作某些保留。但此時已是『馬後炮』」。他說，中國不可能在無條件而且明確支持十幾年後突然轉向，「任何領導都難做出這樣的決定」。

「說到底，200海裡經濟區並非對海洋強國完全不利。」凌青說。比如日本，領土面積只有37萬多平方公裡，而專屬經濟區有數百萬平方公裡。

他認為，只強調200海裡經濟區具有反對超級大國霸權的一面，「同時也是各國對海洋資源佔有權進行重新分配的一面。我們的認識顯然不夠全面」。

至少在東部海區，中國是半閉海國家，也就是地理條件半不利國家。大陸架上的資源實際上都是由大陸上的大河，如長江、黃河等衝積而成。如果沒有200海裡專屬經濟區的概念，只有大陸架原則，則這部分資源必然歸中國所有，「從法理上和事實上都應無可爭議，而現在則必須與鄰國共享，如何劃分還始終是個難題。」凌青說。

「在200海裡經濟區問題上，有得也有失。至於得失比較究竟如何，恐怕誰也說不清楚。」凌青認為，中國在此問題上處於兩難境地。如果支持，有損中國在東海、黃海的利益；如果不支持，不僅得罪不少發展中國家，也傷及不少經濟利益。

誰的大陸架

與200海裡專屬經濟區一樣，大陸架概念也得到了承認。但是，「相鄰或相向國家間專屬經濟區和大陸架的劃界標準，並沒有明確解決。」陳德恭說，兩個國家之間距離小於400海裡，就必然存在專屬經濟區劃界的問題。

在這個問題上存在兩個集團：日本、印尼等23個國家共同提案採取「中間線」原則，它曾被之前的大陸架公約所採用，加上持支持態度的共有30多個國家。

中國等29個國家共同提案採取「公平原則」，認為中間線、等距線等只是劃界方法，主要根據公平原則協議解決。支持這個主張的有50多個國家。

中國是大陸架延伸原則的擁護者，在大陸架問題上主張：大陸架外部範圍不應界定為固定數字，而是按照地貌和地質標準確定。

當時中國代表團曾提出建議：大陸架的具體構成應更加靈活，從「大陸邊包括陸架、陸坡、陸基」，改為「大陸邊一般地包括陸架、陸坡、陸基」。

「這個建議得到了一些國家的好評，但沒能充分討論。」許光建回憶。

自己國家所處的自然環境造成主張對立。「中間線」集團大多是大陸架延伸不夠理想的國家。

在第九期會議後期和1981年第十七會議前期，兩個集團各推選10個國家就劃界標準直接辯論。

「像所有聯合國會議一樣，辯論貫穿了整個會議。除了爭取一些中立國家，誰也無法說服誰。而中立國家的態度更多取決於自己的利益關係。」陳德恭說。

大會再次陷入徹底分裂的危險之中。最終，新的折中方案提了出來：既沒有直接提到中間線和等距線，也以「以便得到公平解決」替代了「公平原則」的明確說法。

不過，對專屬經濟區和大陸架內他國軍事活動的規定，並未寫入《公約》。

2002年，美國軍用探測船「鮑迪奇」號在黃海與中國漁船相撞。當時美國國防部官員承認，「鮑迪奇」號確在中國專屬經濟區海域內。但是「我們有權呆在那裡，他們也有權對我們進行核查！」

正是由於對領海之外專屬經濟區、大陸架等區域軍事活動的分歧，中美對2000年以後發生的數起飛機、艦船衝突事件都各執一詞。

對於諸多核心事務，公約的措辭繁瑣而模糊，在實踐中往往導致爭端雙方作出有利於自己的理解。「它建立了框架，但因為各種原因，對很多關鍵問題進行了模糊處理。」陳德恭說。

他認為，這也正是中國利用《公約》捍衛權益的機會，「要靈活地利用《公約》」。

中國並未籤字接受國際海洋法庭管轄

由於在公約中嚴重受限，美國政府直到今天仍拒絕批准《公約》。

陳德恭回憶，1982年《公約》通過的最後時刻，美國更換了代表團團長，突然宣布對公約有重大保留意見。

美國反對的部分主要集中在深海礦產問題上，包括要求在新成立的國際海底管理局擁有否決權。與此同時，美國還與英國、法國、聯邦德國等謀求另外訂立條約，作為抗衡。

2012年春天，美國國防部長帕內塔開始了新一輪推動《公約》獲美國參議院批准的努力。這項表決可能在2013年進行。

在美國國內，對《公約》的態度也有分歧。比如對於美國海軍在亞太地區收集情報問題，有人認為《公約》並沒有賦予美國這種權利，加入會受限；而帕內塔認為，加入《公約》才可以確保美國在這些海域航行自由和使用領空權。

享有權利而不受約束---這樣的期待讓一些國家對《公約》做出有利於自己的解釋，而《公約》出於妥協需要的模糊表述又似乎提供了彈性空間。

根據《公約》設立了國際海洋法法庭等機構處理爭端，此外，還可以通過國際法庭、仲裁程序強制解決爭端。

中國在這個問題上保持一貫作風。在中國外交語境中，任何國家之間的爭端應當在互相尊重主權和領土完整以及平等基礎上協商解決，而不是由第三方機構和國家介入或裁決。

早在1972年恢復聯合國合法席位時，中國就沒有聲明承認國際法院的管轄為「當然而具有強制性」。

1976年，中國代表在第五期會議上發言指出：發生在領海、專屬經濟區和大陸架的爭端屬於沿海國主權和專屬管轄權的範圍之內，應該按照沿海國的法律和規定處理，不應適用於公約的解決爭端機制。

最後，第三次聯合國海洋法會議再次折中，將上述解決爭端部分作為一個選擇性議定書，由各國自願籤署。中國並未籤署這些文件。

「有些南海周邊國家動不動就說拉我們去國際海洋法庭，毫無意義。我們當年就沒有答應受其管轄。」陳德恭說。

1982年12月10日，第三次聯合國海洋法會議閉幕。在最後的會議上，中國代表團團長韓敘再次聲明：「關於大陸架的定義以及相向和相鄰國家間專屬經濟區和大陸架的劃界原則，公約有關條款的規定也是有缺陷的。中國代表團對此曾經表明過自己的原則立場。」

對於海洋領域而言，「走出去」的勢頭愈加明顯，而《公約》看起來「對我們的限制越來越多」。比如，中國近海漁業資源空間越來越小，與其他國家協議進行遠洋捕撈在所難免。

不過，第三次聯合國海洋法會議和《公約》畢竟部分地改變了大航海時代以來的海權理論。它期望在和平框架內通過協商、裁決，而不是通過造艦競賽和海戰來解決海洋爭端。

正如凌青所說，二戰前大國用戰爭瓜分了陸地資源，而這次對海洋資源的劃分「竟然沒有通過戰爭，卻通過談判方式取得共識，基本達成協議」。

同時，傳統海權理論中並不存在的環境保護等都成為共識，這也是《公約》至今正面效應最為明顯的部分。

「從這次會議和海洋法公約達成的實際情況來看，解決海洋糾紛的根本力量還是一個國家的實力。」陳德恭說。

《公約》是妥協折中的產物，因此很難對複雜的海權糾紛作出明確徹底的解決，當事國家的實力對比和利弊權衡，才是選擇糾紛解決方式的決定性因素。

海岸警衛隊崛起

在和平框架內，如何使用武力維護海洋權益

在《聯合國海洋法公約》籤署前幾個月，1982年4月至6月，英國和阿根廷在位於南大西洋的馬爾維納斯群島進行了人類至今為止最後一次艦隊規模的海上戰鬥。從那以後，海軍轉到幕後，將新型海洋執法力量推到海洋爭端的前臺。

這種叫做「Coast Guard」的準軍事化部隊在美國等西方國家，一般被稱為海岸警衛隊，在日本叫做海上保安廳。在韓國和越南，則被稱為海洋警察或海上警察。

作為政府部門，它可以在爭端海域維護己方權利，又不至於像海軍那樣容易引發對峙進而導致戰爭。換句話說，在和平的框架內採用武力維護權益。

根據《公約》所倡導的和平解決糾紛的原則，以及30年來略顯平穩的國際環境，世界各國似乎都不願意撕破臉面用軍艦主張權益。雖然，後者從來沒有遠離糾紛海域。

海岸警衛隊以及類似機構在過去30年間的發展，典型地反映了第四次海洋分割的特點。

從15世紀開始，國家之間用一次又一次艦隊決戰劃分海洋的歸屬，甚至用炮彈的射程來決定領海的寬度。

其實由《公約》引發的「藍色圈地運動」無論從規模還是效果來看，都大大超過了歷史上歷次海洋分割活動，而且直到今天仍未結束。

在和平原則和現實衝突之下，海岸警衛隊的崛起在所難免。而對其的考查，也可以使人們對中國如何更好地維護海洋權益產生思考。

海岸警衛隊被納入美國「國家艦隊」計劃

目前全球最強的海洋執法力量無疑在美國，即具有100多年歷史的美國海岸警衛隊。在仿照美國建立的相關體系中，海岸警衛隊都是唯一的綜合海上執法部門。

美國海岸警衛隊的前身可追述到1789年至1884年間美國政府設立的一系列燈塔、航運、安全管理、救助機構。到1915年，它們合併成為美國海岸警衛隊，隸屬於美國財政部。

此後，海岸警衛隊的管轄權曾歸屬海軍部、交通部，2003年併入新成立的國土安全部。

擁有超過4.5萬名現役官兵、8000名預備役官兵、3萬多名志願人員的美國海岸警衛隊，是美國五大武裝力量之一。按照規定，它有11個法定任務，可分為國土安全任務和傳統任務兩大類。

傳統任務有海事安全、搜索及拯救、協助導航、海洋生態資源(漁政執法)、海洋環境保護及海冰事務。海事安全則包括減少恐怖分子對美國的水上攻擊，查禁非法偷渡和走私活動，維護專屬經濟區的安全以及禁止一切違反聯合法的行為。

國土安全任務包括港口、水路及海岸保安，毒品及移民查禁、防衛預備和其他執法行動。

作為一個突出特點，美國海岸警衛隊也許是最貼近正規軍事力量的類似機構。

比如在2003年「自由伊拉克」行動中，美國海岸警衛隊向中東派遣了1250名人員。他們根據自己的特長，在戰爭中肩負了特殊任務：保護海上石油平臺，執行海上禁運和航運護衛以及港口安全任務。

具體而言，包括使用巡邏艇以及專用於在小河以及淺水區使用的小型艇進行巡邏，對可疑船隻登船檢查等。

美國一直強調海岸警衛隊的特殊專業能力建設。比如2002年美國制定了抗擊大規模殺傷性武器的國家戰略，其中重要內容就是實現「防擴散安全倡議」。

海岸警衛隊作為專業的海洋攔截、檢查力量，被要求專門追蹤並抓獲可能裝有製造大規模殺傷性武器所需材料的船隻。換句話說，一旦懷疑某個國家通過海上進行大規劃殺傷性武器擴散，美國海岸警衛隊可以前往全球任何一地的攔截前線。

海岸警衛隊的特殊性還涉及自由航行的問題。一般海軍常規軍艦都被塗成灰色，而救護艦隻是白色，根據這個粗略原則，人們把海軍力量分為「灰殼艦隊」和「白殼艦隊」。相對而言，各國對於「白殼艦隊」態度較為緩和，比較容易批准其進入己方領海。

一個極端事例是1907年，美國將一隻艦隊全部塗成白色進行環球航行。這支著名的「大白艦隊」一方面完成了炫耀武力的任務，同時也因其「和平外形」避免了麻煩。

美國海岸警衛隊因其歸屬「白殼艦隊」的特性，可以出現在敏感海域，避免或減少美國海軍軍艦引起的關注和不滿。比如在敏感的北極地區，阿拉斯加的美國海岸警衛隊正考慮在那裡建立永久基地，並已派出船隻前往巡邏。

2006年、2007年，美國海岸警衛隊兩艘3000萬噸級執法船曾先後訪問青島和上海。

最近10年來，在反恐背景下，美國海岸警衛隊的能力和規模不斷提升，並且按照美軍體制進行整編。海岸警衛隊司令官為上將，另外至少還有4名軍官具有中將軍銜。前者可以指揮1000多艘各類艦隻和200多架飛機。

雖然海岸警衛隊是美國五大軍事力量中唯一不受國防部管轄的部隊，但目前它已經被納入美國「國家艦隊」的計劃之中。後者希望整合所有力量，維護美國的海域安全。美國海軍與海岸警衛隊成立了「聯合海港作戰中心」，跟蹤和識別所有進出美國海港的船隻。

目前，美國海岸警衛隊正在推進歷史上最大的改進計劃，不僅採購新的艦船和飛機，還對現役裝備全面改造。

其中，美國軍工企業洛克希德。馬丁公司負責升級海岸警衛隊所有39艘在役的老式艦艇，它們重新服役後，就創下了繳獲21噸古柯鹼的歷史紀錄。

日本「第二海軍」重張「戰力」

自《聯合國海洋法公約》頒布以來，建立海岸警衛隊並整合海上執法力量成為全球趨勢。從那時至今，已有50多個海洋國家建立海岸警衛隊。

歐盟在2005年曾提出整合所有國家的海上警衛隊，但遭到英國等的反對。不過，反對的理由並非不需要這種力量---相反，許多國家覺得經過多年建設，自己的海岸警衛隊已經具備足夠實力，不需要聯合以實現力量的提升。

雖然日本一直實行分散的海洋管理模式，但成立於1948年的海上保安廳具有強大的海上執法能力。它以美國海岸警衛隊為目標，成為海上準防衛力量和海上武裝力量的一部分，也就是海軍的戰略預備隊。目前海上保安廳是日本第四大軍事力量和第二海軍。

日本海上保安廳的建立早於海上自衛隊，而且擁有戰時日本海軍的嫡系血統。二戰後美國將一部分日本海軍的艦隻銷毀，剩下的交予警察部門管理，從而成立了海上保安廳。到50年代，日本成立海上自衛隊，曾一度考慮直接由海上保安廳轉制而成。

在成立之初，為了防止日本海軍力量復活，盟國曾嚴格規定了海上保安廳的規模：不得超過1萬人規模、125艘艦船，且總噸位不得超過5萬噸。單艦噸位不得超過1500萬噸、速度不得超過每小時15海裡。

目前這支力量有1.2萬名人員，不到海上自衛隊的三分之一，但是每年預算1700億日元。它擁有700多艘艦隻，飛行器的公開信息是不到100架。

2007年公布的數據顯示，日本海上保安廳500噸級以上武裝艦船有89艘，總噸位達到中國海軍相同級別艦隻的65%。其中，1000噸級以上的有56艘。

與其他國家海岸警衛隊通常使用小型快速艦艇不同，日本海上保安廳一直熱衷於大型艦隻。目前它擁有13艘3000噸以上的大型直升機巡視艦。這種艦隻屢次打破了日本海軍造艦紀錄，一直被認為是直升機母艦，並可搭載垂直起降戰機。

修改法規是海上保安廳發展的重要前提。它最早歸運輸省管轄，2001年劃歸國土交通省，同時接受國家安全委員會領導，但不受相當於國防部的防衛省管轄。日本專門為它制定了兩個法規：《海上保安廳法》和《海上保安廳組織法》，從制度層面促進其發展。

2001年「9·11」事件後，日本以反恐名義擴展海上保安廳職能，允許其在「合理判斷」的基礎上對外國船隻使用武力。

2012年8月29日，日本參議院表決通過《海上保安廳法修正案》，規定：今後在釣魚島等島嶼上，日本海上保安廳將有權直接搜查、逮捕「違法者」。

海上保安廳在日中、日韓海上糾紛中扮演了重要角色，包括多次衝撞中國大陸、臺灣地區的漁船。

值得關注的是，2006年海上保安廳在介紹一艘2000噸級新型巡視艦的時候，使用了「戰力」的用詞。根據日本憲法，日本不得保持陸海空軍和其他戰爭力量。而在日文中，戰爭力量的措辭與「戰力」基本一致。

韓國1996年在海洋管理體制改革中成立了具有行政和執法功能的海洋警察廳。它是由韓國海洋水產部管轄的次長級機構，也就是副部級單位。

韓國海洋執法管理的特色是：採用海軍、空軍、海警三合一的海上警備體制，統一進行管理和執法。

目前，這個機構有1萬多名工作人員，其中現役軍人3500多人，海上警察6000多人，擁有300多艘艦隻，其中近20艘超過1000噸級。

2001年，韓國海軍、海上警察廳決定將海警巡邏區重點從領海轉為專屬經濟區，構築「海軍掩護、海警捕捉」的執法體制，應對周邊國家漁民的「非法」捕撈。這樣，僅在2005年到2008年韓國警察廳就有8艘1000噸級新艦隻下水。一般認為，韓國已經建立了準軍事化的海洋執法力量和運行模式。

越南海上警察部隊重要性僅次於海軍

在南海海域，菲律賓、新加坡等國也建立了海岸警衛隊和警察海岸衛隊等機構。最受關注的無疑是越南海上警察部隊的成立。

在有些國家中，對海洋一般採取多頭管理方式。比如在俄羅斯，涉海部門包括交通部、農業部、自然資源部、經貿部、內務部、救災部、國防部、外交部、邊防總局、海關等部門。它們大多擁有自己的海上力量。

為加強對管轄海域和大陸架的管理，1998年3月越南公布了《海上警察力量法令》，4個月後又頒布了《關於越南海上警察力量的組織與活動的政府決定》並組建海上警察局，宣告正式組建海上警察部隊。在此之前，越南涉海執法部門也包括公安、海關、水產以及邊防等。

2008年，越南總結過去10年建設海上警察部隊的經驗，修改了《海上警察力量法令》。兩年後還專門頒布文件，明確海上警察在國家海洋管理架構中的重要地位和權利。

而此前在2004年國防白皮書中，越南明確提出海上警察是越南人民武裝力量的一部分。

海上警察部隊隸屬於越南國防部，海上警察區的編制也與海軍的區域戰備編制相同。

按照傳統，越南的海上力量包括海軍、海上警察、邊防警衛部隊和海上民兵四部分。但目前海上警察部隊的力量越來越大，其重要性僅次於海軍。

比如在裝備方面，越南政府投入巨資建設可以在海上連續活動30天、時速超過34海裡的TT400海上巡防艇。它是當時越南國防部的6個重點工程之一。這種快速巡防艇雖然僅有400噸，但機動性和巡航能力出色。

海上警察部隊的建設，只是越南自上世紀90年代以來加強海洋管理的主要內容之一。2008年，越南還專門成立了資源環境部直屬的越南海洋和海島總局，執行海洋和海島綜合統一管理職能。正是在這些舉措的基礎上，《越南海洋法》在2012年正式頒布。

自《聯合國海洋法公約》籤署後，各國主要採取三種舉措推進維護海洋權益：制定海洋法及相關法律，改革海洋管理體制以及加強海上執法力量。

而海上執法力量的準軍事化傾向，又與200海裡專屬經濟區和大陸架體系的確定有關。因為，更為廣闊的海域對執法能力提出了更高的要求。