肖金成:當前對城鎮化的一些錯誤看法

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作者|肖金成（中國區域科學協會理事長、國家發改委國土地區研究所原所長）

中國的城鎮化速度將逐步放緩，城鄉人口將雙向流動

發達國家伴隨著工業化，農村人口逐步向城市轉移，時間拉得比較長。現在發達國家已進入到後工業社會，城市人口比重較高，佔80%左右。中國的工業化是新中國成立之後才展開的，時間較短。且在工業化過程中，以重化工業為主導，吸引的勞動力不多，所以城市人口沒有快速增加，農村滯留了很多人口。

1979年，中國的城鎮化水平還不到20%，現在超過60%，每年以將近1個百分點增長，速度較快。在這一過程中出現了一些問題，主要是大量農民進了城，家屬還留在農村，這樣的城鎮化是不完整的。大量勞動力進入到二三產業，進入城市和城鎮，但是其妻子和孩子留在農村，這是中國和發達國家的一個重大區別。

下一步，是要把他們的家屬轉移到城裡來。中國現在的城鎮化水平是60%，可能會上升到70%。中國不太可能像發達國家一樣達到80%或者超過80%，這和中國的國情有關，農村可能滯留超過20%的人口。我認為，中國城鎮化水平到70%基本就到了拐點，增速將放緩或者不再繼續上升。

「十四五」期間城鎮化的速度可能以0.8到1個百分點增長。到2025年，可能達到65%的水平。原來測算是2030年中國城鎮化水平可能達到70%，現在考慮放緩的因素，可能到2035年中國城鎮化水平才能超過70%。

戶籍人口城鎮化率從2013年的35.93%達到2019年的44.38%，雖然速度很快，但和城鎮化沒關係，戶籍城鎮化這個概念本身就存在問題。人進入城市，戶籍沒有轉移到城市，是戶籍管理問題，不是城鎮化水平問題。如某城鎮開了一個餐館，招了一批農民做服務員。過去從事農業，現在從事服務業，這就意味著城鎮化水平的提高。不是一定要到大城市，到小城鎮從事二三產業，不再從事農業，就可以統計為城鎮人口。

現在很多地方取消了城鄉戶籍差異，取消了也不意味著城鎮化水平提高了。在這一背景下，把戶籍城鎮化作為一個任務，作為一個指標已經沒有什麼意義，只是一個統計口徑問題。比如上海已經沒有農村戶籍，說上海的城鎮化水平已經達到了100%，肯定不對，只要還有農民，它的城鎮化不可能達到100%。因為城鎮化不是居住條件或居住環境的變化，而是按照從事的職業。只要有從事農業的人，就不可能完全城鎮化。如果有農田、有農民，就不能叫100%的城鎮化。

從小城市到一二線城市的大學生也有很多，他們在小城鎮也是城市人口，所以他們對城鎮化水平的提高沒有關係。比如有些大學生戶籍在中西部城市，到東部上大學，到東部就業，這是從甲地到乙地的人口流動。只有行政區的變化，城鎮化水平沒有變化。

我認為城鄉戶籍差異早就應該取消，應該是無差別的戶籍，再分城市戶籍和農村戶籍已經沒有意義。未來戶籍只是一個登記制度，是一個管理手段。如小孩出生要去派出所登記，就有了戶口，戶口只是統計需要，應根據個人需要自由遷移。

有的地方搞鄉改鎮，戶籍城鎮化水平一下子提高了。原來鄉政府所在地的農村居民成了城鎮居民，實際上沒有任何意義，還居住在農村，還從事農業，只是統計意義上的城鎮化。

農業轉移人口市民化是指農村人口進入城市務工經商應享受和市民同等的公共服務和社會福利。應不斷縮小與市民享受的公共服務和社會福利的差距，這就是市民化過程。而不是僅僅把農村戶籍改成城市戶籍。

農業轉移人口也就是農民工如果在城市工作和居住，給所在城市做了貢獻，就應該享受和城市居民同樣的公共服務和社會福利。第一要同工同酬，不能說本地人的工資就高、外地人的工資就低；第二要繳納五險一金，市民有保障，農民工也要有保障。不能繳了醫療保險，不讓就醫，還要到老家去看病。第三社區服務要到位，如果農民工在某一區域租了房子居住，政府就應該給他的全家提供公共服務，包括就醫、子女就學或其它服務。這是當地政府必須要盡的責任和義務。如果沒有給農民工提供服務，就是政府失職。城市政府現在只管有戶籍的人，不管沒有戶籍的人，這是半邊政府，不是完全的政府。

未來中國的城鎮化水平不可能太高，是因為中國在工業化過程中，沒有同步讓農民工和農民工的家屬進城來，很多人家庭是分離的。第一波農民工的年齡大了，由於沒有住房，也沒有合適的工作崗位，就回到農村不可能再回來了。農民工能否把全家搬到城市來，基於兩個方面：一是農民工的報酬能否養活全家，二是取決於城市政府能否給農民工提供公共服務，比如子女就學、醫療保障和養老保障。也就是說，農民工如果全家進不了城，他自己很可能也要回去。未來將不是單邊的農村人口向城市轉移，很可能有一部分人要回農村去，所以城鎮化增長速度可能會放緩，而且不可能太高，因為喪失了提高城鎮化水平的窗口期。

農民工願意進城的時候，有種種限制，沒有提供公共服務，沒有合理報酬。家屬在農村，隨著年齡的增長，他們將回到農村去。他們的子女很可能會成為新生代農民工，和他們的父輩一樣進入城市務工經商。這一波農民工很可能在城市結婚生子，成為城鎮化的新動力，城鎮化水平有可能進一步提高。

未來進入城市的農民工數量取決於城市能提供多少就業崗位。過去，主要的就業崗位在工廠和建築工地上。現在一些勞動力密集型的產業轉移到國外，取而代之的是服務業崗位，比如餐飲業、快遞業、衛生環保、物業保安等為城市服務的行業。隨著網絡購物的普及，快遞服務是一個重要就業渠道，需要年輕力壯的人到城市來。

留守兒童隨著城市政府公共服務水平的提高，會到城市來就學；夫妻分居兩地的，丈夫在城市就業，妻子在農村帶孩子，如果全家團聚，留守婦女也要進城；現在的留守兒童，很多是爺爺奶奶或者姥姥姥爺在農村帶，留守兒童進入城市，這些老人可能也要被動進城帶孩子，但數量不會太多。進入大城市的還有受過高等教育的農村大學生，戶籍在農村的，考上了大學，順理成章成為城市居民，只有極少數回農村從事農業。上述這幾類人是未來城鎮化的主要動力，他們進了城城市人口就增加了。很可能未來五年這批人陸續進城，城鎮化水平以每年一個百分點的速度增長；但未來變數也很大，如果農民工並沒有全家進城，不僅家屬不會到城裡來，本人隨著年齡的增長也會回到農村去。2020年到2025年，人口雙向流動，有人到城裡來，也有人從城裡回到農村去。

促進大中小城市和小城鎮協調發展，建立合理的城鎮體系

小城市之所以是小城市，是因為吸引力較小。小城市如果有良好的環境、發達的交通，可以發展大產業，吸引人才，聚集人口，就可能變成中等城市，中等城市就可能變成大城市，是不由人的主觀願望所決定的。

未來大城市主要發展現代服務業，金融、保險、高科技產業、文化創意產業等。中等城市主要發展製造業，因為成本低，且需要的勞動力很多。小城市主要發展零部件等配套產業。小城鎮主要發展農產品加工業，將原糧加工為成品，再銷售到城市。從事農業的農民住在農村，離耕地近一點，未來的農村環境將是優美的，公共服務是比較完善的，具有吸引力的。

區域協調發展是區域之間的差距趨向縮小——人均GDP不可能都一樣，而是各區域收入水平和生活水平沒有太大差距。區域協調發展通過人口的流動來實現。比如一個區域收入水平高，就會吸引人口流入，分母變大，人均收入水平就下降了。有些地方人口減少了，分母變小人均收入就提高了。過去農民收入比較低，主要原因是人均耕地少，農業的比較效益低，農產品價格由市場決定，價格很難提高。現在農業收入沒有變，但農民人數少了，農民的收入就會相應提高。現在很多農民工回流，一是因為農民的收入在提高；二是對農民的公共服務水平在提高，所以農村就有吸引力了。

中國培養了很多學農的大學生，可以發展農業。未來的農民應該是素質高的、有知識的，這些人從事農業，農業才能走向現代化。因為機械化水平在不斷地提高，農業不像過去完全靠人工去耕種，不再需要太多勞動力。農業變成一個科技含量比較高的產業，農民收入也將提高。這樣，農村的面貌就能根本地改變。

現在處於過渡期，農村看到的較多是老人、婦女、孩子。我預測到2035年以後，農村將成為一個沒有一定的知識水平就沒有資格去從事農業的地方，農村的面貌也會跟著改變。

如何解決「大城市病」？

隨著人口的聚集，大城市的生活成本必然會提高，房價也會很高。城市規模大了，物流成本也會提高。熱島效應、汽車排放使環境受到影響。這種情況謂之「大城市病」。

如何解決「大城市病」？一是要調整產業結構。產業結構高度化，很多城市以製造業為主，由於製造業具有成本敏感性，將逐漸轉移到中等城市和小城市。大城市要發展現代服務業，金融、保險、旅遊等產業，一個大樓可容納幾千人，佔地較少，附加值較高。要發展高科技和科技研發，科技研發靠高素質的人來完成，不需要廠房。

二是要在大城市周邊規劃建設「反磁力中心」。城市會越來越大，但越大不一定越好。應在大城市50公裡和100公裡的範圍內，再建一個吸引力較大的城區。應使新城區的交通更便捷，設施更完善，生態更美好，經濟更繁榮，就會吸引很多產業過去，很多人到新區去工作。老區的人口增長壓力就會減輕。以浦東為例，原來上海以浦西為主，開發開放浦東，浦東聚集了很多產業和人口，有效減輕了浦西的壓力。

三是規劃建設都市圈。建設軌道上的都市圈，實現都市與周邊地區同城化。這樣，很多產業就會向周邊城市聚集。也可以減輕都市人口快速增長的壓力。大城市會「生病」，因此要防治「大城市病」；同時「大城市病」不是不治之症，通過上述措施，可以治好「大城市病」。

大都市通過戶籍制度控制人口沒有用

北京等大都市靠戶籍制度來控制人口，沒有任何效果。產業的聚集帶來人口的集中。真正吸引人口的是產業，產業發展了，創造了大量就業崗位，人就會紛至沓來，任何手段都沒有用，再嚴格的戶籍制度也沒有用。

戶籍制度曾起過一定的歷史作用。新中國成立初期，農業不是很發達，耕地糧食產量不高，需要足夠的人種植糧食。如果大量人口進城，糧食供應不上，就會鬧饑荒。所以當時採用了城鄉二元戶籍制度，限制農村人口流入城市。

到了上世紀80年代，因為工業發展需要勞動力，允許農民進入城市務工經商，很多就業崗位也因此放開。那個時候就應該取消城鄉二元戶籍，沒有戶籍的人變成了「兩棲人」，形成了一個龐大的群體——農民工。中國的城鎮化進程也受到了抑制。

有人認為控制大城市人口膨脹應該通過戶籍制度，把戶籍制度作為控制城市人口的一個手段。實際上，戶籍制度已經不起作用。戶籍本質上是登記制度，登記制度是必要的，人生在哪裡就在哪裡登記。人需要有一個發身份證的地方，由登記地政府提供戶籍證明。長大後，到哪裡工作、居住，就在哪裡辦一個居住證，不辦也沒有關係，不辦的話，政府就無法為你提供公共服務，也不能享受公共福利。有了戶籍證明，可以到全國去，到全世界去。

城鎮化水平是統計出來的，主要看居民在城市生活的時間長還是在農村生活的時間長，這是統計的需要，因此常住人口的城鎮化才是真正的城鎮化，戶籍只是政府管理的需要和服務的需要，與城鎮化水平的高低沒有關係。

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本文來源：網易研究局 責任編輯：楊澤宇_NF6036