導語：「地方教育制度創新獎」是21 世紀教育研究院為鼓勵、傳播和推廣地方教育制度創新而創辦的活動，自 2008 年以來，已成功舉辦三屆，被稱為"民間評價教育的有益嘗試"。
2014 年，「第四屆地方教育制度創新獎」的評選活動啟動。此活動圍繞農村教育、職業教育、民辦教育等重點領域，辦學體制、管理體制、保障機制等關鍵環節，發現、總結、宣傳和推廣各地行之有效的改革探索和制度創新案例，促進整體性的教育制度改革。搜狐教育將和21世紀教育研究院聯合主辦此次活動。
以下為專家學者對地方教育創新的研究。
改革開放以來，中國改革的軌跡是由中央向地方分權和基層實踐創新塑造出來的，這種治理模式在調動地方積極性造就中國發展成就的同時，使中央政府政策的執行正在受到更多更複雜因素的影響和制約。教育作為社會管理和公共服務重要組成部分，屬於中央和地方交叉性事務，發展和管理教育是各級政府的重要職責，地方分權和地方政府對教育的廣泛影響，同樣是理解中國教育改革的關鍵。這裡，結合地方教育制度創新獎案例特點，重點討論中央和地方關係中省級—地級—縣級政府的教育職能和改革表現，分析價值引領、利益誘致、地方競爭等因素在改善教育服務提供中的作用和影響。
一、我國中央與地方關係調整及其教育行政體制改革
教育行政體制是政府行政管理體制改革的一個組成部分，1985年開始的以教育體制改革為重點的教育改革，伴隨國家行政、財政體制改革中中央與地方關係的調整，基本形成了中央統一領導、地方分級辦學、分級管理的教育管理體制。
中央集權化和地方分權化是我國改革開放以來中央與地方關係發展的基本軌跡。20世紀70年代末，賦予地方政府更大的自主權成為改革前期推行的一項主要策略，即在經濟管理上進行放權讓利，中央與地方財政實行"劃分收支，分級包幹"，被國外學者評論為開始導致"中國式的財政聯邦主義"；[1]在行政體制上對省和較大城市賦予地方立法權，明確計劃單列市和副省級城市的級別和權限。從土地分配、商業開發、基礎設施建設和財稅到立法和執法，地方政府在所有地方事務中的重要性日益突出。1994年實施分稅制改革，中央和地方財政"分灶吃飯"，財政分配的重心開始向中央集中。但在此後幾輪的體制改革中，地方政府獲得了相當大的發展自主權和財政分配權，負責發起和協調地方改革，擁有的資源遠比財政收入雄厚，但中央政府仍然具有高度集中的地方首腦任命和協調官員的權力。這種特徵使中國的地方分權本質上不同於聯邦制。[2]
[1]周天勇等主編：《攻堅： 十七大後中國政治體制改革研究報告》，新疆生產建設兵團出版社2007年版，第221頁。
[2]許成鋼："政治集權下的地方經濟分權與中國改革"，參見青木昌彥、吳敬璉主編《從權威到民主——可持續發展的政治經濟學》，中信出版社2008年版，第187頁。
20世紀80年代初的行政體制和財政管理體制改革，拉開了教育行政管理和財政投入分權化的序幕。1985年頒布的《中共中央關於教育體制改革的決定》提出的"簡政放權"，初步確立基礎教育實行"地方負責、分級管理"的體制。在後來的實踐中，基礎教育的管理權和舉辦責任基本上採用的是"縣辦高中，鄉辦初中、村辦小學"的做法。1993年頒布的《中國教育改革和發展綱要》及1995年施行的《中華人民共和國教育法》開始具體規定和立法明確中央與地方的關係，中等及中等以下教育由地方政府在中央大政方針的指導下，實行統籌和管理。20世紀90年代末，伴隨農村"稅費改革"、國家機構改革和政府職能轉變，基礎教育開始實行"在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制"。地方經濟分權使我國提供教育公共服務的模式一直是高度分權且市場化的，[①]地方政府作為整體在基礎教育事務中起著核心的作用，在制定改革策略中發揮著決定性作用。進入21世紀，在完善市場經濟體制和健全公共財政體制的過程中，進一步強化各級政府提供公共教育服務職責，同時加大省級人民政府發展和管理本地區教育的權力和統籌力度。2010年，中共中央、國務院頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出"以轉變政府職能和簡政放權為重點"，深化教育管理體制改革，進一步加大省級政府對區域內各級各類教育的統籌。中央和省級政府教育管理權責進一步明確，但省以下各級政府的教育權限，由省、自治區、直轄市政府確定。同時分稅制改革以來，省級以下各級地方政府之間的收入劃分也由各省地市獨立進行，沒有統一的規範，各地存在較大的差異。地方政府公共服務財權配置和績效評價直接影響了地方政府推動教育制度創新的動力、空間和行動的能力。
二、省級—地級—縣級政府的教育職能和改革表現
我國是一個中央集權國家卻又高度分權，包括教育在內的公共服務的提供，中央政府通過複雜的層級把權力和責任授予各級地方政府。在執行全國性政策的過程中，中央政府強調從各地經濟、文化發展不平衡的實際出發，允許且有時要求地方政府為了在當地執行而進行進一步的設計，使地方政府更輕鬆地以實驗方式引進體制改革；教育與當地經濟社會發展緊密結合，也直接導致地方政府開展地方利益最大化的制度創新活動，中央政府對地方政府制度創新的"事後追認"，極大地促進了教育制度創新在全國的出現和推廣。我國地方政府分為四個層級，即省級、地市級、縣級和鄉級。一般情況下，省級政府統籌轄區內各級各類教育；高中階段教育和社區型高等教育的舉辦責任主要由地市或省等較高級別的政府承擔；縣級政府在中等教育和初等教育（九年義務教育）管理中承擔主要責任；鄉級教育部門的行政職能已基本上取消。由於各級地方政府的政府能力（即領導和政府能夠使事情完成的程度）和響應力（即公共政策和機構是否滿足了民眾的需求並維護了他們的權利）不同，各級政府推進教育改革和教育制度創新的動力、能力和策略也不同。下面結合21世紀教育研究院2008、2010和2012年三屆"地方教育制度創新獎"評選活動，分析省級、地市級和縣級政府的教育職能和創新表現。
（一）省級政府
省（自治區、直轄市）是我國地方行政建制和區劃的最高層次，是相對獨立的社會經濟發展的規劃單位，既要傳達中央政府的政策，也要對其進行調整，以便適合在當地執行。省域教育體系相對完整，在國民教育發展的法規和政策框架範圍內，省級政府擁有較大的自主決策權，同時中央和地方實行分稅制並輔之以中央政府對省級政府的財政轉移支付，省級政府具有較強的經濟實力、資源調配能力和管理能力。一些省市在中央和國家宏觀教育政策地方化和具體化的過程中，從本地區實際出發，提出適應區域特點的教育體制改革的目標路徑和政策舉措：
（1）按照國家統一的法律政策和基本標準或地方立法權，制定地區性政策、標準和法規。近些年來，國家層面通過和實施的《民辦教育促進法》、《義務教育法》等作為全國通用的、旨在解決教育發展中的重大原則問題和共性問題的法律，為地方立法留下了一定的空間，具有地方立法權的省級政府根據實際需要出臺了一些具有地方特色、富有創新意義的地方性法規和規章。在創新獎入圍案例中，如湖南省2008年出臺《湖南省人民政府關於促進民辦教育發展的決定》（首屆）、雲南省2012年出臺《雲南省民辦教育條例》（第三屆），均創造性地落實國家法律法規和政策，在法律和政策的含混處作出突破。福建省2005年頒布《福建省終身教育促進條例》（首屆），山東省2012年出臺《山東省公辦幼兒園編制標準》（第三屆），均是在全國率先通過立法或出臺地方標準，為全國性教育改革提供必要的經驗和支撐。
（2）統籌城鄉、區域教育協調發展。基於省域內各子區域（地市或區縣）教育發展的不均衡性，通過完善省對省以下財政轉移支付體制，加大對經濟欠發達地區的支持力度。如重慶市自2004年開始加大投入化解農村義務教育經費難題和統籌城鄉教育發展（首屆、二屆），湖北省自2012年建立省級統籌的農村義務教育學校教師補充機制（三屆），均是在探索省級政府統籌和管理義務教育均衡發展的有效政策和制度安排。
（3）領導和組織省域內教育教學改革工作。省級政府是地方課程開發的重要行政主體，統一領導本地區教育教學研究和改革工作，高考制度也是以省為單元，實行分省命題和分省定額招生，因而省域範圍在基礎教育領域實施素質教育的條件相對完備。山東省2008年通過規範辦學行為強力推進素質教育（首屆），浙江省2012年實行高中學業水平、高考、高校面試"三位一體"的高校招生制度改革試點（三屆），均形成了省域整體性的改革環境和氛圍。
（4）建立健全地方政府履行教育職責的評價制度和機制。省級政府具有檢查、指導、監督和評價所轄區內各市、區、縣教育工作的責任，許多省級政府健全地方政府履行教育職責的評價制度和教育督導方面進行了有效探索和制度創新。湖南省委組織部2004年建立"兩項督導評估考核"制度考核縣市幹部政績（首屆），山東省2010年實施素質教育行政問責制度（二屆），上海市構建"綠色指標"評價體系促進素質教育（三屆），江蘇省從2007年起開展縣（市、區）教育現代化建設水平評估（三屆），天津市完善教育督導管理、評價、檢查、隊伍建設四項體制機制（三屆），這些改革均是省級政府在探索建立對地方政府改進教育公共服務並讓它們對結果負責的激勵約束機制。
中央政府將教育公共服務的提供授權給不同層級的地方政府，同時依靠省級政府作為關鍵的一級代為監管，但現在還沒有通過法律或法規來明確規定省級政府的作用，省級官員們在決定如何傳達中央政策和資源方面依然有很大的空間，一些省在確保國家政策執行方面表現得比其他省積極得多，包括對財政資源的再分配，這造成地方之間在責任分配和財政差距上有很大的差異，省級政府政策的差異導致區域教育發展明顯的"省級影響"。
（二）地市政府
地市行政區劃的形式比較複雜，包括不管縣的單一的市、管縣的市、管縣和市（縣級市）的市，以及行政公署、自治州、盟等，在經濟和社會發展規劃上享有省級政府權限的副省級城市與其他地級市或地級行政區一起作為省級政府直接管理的行政區劃。作為一個相對獨立的社會經濟發展的規劃單位，也是一級財政經濟核算單位，可以結合本地實際執行中央和省的法規、政策，制定地方性的政策，發放來自上級的財政資源。雖然全國範圍內情況差異很大，但市級政府的職能總體上仍然非常重要。
地市和縣級政府均是基礎教育管理和發展責任主體，但"分級管理、分級負責"的體制導致地市級政府並沒有統管縣級教育的職能，甚至在教師和校長培訓方面也是各自承擔責任。一般來說，副省級城市和實行市領導縣的體制的地級市統籌管理和發展教育的能力較強，在國家和省的法規、政策框架內製定促進教育發展的地方性政策法規。擁有地方立法權的較大的市重點開展與國家法律相配套的實施性立法，或積極探索創新實踐的先行先試性立法。如浙江省寧波市分別在2006年和2008年出臺《寧波市民辦教育促進條例》（首屆）和全國首部《職業教育校企合作條例》（二屆）。具有相對的獨立性的副省級財政和在省級財權分配方面比較佔優勢的地級市，依法監管教育行為並調配各種資源投入教育的能力也比較強。如遼寧省瀋陽市自2006年全面實施中小學幹部教師流動制度（首屆），吉林長春市2008年義務教育階段全面推行大學區管理模式（二屆），等均是在市域範圍內採取激進措施推進義務教育均衡發展的案例。
但以推進義務教育均衡發展為例，從安徽銅陵到遼寧盤錦、山西晉中，主要是在地級市層面取得突破。以山東濰坊和山西晉中為例，一個沒有實權的地級市教育局成為非常強勢的行政管理，其中的原因是值得分析的。
（三）縣級政府
縣域是中國一個最基本的行政單元和經濟單位，縣域的行政管理直接面對廣大農村、社區和居民，接觸並解決具體的社會問題，中央和省的宏觀決策都要靠縣來貫徹執行。目前一些省進行的試點改革將縣政府置於省級政府的預算管理之下，縣政府獲得的權力和責任在增大，越來越多地被給予追求自身經濟發展戰略的餘地和制度創新的空間。縣域教育擔負著發展大部分基礎教育、相當一部分中等職業教育的職責，擁有很大的自由度和酌處權來決定如何執行國家和省級的政策和標準，開展地方政府教育制度創新的程度最為活躍。
（1）承擔著發展基礎教育和基本教育公共服務均等化的主要責任。2001年"以縣為主"的改革，使發展基礎教育的權力和資源越來越集中到縣一級，率先在縣域內實現義務教育均衡發展是推進基本教育公共服務均等化的基本目標。縣域內政府通過實施義務教育學校標準化建設、均衡和合理配置教育資源、推動優質教育資源共享和規範招生辦法等舉措推進義務教育均衡發展，成為歷屆地方教育制度創新的案例主體。
（2）因地制宜進行教育行政管理改革和制度創新。縣級政府及其教育行政組織起著承上啟下、連接城市和鄉村的作用，是各級政府中協調處理解決國家同學校以及教職工、學生切身利益關係的直接責任者，具有較強的進行教育改革與制度創新的意識和內驅力。這包括建設服務型政府，改變教育治理方式和教育公共服務的提供方式，提高公共服務的質量和對地方民眾需求的回應性程度。如上海市浦東新區學校教育實行"管評辦"分離的制度（首屆），湖南懷化市麻陽苗族自治縣政府建立相對獨立的教育督導機構（二屆），寧波市海曙區"教育議事會"制度、成都市青羊區"學校民主管理委員會"制度（首屆），南京市和鄭州市實行普惠性"幼兒助學券"或"學前教育券"（三屆），都在不同程度上體現了教育領域中的"管辦分離"、"放權"和社會參與的理念。
三、中央—地方關係中不同層級政府教育制度創新的特徵與機制
在我國，教育公共服務的提供並沒有被明確地分配給某一級政府，中央政府、省級政府、地市級政府和縣級政府都是教育發展和管理者、教育資源的配置者。在高度分權的行政管理和財政管理體制及其條塊分割的教育管理體制下，各級政府教育改革追求的目標利益並不總是一致，權力和政策實施能力並不相同。具體來說：
1．從制度創新的活躍程度來看，縣級政府最為活躍，地市級政府其次，省級政府再次。
在中央與地方的事權和財權分工上各國有不少差異，但一般都是把能夠最有效地提供公共產品和服務以及事權和財權相匹配的原則作為最重要的原則。對於中央與地方共管的事務，亦明確各自不同的職責範圍，然後根據各自的權責確定相應的財權。為執行全國性政策，中國建立了一個廣泛的權力和職責的授權制度。中央政府為教育公共服務的提供制定了政策框架，向省級政府授權並布置任務，依靠各省來完成全國性目標，各省則繼續向地市分配任務，依靠他們在轄區內執行政策，而市再向縣授權。儘管中央政府向地方政府通過收入再分配、轉移支付和補償性資助提供間接支持，但主要通過法律或行政命令來要求地方政府為公共服務提供資金，而地方政府遵守中央政府指示的能力主要是由它們可支配的財政資源決定的。教育公共服務的提供主要是由地方出資的，2010年中央和地方本級財政收入比例分別為51.1%和48.9%，而財政教育支出比例分別為5.7%和94.3%。[②]因此，地方政府並不能確保按國家的標準執行，而且在不同地區、不同時間的執行情況也不盡相同。省級政府在一定程度上可以縮短中央政府和地方政府之間的距離，在確保國家政策執行方面制定的政策框架影響著地方政府工作的動力和能力。如廣東省和江蘇省在落實國家"東部沿海地區率先實現教育現代化"戰略，推進區域教育現代化和建設教育強省的過程中，從地市、縣區、鄉鎮乃至學校逐級評估，倡導驅動甚至在一定程度上逼迫地方政府加大財政教育投入，顯示了省級政府在促進和指導基層地方教育發展中的重要作用。
財政分權理論表明，越是基層政府，離它們的服務對象越近，越了解其需求，也就越容易有效地提供那些層次較低、受益範圍較小的公共產品，並促進了轄區間的競爭和創新。[③]縣級政府對基礎教育服務供給起著決定性作用，中央和省的宏觀決策都要靠縣來貫徹執行，省級政府乃至地市級政府目前僅僅是發揮中央政策的傳遞作用，縣級政府面臨著既要完成上級政府布置的各項任務指標為中心的行政壓力，又必須對轄區內民眾的需求和期望作出反應，還面臨著趕超較先進地區發展水平的區域競爭壓力。對顧客導向和上級政府基於結果的責任的關注，激勵著縣級政府及其教育行政部門進行創新和試驗加快地方教育發展。在公共財政薄弱、教育經費投入不足、教育資源不足的地區，如浙江省的溫州市、台州市、江山市，江蘇省的宿遷市，雲南省的昆明市、會澤縣，吸引民間資金，發展民辦教育，解決教育資源總量短缺和優質教育資源短缺問題，便成為這些地區教育制度創新的共同思路。一度縣窮民困的陝西省吳起縣利用該縣的石油收入補充教育投入，2010年開始實施免費學前教育、義務教育和擴大農民技能教育，使轄區內全民共享資源收益，顯示了地方政府創造性執行政策的意願和能力。
2．從制度創新的價值和標準來看，較高層級的地方政府如省級政府更偏重"教育"標準，較低層級的地方政府如縣級政府往往偏重"行政"標準。
教育行政改革既是行政改革的一部分，也是教育改革的一部分，因此教育行政改革既要有一個教育標準，又要有一個行政標準，是教育標準和行政標準的疊加與複合。好的教育行政不僅要符合現代行政管理的要求，也要符合現代教育的要求，即必須同時符合現代教育和現代行政管理的要求。現代教育或者說"好的教育"信奉這樣一些理念：教育是為兒童發展服務的；教育應該面向所有的兒童；教育應該促進兒童的全面發展等等。"好行政"的標準是科學化、民主化、法制化。比如，行政管理應以事實為依據，尊重研究部門和專家的意見和建議；轉變政府職能，將決策權下移，給學校和其他社會組織以及個體更多的自主權、發言權和參與權；依法行政，以規則為依據，尊重程序，信守承諾，避免長官意志帶來的隨意性。因為教育行政中的"行政"是為"教育"服務的，教育標準是首要的、第一位的標準，對教育行政進行評估，必須體現"教育"的行業性和特殊性。[④]"堅持以人為本，全面實施素質教育"作為教育改革發展的戰略主題，[⑤]為評價教育行政改革提供了"教育的維度"；"按照建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府的要求，著力轉變職能、理順關係、優化結構、提高效能，做到權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力"，[⑥]同樣為我國教育行政改革在"行政"維度上提供了標準。
以"素質教育觀"統率我國教育行政改革具有很強的現實意義，關鍵是要讓政府的公共權力為促進學生的全面發展服務，而不是為片面追求升學率的應試教育服務。在素質教育進入國家重大政策和法律範疇後，國家要求各級政府都要按教育規律管教育，"地方各級人民政府不得下達升學指標，不得以升學率作為評價學校工作的標準"；[⑦]"不得以升學率對地區和學校進行排名，不得下達升學率指標"。[⑧]按照現行高考招生體制，縣與縣、市與市之間均是競爭關係，素質教育推進遲遲不能取得實質性進展，其主要原因在於地方政府片面用升學率作為評價教育工作的標準。2007年以來，山東省堅持政府主導，以省為單位整體推進素質教育，以依法治教為切入點、高中教育為突破口、督導監管為重要保障，確立省政府統一領導、教育廳具體組織、省直有關方面協同配合、省、市、縣三級層層建立素質教育督導責任區的組織推進機制，從根本上扭轉片面追求升學率的傾向。省級政府主要領導高度重視與支持，地方領導確立新的教育政績觀，包括省廳、地市教育部門領導在內一批擁有教育家精神的創新團隊，使山東省在推進素質教育方面取得了明顯成效，在全國引起較大反響。[⑨]
通常來說，較高層級政府的決定是高度原則性的，基層的決定則要具有高度的可操作性。基層政府擁有和處理本地信息的能力以及對地方居民群體特定需求的回應程度較強，但較高層級的政府按宏觀目標要求卻擁有全局信息和專業管理資源的優勢。在全國大致相同的制度和政策環境中，一些地方政府以先進的教育思想和管理思想為指導，因地制宜，創造性地探索和改進地方政府運行方式和教育公共服務的提供方式。如上海市浦東新區推行教育領域"管、辦、評"聯動機制，山東省濰坊市建立惠民教育服務中心，湖南省麻陽縣建立相對獨立、職能完善的教育督導體系，四川省南江縣推進中小學學校校長職業專業化和科學化選拔制度改革等，在建設公共服務型政府和改進教育管理方面的創新受到全國廣泛關注。在全國基礎教育管理責任已從鄉鎮一級轉移到縣一級的情況下，廣東省佛山市新近在大部制改革背景下實施"簡政強鎮"事權改革，由區向鎮（街）下放部分行政審批權和行政執法權，成立鎮（街）教育局，教育局局長由副鎮長或鎮黨委委員擔任。在基層政府財政不平衡和教育行政專業化不足的情況下，推進區教育部門進一步向鎮街教育部門下放行政權力，雖有利於做好教育面向基層、社區和群眾的服務與管理，但因此而建立更多的政府管理層級，是否有利於提高教育公共服務水平，學校真正獲得辦學的自主權（至於給了學校自主權，又如何保證自主權用到正地方去那是另一回事），以及是否有利於推進基本教育公共服務均等化，都是值得關注和慎重對待的問題。
基層政府的科學決策與基層教育行政部門和幹部的專業化程度有著一定的聯繫。我國地市縣教育局長沒有明確的任職條件、職業門檻，不少局長沒有任何教育工作的經歷。根據國家教育行政學院2006年對來自28個省份的140名地市縣教育局長的調查，分別有28%的地級和45%的縣級教育局長是從其他政府部門和鄉鎮領導崗位提拔上來的。[⑩]這在一定程度上導致教育局長的素質特徵、教育局的行政模式都帶著地方政府的色彩，進而採取的發展教育的舉措不一定是符合教育規律和國家政策所需要的配置結構。近些年來，上級教育政策的價值被地方財政壓力和政績觀所改變，基層教育改革實踐中出現種種與教育基本理念相背離的現象。如在教育服務市場化和發展民辦教育問題上，許多地方改革源於政府財政拮据的大背景，因而具有政府"卸載"和甩"包袱"的味道（如江蘇宿遷的"賣公辦學校"）；而與政府責任市場化同時存在的，是服務提供機制市場化方面著力不足，管理體制和服務提供機制卻相當地具有"計劃"性，特別是在當前強化政府公共服務職能和恢復教育公益性的過程中，有的地方政府掌握了更多的教育資源、承擔起更多公共財政責任的同時，大力擴大行政權力和強化行政控制，牢牢掌握學校經費支出、教師聘用、調配和晉升的權力等等。顯然，這些行為背離了教育現代化的方向，責任與自主權不匹配，在權力和問責間保持平衡是管理財政和使用部門之間關係的一個關鍵挑戰。經驗表明，政府在承擔財政責任和健全監管框架的前提下，政府融資和提供職能進行分離，並擴大學校辦學自主權，可以提高教育公共服務供給的效率和質量。
3．從地方教育制度變遷的模式看，很多地方教育制度變遷都是兼具誘致性和強制性的特點，但總體上還是以強制性為主。
我國在體制轉軌和社會轉型過程中，政治權力在集中統一、垂直管理的格局上總體上保持穩定，而社會發展權力在統一價值目標和發展路徑下，則採取權力和責任下放，讓地方承擔更大的義務，而且這種中央和地方關係的設定沒有法定化，權限變動的非理性因素和遺留空間較大。20世紀80年代中期推行的基礎教育管理地方化改革，實行條塊結合、以塊為主、地方政府負責統籌，而教育行政部門管理以系統內部為主，更多的是教育業務上的指導，導致教育系統內部的事業主導權與地方政府資源配置主導權之間時常發生矛盾。中央政府主要是通過行政命令來要求地方政府增加教育投入，甚至通過考核、一票否決等程序將本級責任分解成了下級的責任，上級請客下級買單的狀況屢見不鮮，而較少採用財務激勵以保證地方政府執行中央既定的標準或目標，大量的財政轉移支付也很少與地方政府在公共服務提供中的表現掛鈎。例如，一項全國性公共產品具有明顯外溢性的義務教育，中央和省級政府在發展義務教育方面的支出較少，縣級政府在落實中央政府制定的"以流入地區政府管理為主，以全日制公辦中小學為主"解決進城農民工隨遷子女義務教育政策時，常常會根據本區域利益和需要加以選擇或過渡，存在執行滯後或過濾政策的行為。武漢市在解決進城務工人員子女教育問題上的探索，由區政府統一安排入學並將教育經費全部列入預算，市級財政設立農民工子女教育專項基金予以補貼，在一定程度上緩解和補償了區級政府履行不斷增加的支出責任，解決了區級政府按規定水平提供義務教育面臨的資源不足和激勵不足的問題，奠定了武漢"無差別"教育的基礎。
合理解決教育管理體制中的"條塊"矛盾，原則上"條"應以監督為主，"塊"以執行為主。在基礎教育管理體制中，條和塊對地方教育行政部門不同的資源項、配置資源的力量不同，並且表現出一定的交叉。儘管地方教育行政機構設置和教育事業的內容主要是按照教育系統內部的要求自上而下進行的，但地方教育組織運轉和政策執行所需要的主要財力資源、全部人力資源以及工作績效的評價則是由地方政府決定的，教育局包括局長、組織成員的職位任命和工作評價取決於本地政府，教育工作成為"政績"評估的一個重要方面影響著官員的職務升遷，這種個人責任系統在地方選定執行目標時有時非常有效。在各級地方政府中，省級政府的作用非常關鍵。如山東省實施素質教育行政問責制度，藉助自上而下的督導問責機制和對政府官員的考評，"強力"推行各種素質教育政策，顯現出強烈的震懾效應。據統計，2007年以來，僅省級教育主管部門就檢查學校1萬多所次，600餘所學校、１個縣級政府被曝光和查處，50多名中小學校長、4名縣教育局長受到行政處分。[11]強大的行政力量對於強制組織和具體個人在短期內扭轉與變革意向相悖的實踐方式，對於有效地克服變革啟動階段可能遭遇的諸多阻礙，其效果可謂"立竿見影"，但依靠行政命令和個人責任制只能管"一時"，下一步山東省打算通過地方立法，更加注重製度、規章等長效機制建設，用體制機制"管一世"。
四、新階段我國地方教育制度創新的思考與展望
2010年7月，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》的頒布以及隨後發布《國務院辦公廳關於開展國家教育體制改革試點的通知》，確定了先行先試、鼓勵首創、由點及面、逐步推廣"的落實思路，形成了從三個層面系統推進教育改革的總體思路：少數重大、關鍵、敏感的改革事項，由國家層面組織實施；凡是應由各地各校自主探索的改革事項，由地方和學校按照教育規劃綱要的基本精神大膽試驗；一些重點領域和關鍵環節，由各省市各部門在國家統一設計和領導下進行試點，取得經驗後再逐步推開。隨著在全國部分地區和學校開展的425個國家教育體制改革試點項目的啟動和推進，我國迎來了地方教育制度創新的活躍期。
（一）明晰中央政府的教育管理權限和責任範圍，加強中央政府的監管能力
《教育規劃綱要》提出中央政府要加強對教育事務的宏觀管理，統一領導和管理國家教育事業，制定發展規劃、方針政策和基本標準，整體部署教育改革試驗，統籌區域協調發展。在教育事務管理方面，中央政府面對的兩個重大挑戰是保證地方政府（尤其是縣）有能力（包括資源）制定教育公共服務的全國性目標，並且建立讓它們對結果負責的機制。中央政府已經增加對地方的財政轉移支付和補償性資助，不斷啟動很多新項目以提高服務內容和範圍。但基於地方政府負責執行這一事實，中央制定的目標應該採用績效成果的形式，通過制定標準和設立監督和評估程序來界定地方政府的職責範圍和靈活度。比如，為確保2012年實現全國財政性教育經費支出佔國內生產總值的4%的目標，財政部會同有關部門對各地2011—2012年財政教育投入狀況進行評價，對綜合評價結果優異的省份給予獎勵；截至2012年9月，教育部與31個省（市、區）及新疆生產建設兵團籤署義務教育均衡發展備忘錄，提出各省基本實現縣域義務教育均衡發展的時間表、路線圖和督導評估辦法。中央層面成立國務院教育督導委員會，地方層面的教育督導機構要在本級人民政府領導下獨立行使督導職能。強有力的監督和評估機制能夠為中央政府提供關於地方政策執行和效果的及時而準確的信息，在需要調整政策時發出預警，並要求地方政府對結果負責。
（二）明確地方各級政府的責任並將其規範化，加強省級政府教育統籌的責任
創立一個有效執行職責機制並加強各級政府間的問責制的前提是對每一級政府的具體職責和支出責任進行明確的、正式的界定。完善分稅制改革，要求各省對省以下各級政府合理分配收入和改進省以下的轉移支付制度，省政府承擔起支持基層財政和實現平衡的責任。目前省級及以下各級政府的職能和責任，具體由省（市、區）確定，一些省進行的"省直管縣"改革，縣政府從地市、鄉鎮轉移過來的職責範圍在擴大。2009—2011年，全國省、市、縣三級一般預算支出佔地方一般預算支出的比重分別由22.9%、27%、50.1%調整為21.5%、26.9%和51.6%，[12]縣級政府履行職責的保障能力正在不斷增強。合理劃分省和地市、縣政府發展教育的職責，加強省級政府對各級各類教育的統籌，實施素質教育、義務教育均衡發展、職業教育和高等教育辦學模式改革、考試招生制度改革、地方教育投入保障機制等重點領域的綜合改革都需要在省域內統籌協調。支持和督促市、縣政府履行發展教育的職責，特別是要增強縣級政府提供教育公共服務的管理能力和財政能力，通過完善省對省以下財政轉移支付體制，加大對經濟欠發達地區的支持力度。
（三）加快各級政府職能轉變，積極鼓勵各地大膽探索和創新
按照建設服務型政府的要求，各級政府及其教育行政部門的主要職能是統籌規劃、政策引導、監督管理和提供公共教育服務。各級政府要按照加快職能轉變的要求，結合實際，突出管理和服務重點，中央政府要加強對全國教育事業的宏觀管理和指導監督職責，地方政府要強化財政、執行和監管職責。政府管理教育的方式由直接幹預和微觀管理轉變為綜合運用立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導和必要的行政措施。簡政放權也要由更多地注重各級政府之間和政府部門之間的管理職能調整和權力轉讓逐步向社會、學校合理分權轉移，把原先由政府對學校的單一行政控制變為政府、學校、市場、第三部門以及教師、社區、家長、學生等共同參與的多方共同治理。由於全國地理、社會、經濟和政策執行情況差異很大，教育改革和制度創新必須堅持解放思想，充分尊重和鼓勵地方的首創精神，積極鼓勵各地因地制宜大膽探索和創新，中央政府可以通過設計管理工具、增加管理知識和培訓、技術和財政支持來發揮積極作用，對改革效果明顯的地方給予支持和獎勵，積極宣傳和推廣各地好的改革經驗，在全國營造一種鼓勵改革、支持改革和推進改革的良好氛圍。基層教育改革的成功實踐，地方制度創新的顯著成效，過去、現在和未來都將是我國教育改革的主要啟動機制。
[①]世界銀行東亞與太平洋地區編著：《改善農村公共服務》，中信出版社2008年版，第15頁。
[②]國家統計局：《中國統計年鑑·2011》，中國統計出版社2011年版，提供的數據測算。
[③][美]安瓦·沙主編，周映華等譯：《工業國家德地方治理》，清華大學出版社2010年版，第4頁。
[④]褚宏啟："中國地方教育的治道變革"，載《教育展望》（中文版），2007年第1期（總第141期）。
[⑤]中共中央、國務院：《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》，人民出版社2010年版，第16頁。
[⑥]"關於深化行政管理體制改革的意見"，2008年2月27日中國共產黨第十七屆中央委員會第二次全體會議通過，載《人民日報》，2008年3月4日。
[⑦]中共中央、國務院："關於深化教育改革全面推進素質教育的決定"，1999年6月13日發布，http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_177/200407/2478.html
[⑧]中共中央、國務院：《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》，北京：人民出版社2010年版，第23頁。
[⑨]21世紀教育研究院：《地方教育制度創新研究報告》，2010年12月，內部研究報告。
[⑩]劉亞榮鄧："我國地(市)、縣級教育行政體制條塊分割現狀研究"，載《國家教育行政學院學報》，2007年第8期。
[11]"山東素質教育改革5年：孩子們的笑聲多了"，2012年07月25日，新華網，http://news.xinhuanet.com/local/2012-07/25/c_112528598.htm
[12]王仁貴："縣級基本財力保障三年答卷"，載《瞭望新聞周刊》，2012年9月3日第36期。