內容提要：伴隨地方金融治理在國家金融治理體系中的重要性逐漸凸顯，地方政府治理金融的過程和機制亟待研究。鑑於金融學和法學的相關研究更多關注地方金融監管而非金融治理，文章試圖從經濟社會學的角度切入，為地方金融治理問題提供一種可能的分析路徑。文章首先梳理了經濟學和社會學的制度分析對於金融治理研究的啟發，據此指出金融治理涉及三個層次，即微觀層次的交易屬性與合約安排，中觀層次的組織場域與關係結構，宏觀層次的制度環境與基礎設施。其次對應於微觀、中觀和宏觀三個層次，提煉了地方金融治理的三個維度，即技術治理、結構治理和環境治理，並比較了它們對於地方政府而言存在的差異。最後分析了地方政府在三個維度之間進行治理選擇的影響因素及其衍生後果。
關 鍵 詞：金融治理；技術治理；結構治理；環境治理；治理選擇；金融社會學
基金項目：國家社會科學基金青年項目「我國網絡借貸的地方治理模式研究」(16CSH037)的階段性成果；2019年度中央財經大學社會與心理學院學科推進計劃項目「P2P網絡借貸治理的金融社會學研究」資助
作者簡介：向靜林，中國社會科學院社會學研究所助理研究員，社會學博士(北京 100732)；艾雲，中央財經大學社會與心理學院副教授，社會學博士(北京 100081)。
一、引言
近年來，傳統金融領域脫實向虛、風險上升等一系列問題顯露出來，加之網際網路金融的迅猛發展及相關風險事件的接連爆發，防範化解金融風險、促進金融健康發展成為政府治理體系的重大任務之一。基於這樣的背景，地方金融治理在國家金融治理體系中的重要性日趨凸顯。一方面，中央明確要求「界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任」[1]，「地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統一規則，強化屬地風險處置責任」[2]。2018年國務院機構改革方案公布後，金融領域「一委一行兩會+地方金融監管局」的總體管理格局浮現出來①，中央―地方的雙層金融管理體制漸成雛形。各地地方金融監督管理局紛紛掛牌成立，在地方金融發展和監管中發揮著越來越重要的作用。
對於地方金融監管問題，金融學和法學領域的學者開展了不少研究工作。已有研究多從中央和地方的金融監管權力配置入手，討論地方金融管理體制的歷史由來、發展現狀、改革動態、演進邏輯[3]以及健全地方金融管理體制的政策建議[4]，涉及中央與地方的金融監管權責關係、地方金融監管相關部門之間的關係、地方金融監管部門的職能設定及其監管手段等[5]。這些研究具有兩個特點：一是宏觀層面討論較多，中微觀層面分析較少。已有研究更多討論金融監管中的中央和地方關係，而較少討論地方政府和監管對象之間的關係，沒有為地方政府的治理行為提供描述或分析框架。二是應然分析較多，實然分析較少。已有研究主要是規範性研究，更多在回答為什麼要監管、應該如何監管的問題，而極少研究地方金融實際上應如何治理的問題。
結果是，目前我們仍然不知道地方政府究竟是如何面對日益創新發展的金融市場的。例如，目前地方政府處在什麼樣的治理情境之中，其對地方金融市場的治理存在哪些關鍵維度，地方政府在不同治理維度之間的選擇會受什麼因素影響，可能會呈現何種行為規律，如何理解不同地方的金融治理差異，等等。面對這些困惑，本文從經濟社會學視角出發，梳理理解地方金融治理的分析思路，提煉地方金融治理的三個維度，並分析地方政府在三個維度間的治理選擇及衍生後果。
二、從金融監管到金融治理
理解金融治理，關鍵需要區分監管與治理的差異。筆者認為，二者的差異至少包括四個方面：第一，監管強調政府作為監管者的單一主體的作用，治理則強調監管者與被監管者等構成的多元主體的作用，當然，多元主體中政府可以是主導性的；第二，監管是自上而下的管理，治理則是自上而下與自下而上的雙向行為的結合，強調政府部門與市場主體之間的關係與互動；第三，監管是高度正式的制度及其執行，治理則可以同時包含正式和非正式的制度及其運行；第四，監管側重於政府對市場主體負面或違規行為的管理，治理則同時蘊含了促發市場活力和維持市場秩序的雙重意涵，更能展現治理主體的多重目標及其關係。
那麼，如何才能為金融治理提供基本的描述或分析框架呢？經濟學和社會學的新制度主義為我們打開金融治理的黑箱提供了基礎性的理論資源。
(一)經濟學制度分析的啟示
從老制度主義到新制度主義，經濟學的制度分析始終是我們理解治理問題的經典參考和有效指引。新制度經濟學家羅納德·科斯從老制度經濟學家康芒斯那裡繼承了一個重要的觀點，即交易應該成為經濟研究的基礎分析單位，進而認為不同制度安排不過是對於交易的不同組織形式，其差別在於交易費用不同[6]。可見，交易及其組織形式是經濟治理(包括金融治理)的基礎，我們在討論金融治理問題時，有必要回到交易及其組織方式這個最為基礎的層次。
羅納德·科斯之後，奧利弗·威廉姆森提出的三層次模型對於金融治理分析極富啟發意義。他區分了制度環境、治理結構和個人的行為特徵三個層次，認為制度環境描述了社會中的基本遊戲規則；治理結構是組織交易的具體制度安排；個人的行為特徵則是帶來交易費用的重要因素[7]。威廉姆森將個人的行為特徵作為前提假定，視制度環境為外部條件，主要分析交易屬性與治理結構的匹配問題。同時，威廉姆森還運用合約理論打通了不同治理結構之間的關係，認為不同的治理結構其實就是不同的合約安排，包括古典合約、新古典合約、關係合約等。
道格拉斯·諾思明確區分了制度與組織、制度環境和制度安排、正式制度與非正式制度[8]，這對於分析金融治理諸多要素的不同角色及其相互關聯具有啟示性。阿維納什·迪克西特關於法律缺失下經濟治理方式選擇的討論，凸顯了經濟治理的制度環境條件尤其是法律的重要性；指出了法律缺失狀態是經濟治理所處的常態環境，市場主體之間的博弈互動決定了具體的治理方式[9]。
新制度經濟學的上述經典研究工作對於金融治理分析的啟發意義，至少包括三個方面：第一，金融治理涉及多層次的因素，包括個體特徵、交易屬性、治理結構(合約安排)、制度環境等；第二，不同層次的因素對治理具有不同的影響，多層因素的搭配組合形塑了具體的治理形態；第三，不同層次的變遷速率是不一樣的，制度環境的變遷相對緩慢，制度安排或者治理結構在短期內是可變的。
(二)社會學制度分析的啟示
與經濟學的制度分析思路相比，社會學的制度分析既有相似之處也有不同之處。相似之處在於二者都強調製度環境的重要性，尤其是社會學的制度分析深入揭示了制度環境的文化―認知維度及其對組織的影響機制[10]。不同之處在於，社會學的制度分析還提供了組織場域層次以及關係結構層次的視角，這對於我們更為全面地理解金融治理具有借鑑意義。
組織社會學的新制度主義，強調組織場域(Organizational Field)作為一個分析層次的重要性②，「組織場域是指那些由組織建構的、在總體上獲得認可的一種制度生活領域，這些組織包括關鍵的供應者、資源和產品消費者、規制機構以及提供類似服務或產品的其他組織」[11]。這一概念強調圍繞市場供求的相關行動者的整體性，組織之間的連通性和結構特徵，例如政府與市場主體之間的連通性，以及市場主體之間關係的結構化特徵。
組織社會學新制度主義的上述思想，在經濟社會學對於市場的界定和分析中也有充分體現。一些經濟社會學者指出，市場是政府和企業、民眾等主體之間廣泛社會關係構成的一種社會結構[12]，市場的形成受到特定歷史情境和社會制度環境的影響[13]。這一界定比經濟學對於市場的理解更為寬泛，強調包括政府在內的多個主體間的相互關係及其結構特徵，以及這種結構特徵在更為廣闊的歷史情境和制度環境中的嵌入性。
社會學的制度分析為我們理解金融治理提供了以下富有啟發性的視角：第一，金融治理不僅涉及金融交易和制度環境，還涉及金融組織場域的內部關係結構；第二，金融治理不僅僅是監管者對被監管者的管理，實際上政府與市場主體之間存在更為豐富的社會關係；第三，金融市場形成和變遷的一個重要方面是市場主體之間關係結構的穩定和變化過程，這一過程會受到政府行為的影響。
(三)金融治理的層次性劃分
借鑑經濟學和社會學的制度分析思路，筆者認為，金融治理其實同時涉及微觀、中觀和宏觀三個層次(見表1)。微觀層次，主要是指金融交易的基本屬性及其所對應的合約安排；中觀層次，主要是指政府與金融組織之間以及眾多金融組織自身之間形成的組織場域與關係結構；宏觀層次，主要是指金融市場的制度環境和基礎設施。由此，金融治理是從微觀到宏觀的系統工程，缺乏任一層次都是不完整的。
表1 金融治理的層次性
層次劃分核心內容治理關鍵宏觀層次制度環境、基礎設施體系構建、設施提供中觀層次組織場域、關係結構橫向連通、縱向層級微觀層次交易屬性、合約安排創新活力、風險防控
1.微觀層次，包含了金融交易的一般特徵和合約安排的具體特徵。金融治理的關鍵是在促進金融合約安排具有創新活力的同時，能夠保證金融交易各個環節的風險得到有效控制。實際上，任何一種新的金融產品的出現，幾乎都是在金融交易屬性及合約安排上的創新，都是對傳統金融治理機制的挑戰。
2.中觀層次，包含了金融主體的社會關係屬性及其結構化的特徵。金融治理的關鍵是推動、抑制或者阻斷金融市場中的多主體之間形成橫向的連通關係與縱向的層級關係，有效調控多重關係的結構化。由於各類新型金融組織的產生和迭代，金融治理始終需要不斷面對新的組織場域的萌芽、形成和演變過程。
3.宏觀層次，包含了金融市場的基本制度以及各類金融基礎設施。金融治理的關鍵是構建金融領域的規則、規範和文化―認知[14]體系，對於國家和地方、傳統與新興、分業與混業的各類金融市場分別提供相應的基礎制度設施。金融治理需要同時關注制度對金融交易和組織的支撐與約束作用。
本文關注的地方金融治理，是整個國家金融治理體系中的一部分，特指以地方政府為主導的多元主體通過具體制度安排，對地方金融市場之中的金融交易、金融組織以及金融制度設施進行規範、培育或建構等，以促進和保證地方金融市場的活力與秩序。理解地方金融治理的實際過程和機制，涉及金融治理的層次性問題，可以從微觀、中觀和宏觀三個層次的地方政府行為中尋找到線索。
三、地方金融治理的三個維度
前文從理論上對金融治理的層次性進行了定位，但還未對地方政府的實際治理行為進行描述和分析。那麼面對多個層次，地方政府會怎樣進行治理？具備哪些可能的治理方式？不同治理方式之間有什麼差異？筆者認為，對應微觀、中觀、宏觀三個層次，地方金融治理方式存在三個基本維度，即技術治理、結構治理和環境治理。通過這樣一個描述框架，可以分析地方政府的治理選擇。
(一)三個維度
1.技術治理，即以地方政府為主導的多元主體可能通過技術化、標準化、規範化的方式，從供求匹配、支付結算和風險控制等金融交易的核心環節，對地方金融活動進行全方位治理，推動建立合約達成、支付結算、信息披露、信息安全、信用評估、風險識別、風險監測、風險處置等機制。之所以稱為技術治理，是因為這類治理集中在金融交易的技術性環節，聚焦於最為微觀、基礎、底層的交易過程。技術治理最大的特徵是能夠降低地方政府與金融市場之間的信息不對稱。近年來，金融科技和監管科技成為金融領域中頗受關注的話題，表明技術治理的重要性正與日俱增。一些地方政府探索成立的地方金融安全大數據風險監測防控體系就是技術治理的典型體現。
2.結構治理，即以地方政府為主導的多元主體可能共同培育、扶持或調控地方金融組織場域的形成，對各相關主體之間的關係結構(主要是地方金融組織之間的關係)實施治理，推動市場聚集形態、行業關聯模式、行業分層結構、典型示範模式、分類治理機制、市場出清機制等的形成。之所以稱為結構治理，是因為這類治理集中在金融組織的關係結構，聚焦於中觀的組織場域層面。地方金融治理實踐中，結構治理既包括推動發展時的金融聚集(如建立金融中心或產業園、引進標誌性或典型性的金融機構)，也包括清理整頓時的分類治理(如穩控出險機構、清退隱患機構、保留未出險機構)，其共同特徵是通過外顯可見度較高的方式理清或形塑金融組織之間的關係結構，以此來對上級政府和社會大眾發送強烈的治理信號。
3.環境治理，即以地方政府為主導的多元主體可能從外部制度環境入手謀求長效治理③，推動國家法律、地方法規、徵信體系、社會信任、風險意識、知識賦能、消費者保護機制等金融基礎設施逐漸發展完善，為地方金融交易活動的開展和金融風險的防範構建支撐體系。之所以稱為環境治理，是因為這樣的治理方式集中在各方金融主體之外的規則、規範和文化―認知體系層面，聚焦於宏觀的外部環境。在地方金融治理實踐中，政府推動金融法律法規的制定，開展各種金融知識宣傳培訓，以及行業協會作為地方政府與金融市場之間的橋梁紐帶致力於行業自律和金融消費者保護等等，都歸屬於環境治理的層面。環境治理既包括制度環境的構建和形成過程，也包括制度體系的實際運行和作用發揮過程。
上述三個維度，構成了我們理解地方金融治理方式的描述框架。需要指出的是，三個維度是理論上劃分出的理想類型，現實中並非僅僅存在這三個維度，地方政府的金融治理方式也並非局限於某個單一的維度。通過觀察地方政府在三個維度上的實際行為及其組合，有助於描述和分析地方金融治理的不同狀態。
(二)特徵比較
那麼對於地方政府而言，三個維度存在何種差異？分別會帶來什麼影響？這裡，我們需要引入有關政府行為的基本假定，即地方政府是一個理性的行動者。經濟學和社會學關於政府行為的一些經典研究工作，揭示出地方政府謀求財政收益，發送政績信號的動力，以及面臨預算約束、規避政治風險、執行上級政策、實現有效治理的壓力[15][16][17]。據此，我們從以下六方面來比較三個維度可能給地方政府帶來的收益和成本差異(見表2)。
表2 地方金融治理三個維度的特徵比較
在具體比較之前，我們需要強調，關於地方金融治理三個維度的特徵比較，實際上建立在一定的前提條件之上。具體包括以下三個方面：第一，地方政府的收益和成本，受到主要官員任期的影響。假定地方政府主要官員在任期內追求財政收益、政績信號等的最大化，以及治理成本、連帶風險等的最小化，這會使得地方政府更為關注短期治理目標而相對忽視長期治理目標，更容易在短期而非長期的時間尺度內對金融治理三個維度的作用進行比較。第二，地方政府的主要官員處於常規的橫向晉升競爭之中④，這意味著地方政府並不是在承接自上而下的金融改革試點或金融創新試驗區等特殊背景中開展金融治理的，財政收益、政績信號、連帶風險等常規指標對於地方政府官員的晉升而言具有現實的重要性，會影響地方政府在金融治理三個維度之間的比較和選擇。第三，地方政府面臨著各方面資源的嚴格約束。換言之，地方政府在金融治理中能夠動員的內外資源是有限的，難以從上級政府或者轄區單位等處獲得額外的資源用於金融治理，這會使得地方政府關注三個維度可能帶來的治理成本和治理效能。儘管上述三個方面的前提條件可能會降低本文分析的覆蓋性，但它們對於多數地方政府而言是具有現實意義的，有助於我們從一般意義上分析地方政府在金融治理中的成本和收益狀況，進而理解其治理行為。
1.財政收益。地方政府在三個維度上可能獲得的財政收益存在差異。結構治理涉及對優質金融機構的引進、對金融集聚區的打造等，能夠在短期內帶來較高的經濟增長和財稅收入，財政收益最高；技術治理涉及金融科技和監管科技的標準制定、金融風險監測等，對於尋求金融安全的交易者具有吸引力，短期財政收益較高；環境治理涉及規則體系和基礎設施的建立，但許多方面的工作(如法律制定、徵信體系建設)超出了地方政府的能力範圍，因此見效緩慢，短期財政收益較低。
2.政績信號。三個維度對於地方政府向上發送政績信號的作用不同。結構治理涉及金融市場的集聚、典型機構的塑造、不良機構的清退等，規模效應強烈，可見程度最高，短期內治理效果顯著，政績信號最強；技術治理會形成物理性的數據匯集和分析中心，以及相應的可視化結果，可見程度較高，短期內治理效果較好，代表未來的發展趨勢，政績信號較強；環境治理涉及制度體系建構，具體附著物較少，短期治理能力較弱，可見程度較低，政績信號較弱。
3.治理成本。三個維度所需耗費的治理成本可能存在差異。技術治理需要構建相應的金融大數據平臺或金融風險監測中心，需要具備較強的信息收集、整合與分析能力，需要政府系統內部一系列的配套制度支撐，取得一定治理效果需要耗費較高的成本；結構治理是相對傳統的治理方式，主要是對地方金融市場中既有的橫向和縱向關係結構進行調整，取得一定治理效果需要耗費的成本相對較低；環境治理需要長時間的持續投入，需要跨部門甚至跨層級的資源整合，取得一定治理效果需要耗費的成本最高。
4.連帶風險。地方政府在三個維度分別著力時的連帶風險不同。結構治理涉及地方政府對於市場的介入，特別是涉及地方政府與金融組織之間的關係，一旦發生金融風險，地方政府的連帶風險最高；技術治理涉及地方政府對於風險的識別、監測和預警，金融風險的爆發直接指涉政府的風險防控能力問題，地方政府的連帶風險較高；環境治理涉及制度環境等基礎設施對金融行為的影響，由於地方政府並非具有提供全部基礎設施的責任和能力，而且金融風險爆發與環境的關係難以直接觀測，所以地方政府的連帶風險較低。
5.治理效能。短期內，地方政府在三個維度上可以取得的治理效能是不同的。技術治理能夠深入金融交易的底層數據，收集和分析核心的交易信息，既可以用於引領市場發展，也可以用來防範金融風險，短期治理效能最強；結構治理能夠直接影響金融組織的活動空間(包括合規性、資源、聲譽等)以及金融組織間的關係形態，短期治理效能較強；環境治理重在構建外部環境的基礎支撐或約束機制，難以迅速直接作用於金融組織和交易，短期治理效能較弱。
6.政策執行。以上五個方面影響地方政府的收益和成本，導致其在三個維度上的政策執行力度可能存在差異。結構治理因財政收益最高、政績信號最強，同時治理成本較低、連帶風險最高、治理效能較強，政策執行力度通常最大；技術治理因財政收益較高、政績信號較強，同時治理成本和連帶風險較高、治理效能最強，政策執行力度通常較大；環境治理因財政收益較低、政績信號較弱，同時治理成本最高、連帶風險較低、治理效能較弱，政策執行力度通常較小。
當然，三個維度的差異可能不僅僅局限在這六個方面，筆者只是根據本文的研究目的，初步比較了最為直接相關的內容。
四、治理選擇及衍生後果
那麼，地方政府會如何在三個維度之間進行治理選擇呢？可能受到什麼因素的影響？地方政府的治理選擇又會衍生出什麼樣的後果？
(一)治理選擇
理論上講，地方政府在三個維度上同時推進，對於地方金融的有效治理是最優的。但現實中，地方政府的注意力分配[18]和資源投入受到很多因素的影響。筆者認為，至少以下三個因素會影響地方政府的治理選擇。
1.公共資源約束。由於三個維度的治理都需要耗費相應的成本，且成本大小存在差異，而地方政府能夠用於金融治理的公共資源是有限的，所以地方政府在三個維度間的治理選擇首先會受到公共資源約束的影響。公共資源包括地方可支配的財政收入和信息技術等。在公共資源約束下，地方政府需要根據成本、收益和風險選擇對每個維度的資源進行分配。結合前文的分析，可以得出以下命題：
命題一：給定地方的公共資源約束條件(如財政收入和信息技術水平)，技術治理和環境治理的成本越高，地方政府在金融發展創新和金融風險監管中更多採用結構治理策略(如規模工程、分類治理、清理整頓)的可能性越高。
2.治理機制切換。地方政府在三個維度間的治理選擇還會受到政府體系自上而下的治理方式的影響。已有研究表明，我國政府內部存在著兩種重要的治理機制，即常規型治理機制和運動型治理機制。常規型治理機制下，政府科層結構中的條塊部門各司其職、按部就班地運行。運動型治理機制，則會打破甚至叫停科層體系的常規運行，代之以自上而下的運動，集中各種類型的資源和力量，在一定時期內圍繞某一特定目標進行專項治理[19]。據此，筆者認為，自上而下越是接近於常規型治理，地方政府越是容易通過打造金融中心、金融集聚區等方式促進金融發展；反之，自上而下越是接近於運動型治理，地方政府越是容易通過高強度的分類治理、重點整治、市場出清等方式，降低轄區內的風險隱患。面對治理機制切換，地方政府的金融治理行為可能呈現出擺動效應，且通常集中體現在結構治理的維度。據此，可以得出以下命題：
命題二：全國層面的金融治理越是從常規型治理向運動型治理切換，地方政府的政策執行力越容易從寬鬆執行向嚴格執行擺動，地方金融治理在結構治理維度的變動幅度(從推動金融集聚到清退金融組織)可能越大。
3.金融科技發展。地方政府在三個維度間的治理選擇還需要面對金融科技日新月異的發展趨勢。伴隨大數據、雲計算、人工智慧等技術的更新迭代，金融與技術呈現深度融合趨勢，第三方支付、P2P網絡借貸、網絡眾籌、網際網路小貸公司等新興金融組織不斷湧現，這些創新型金融組織增加了地方金融市場的複雜性，蘊含大量的金融風險，給地方金融治理帶來了新的挑戰。金融科技的創新迭代對政府的監管科技和制度創新提出了要求。據此，可以得出以下命題：
命題三：金融科技的發展速度越快，地方金融市場的複雜性程度越高，潛在的金融風險隱患越大，相對於結構治理而言，技術治理和環境治理的治理效能越是凸顯，地方政府對於技術治理和環境治理維度的選擇和投入越是迫切。
上述三方面因素的搭配組合，形塑著地方政府的金融治理方式選擇。不同地方政府的治理選擇既共同受到全國層面自上而下的治理機制的影響，又受到本地的公共資源約束和金融科技發展的影響，因此既有相似性也有差異性。
(二)衍生後果
地方政府如果按照上述邏輯進行治理選擇，會產生很多的非預期後果，進而衍生出相應的治理問題，給地方金融治理體系的現代化帶來挑戰。
1.政府介入市場。地方政府本來應該是以監管和服務的第三方身份出現，但是如果選擇集中於結構維度的治理策略，會使地方政府不自覺地深度介入到金融市場之中。主要體現在兩方面：第一，在自上而下的常規型治理機制下，地方政府源於發展金融的衝動，往往會選擇打造金融中心、金融集聚區，或者塑造一些金融創新組織的典型。地方政府雖然只是公共平臺的搭建者，但難免會與金融組織產生一定的關聯性，容易向投資者釋放出政府信用信號，一旦發生金融風險，很容易捲入金融糾紛之中[20]。第二，在自上而下的運動型治理機制之下，因為金融維穩的壓力，地方政府往往會通過正式制度的非正式運作等方式開展相關行業的清理整頓，常常不得不陷入具體金融風險事件的處置中，分擔原本不屬於政府職責範圍之內的風險。
2.行業發展不穩。雖然各類地方金融組織出現了不少風險事件，但其產生和發展有現實的基礎。對特定領域而言，地方政府的政策執行如果僅在鼓勵發展和清理整頓之間擺動，會對行業發展帶來影響，如鼓勵發展時期金融組織的無序生長、清理整頓時期合規金融組織發展預期的不穩定和投資者恐慌等。第一，在自上而下的常規型治理機制下，地方政府發展金融的激勵更強，傾向於鼓勵金融創新，監管力度則相對放鬆，這會使得行業缺乏有效治理，大量不合規的組織容易擾亂行業秩序，導致風險的積累與爆發；第二，在自上而下的運動型治理機制下，地方政府屬地責任壓力增大，金融維穩動力更強，傾向於抑制金融創新，嚴格控制風險，可能將存在風險隱患的金融組織從轄區清退，甚至波及合規運行的金融組織，難以形成有效的甄別機制，這對行業的可持續發展造成影響。
3.治理能力不足。長期來看，地方政府如果更多著力於結構治理，則不利於地方金融治理能力的提升。相比而言，技術治理關係到金融交易的底層環節，環境治理關係到金融市場的基礎制度，聚焦於這兩個維度，既有利於地方金融市場的健康發展，也有利於地方政府提升自身的金融治理能力；反之，就會分散技術治理和環境治理的注意力及其他資源供給。第一，在自上而下的常規型治理機制下，地方政府如果著力打造形象工程或塑造特色典型，停留在金融組織的關係結構層次，則難以深入到最為核心的交易環節和關涉長遠的環境培育；第二，在自上而下的運動型治理機制下，地方政府如果僅僅著力於「一刀切」式的清理整頓，缺乏對於良莠金融組織的有效甄別機制，則難以提升長遠的金融治理能力。
值得指出的是，地方政府的金融治理選擇是在諸多因素聯合作用下的結果，常常有其穩定的制度根源。理解或改變地方政府的治理選擇，需要從其置身的治理情境出發，分析結構性因素及其制度根源，才可能真正解決治理問題。
五、結論與討論
伴隨金融創新的不斷演進和金融風險的接連爆發，地方金融治理在國家金融治理體系中的重要性逐漸凸顯，地方金融治理的過程和機制問題亟待進行學術研究。鑑於金融學和法學的相關研究工作更多關注地方金融監管而非金融治理，本文嘗試從經濟社會學的角度切入，為分析地方金融治理問題提供了一種可能的路徑。首先，梳理了經濟學和社會學的制度分析對於金融治理研究的啟發，據此指出金融治理涉及三個層次，即微觀層次的交易屬性與合約安排，中觀層次的組織場域與關係結構，宏觀層次的制度環境與基礎設施。其次，對應於微觀、中觀和宏觀三個層次，提煉了地方金融治理的三個維度，即技術治理、結構治理和環境治理，並比較了它們對於地方政府而言存在的差異。最後，分析了地方政府在三個維度之間進行治理選擇的影響因素及其衍生後果。
研究表明：第一，對地方政府而言，分別著力於技術治理、結構治理和環境治理這三個維度，會帶來財政收益、政績信號、治理成本、連帶風險、治理效能等方面的不同後果，這可能導致地方政府在三個維度上的政策執行力度呈現出差異。具體而言，結構治理因財政收益最高、政績信號最強，同時治理成本較低、連帶風險最高、治理效能較強，可能成為地方政府在金融治理中的主要策略，政策執行力度往往最大；技術治理次之；環境治理最小。第二，地方政府的治理選擇受到公共資源約束、治理機制切換、金融科技發展等因素的影響。地方公共資源約束越強，自上而下從常規型治理機制到運動型治理機制的切換越劇烈，地方政府對結構治理策略的倚重可能越凸顯；金融科技的發展速度越快，地方金融市場的複雜性和風險越高，地方政府對於技術治理和環境治理的選擇和投入越迫切。第三，短期的治理選擇可能導致地方政府深度介入市場、行業發展預期不穩、金融基礎設施建設緩慢以及長期治理能力難以有效提升等困境。
地方政府的金融治理選擇，並非來源於地方政府及其官員的個體因素，而是源於其置身的治理情境。概括起來，地方金融治理處在自上而下的制度環境和自下而上的技術環境之間。從靜態結構來看，地方政府的金融治理行為既受到上級政府的激勵與約束，又不得不面對金融市場的多層次特徵；從動態機制來看，地方政府的金融治理行為處在金融市場發展與治理機制切換的複雜互動中，即金融市場風險的變化可能會誘發常規型治理機制與運動型治理機制之間的切換，而治理機制的切換則會帶來地方政府行為以及金融市場狀況的連鎖反應。
筆者無意於否定結構治理的有效性，只是力求客觀地分析地方政府在技術治理、結構治理和環境治理之間的選擇邏輯，試圖解釋更具基礎性和長遠性的技術治理和環境治理為何在短期內往往難以成為主流的治理策略。當然，地方政府如果能夠在三個維度之間進行合理的資源配置，綜合發揮三種治理的作用，會有助於推動地方金融治理體系和治理能力的現代化。
本研究引發了一些值得關注的研究議題。當我們將地方金融治理放置在自上而下的制度環境和自下而上的技術環境中進行考察時，就不難發現地方政府的治理行為一方面會深深受到雙重環境的影響，另一方面也會對雙重環境本身產生反作用。這就隱含著一系列有必要繼續追問的議題，即制度環境、政府行為和金融市場之間存在著什麼樣的互動關係？是否存在一個大的理論思路，能夠對三者之間的互動過程和機制進行比較深入的揭示？為什麼地方金融治理常常會呈現出在鼓勵發展和清理整頓之間來回擺動的特徵？為什麼常規型治理機制和運動型治理機制之間時常會相互切換，導致它們之間劇烈切換的因素究竟是什麼？這與金融市場本身的特點存在什麼關聯？如果地方政府更多倚重於結構治理的策略，那麼它如何面對金融科技發展等因素帶來的技術治理和環境治理壓力？在什麼樣的條件下，技術治理和環境治理才有可能真正成為地方政府的主要治理策略？從本文的研究發現來看，引入經濟社會學(特別是金融社會學)的視角，結合金融學和社會學的相關經典研究工作來回答這些問題，可能會有助於我們更加全面和深入地理解地方金融治理乃至國家金融治理的過程和機制，從而幫助我們打開金融治理這一極為重要卻仍頗顯神秘的黑箱。
①「一委」即國務院金融穩定發展委員會(金穩會)，「一行」即中國人民銀行(央行)，「兩會」即中國銀行保險監督管理委員會(中國銀保監會)、中國證券監督管理委員會(中國證監會)。
②值得指出的是，組織社會學新制度主義強調的組織場域(Organizational Field)概念，與法國社會學家皮埃爾·布迪厄使用的場域概念存在差異(參見皮埃爾·布迪厄、華康德：《實踐與反思：反思社會學導引》，李猛、李康譯，中央編譯出版社，1998年)，本文是在組織社會學的理論脈絡中使用場域這一概念的。
③有必要區分的是，在前文提及的威廉姆森(2001)三層次模型分析中，制度環境既是對客觀存在的制度的一個分類，又是其治理分析中的外生給定條件；而在本文的環境治理分析中，制度環境是內生變量。
④關於地方政府官員的晉升競爭，有學者提出了「政治錦標賽」理論，見周黎安：《轉型中的地方政府：官員激勵與治理》，格致出版社，2008年。
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