很多執法人員在理解「違法行為發生地」和「違法行為地」時，存在一定的偏差，他們的依據之一就是中國人大網「法律問答與釋義」欄目中《「違法行為發生地」如何認定》一文，他們認為這篇文章支持「廣義」理解。那麼，該文是否真的說過「違法行為發生地」應作「廣義」理解呢？今天我們對原文進行一下認真解析。
通讀全文，通篇沒有出現違法行為發生地應作「廣義」理解以及包括著手地、實施地、經過地、結果地等字句，而通篇除了「應當說，行為人實施了行政違法行為，在其實施過程中任何一個階段被發現，該地方都可以成為違法行為發生地」這一句概括性表述外，其餘部分幾乎都是用舉例的方式對「違法行為發生地」進行的解讀。
那麼，「應當說，行為人實施了行政違法行為，在其實施過程中任何一個階段被發現，該地方都可以成為違法行為發生地」這一句概括性表述是什麼意思呢？筆者的理解是：如果食品銷售商實施了銷售不合格食品違法行為，那麼食品銷售商在實施銷售不合格食品違法行為過程中的任何一個階段被發現，該地方都可以成為違法行為發生地。如果食品生產商實施了生產不合格食品違法行為，那麼食品生產商在實施生產不合格食品違法行為過程中的任何一個階段被發現，該地方也都可以成為違法行為發生地。同樣的，如果食品生產商和銷售商為同一行為人，那麼該人在實施生產不合格食品和銷售不合格食品違法行為的任何一個階段被發現，該地方都可以成為違法行為發生地。
這句話除了上述意思外，根本看不出還有其他含義，當然更無法從這句話中得出「銷售商所在地行政機關有權直接查處異地生產商的違法行為」的結論。
那麼，是不是在《「違法行為發生地」如何認定》一文中的「舉例解讀」部分體現了「銷售商所在地行政機關有權直接查處異地生產商的違法行為」的含義呢？《「違法行為發生地」如何認定》一文沒有分段，都集中在一個自然段裡。為了方便閱讀，下面筆者把全文分成3個部分，以「之一」「之二」 「之三」【原文+解析】的方式，對全文進行一下解析，看一看究竟有沒有這個含義。
【原文內容之一】
「如販賣假藥的違法行為，李某在甲地製造假藥到乙地銷售，運輸過程經過丙地、丁地，依照本法的規定，甲乙丙丁四地都可能成為違法行為發生地，當地的行政執法機關如發現了這一違法行為都有權對其實施行政處罰。」
【解析】
我們認真研究這段話中舉的這個例子就會發現，其所說的甲乙丙丁四地都可能成為「違法行為發生地」，四地的行政執法機關都有權實施行政處罰的前提是：每個階段的違法行為都由同一人即例中的李某實施。
也就是說，同一個行為人李某既製造了假藥，又運輸了假藥，又銷售了假藥，那麼甲地就是李某製造假藥的「違法行為發生地」，丙地、丁地就是李某運輸假藥的「違法行為發生地」，乙地就是李某銷售假藥的「違法行為發生地」， 在這種情況下，四地的行政執法機關都有權對李某實施行政處罰。
四地的行政執法機關在實施處罰時，還有哪些「講究」呢？我們再接著往下看。
【原文內容之二】
「但是如果這一違法行為是在乙地銷售假藥時才被查獲，只需由乙地的行政執法機關實施行政處罰就可以了，甲丙丁三地的行政機關不應再實施行政處罰，因為行為人在前幾地實施的製造和運輸假藥的行為在此只能看作是銷售假藥行為的前期準備，當然，乙地行政機關在對該銷售假藥行為實施行政處罰時應考慮到行為人實施了製造、運輸假藥的違法行為，依法給予並處處罰。」
【解析】
這段話的意思是：在每個階段的違法行為都由同一人實施的情形下，如果違法行為是在最後一個階段被發現的，那麼只需由最後一個地方的行政機關實施處罰，其他地方的行政機關不再實施處罰。
上文「之一」「之二」的內容說的都是每個階段的違法行為都由同一人實施的情形下如何確定確定違法行為發生地。把「之一」「之二」的內容連起來解析，就是這樣的：
如果每個階段的違法行為都由同一人實施的，那麼每個階段違法行為發生的地方的行政機關都有權實施處罰；但如果該人的違法行為到最後一個階段才被行政機關發現，那麼就由最後階段違法行為發生地的行政機關實施處罰，且要對該人此前階段的違法行為給予「並處處罰」。
綜上分析，顯然，廣為流傳的全國人大「廣義」理解之說，充其量只是適用於「每個階段的違法行為都由同一人實施」的情形（而這種「產、運、銷」都由同一人實施的情形，在當今時代事實上已經並不多見了），但很多人卻忽略了「同一人實施」這一重要條件，使違法行為發生地應作「廣義」理解的說法就這樣以訛傳訛流傳開來。
我們接著往下看「之三」，「之三」說的是每個階段的違法行為不是同一個人的情形（事實上這一情形才是當今最常見的情形）。
【原文內容之三】
「但如果製造假藥和銷售假藥的不是同一個人，情況就有所不同。甲地製造假藥的人是王某，李某是從王某處收購了假藥後到乙地銷售，乙地的行政機關查獲後對李某銷售假藥的行為作出了行政處罰，同時對王某製造假藥的行為還必須給予行政處罰。當然，對於王某製造假藥的行政處罰是由乙地的行政機關作出還是由甲地的行政機關作出，從法律規定看都是可以的，但應考慮便於行政處罰的實施，有利於提高行政執法效率的原則。」
【解析】
這段話的意思是：製造和銷售階段的違法行為不是同一個人，對銷售階段的違法行為人由銷售「違法行為發生地」的行政機關實施處罰，這是毋庸置疑的。
對製造階段的違法行為是由製造地的行政機關實施處罰，還是由銷售地的行政機關實施處罰呢？原文中雖然說了一句「從法律規定看都是可以的」，意即從法律規定上看，銷售地的行政機關和生產地的行政機關都可以實施處罰，但該文運用了「但書」的技巧，最終又落到了「按照有利於提高行政執法效率的原則」確定實施處罰的行政機關這個關鍵點上。
那麼對製造階段的違法行為由哪裡的行政機關處罰更「有利於提高行政執法效率」呢？毫無疑問，當然是製造地的行政機關。
綜上，把「之一」「之二」 「之三」連起來解析，全國人大關於「違法行為發生地」問答與釋義要表達的意思應該是這樣的：
——如果每個階段的違法行為都由同一人實施的，那麼每個階段違法行為發生的地方的行政機關都有權實施處罰；但如果該行為人的違法行為到最後一個階段才被行政機關發現，那麼就由最後階段違法行為發生地的行政機關實施處罰。
——如果製造和銷售階段的違法行為不是同一個人，那麼對銷售階段的違法行為人由銷售地的行政機關實施處罰；對製造階段的違法行為「按照有利於提高行政執法效率的原則」應由製造地的行政機關實施處罰。
通過上述分析，就拿我們最常見的不合格食品來說（假定生產商和銷售商不是同一人），按中國人大網《「違法行為發生地」如何認定》一文的精神應該這樣把握管轄權：
對銷售商銷售不合格食品的違法行為由銷售商所在地市場監管部門實施處罰；對生產商生產不合格食品違法行為，（雖然從法律規定看，銷售商所在地市場監管部門也可以實施處罰，但按照有利於提高行政執法效率的原則）應由生產商所在地的市場監管部門實施處罰。
而這，不正是妥妥的「狹義」理解嘛！
再重複一遍文中說過的那句話——廣為流傳的「廣義」理解之說，充其量只是適用於「每個階段的違法行為都由同一人實施」的情形而已。
來源：老梁市監論壇
發布單位：中國工商出版社 新媒體部（數字出版部）
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