垃圾焚燒發電廠難逃「鄰避效應」?四個運營管理案例給你答案!

北極星固廢網訊:為有效解決大中型城市「垃圾圍城」問題，生活垃圾焚燒發電廠 （下稱「焚燒廠」） 成為了大中城市和特大城市建設生活垃圾終端處理設施的首選。十九大明確提出了當前我國社會主要矛盾是「人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾」，把「人民對美好生活的嚮往」 作為奮鬥目標。因此，在焚燒廠建設運營過程中僅僅規避「鄰避效應」已不能滿足社會發展的要求，2016 年住建部等四部委聯合發布了 《住房城鄉建設部等部門關於進一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》 首次明確要求變「鄰避」 為「鄰利」，構建焚燒廠與居民、社區的利益共同體，「鄰利型」焚燒廠是未來發展的主流。

李昕璠等初步探索了項目管理的體制創新、機制創新和模式創新的理念，首次提出要對垃圾焚燒項目管理進行頂層設計，化「鄰避」為「鄰利」。陳玉興針對垃圾焚燒發電廠規劃及運營管理所引起的各種鄰避衝突，全面分析其產生的原因及解決的措施策略，為建構科學發展的全新局面奠定基石。甘潔、鄭衛、高軍波、畢蕾等分別以杭州九峰、北京六裡屯、番禹、寧波明州4座生活垃圾焚燒發電項目為例，探索了鄰避設施供給模式的構建方式。目前國內暫無生活垃圾焚燒廠在鄰利化運營管理模式方面的研究。筆者通過深入調研初步實踐「鄰利」型轉變的先進焚燒廠，研究焚燒廠與利益相關方 （政府、周邊產業和社區居民） 的互動方式，總結並完善焚燒廠的運營管理模式，提出「鄰利」化頂層設計，對未來的運營管理具有指導作用。

1. 國內焚燒廠「鄰利」互動不足

國內目前的焚燒廠建設運營仍處於規避「鄰避效應」階段，尚未系統性地形成「鄰利」的整體發展思路。

從帶動產業發展的角度 看，由於「鄰避 效應」國內焚燒廠往往只能被落址在城市郊區，廠址周圍功能單一，上下遊產業缺乏。焚燒廠與相關產業的互動僅停留在簡單的爐渣回收利用層面，產業鏈條單一。而焚燒廠優質的餘熱資源挖掘深度不足，無法形成以「熱電聯產」為核心的產業集聚效應，焚燒廠的產業帶動作用無法充分發揮。

對社區和居民而言，焚燒廠對外開放主要以設立環保教育基地、接待居民、學生和社會團體參觀、安裝公示牌公示排汙信息、解決投訴和科普教育等被動開放為主，缺少與周邊社區居民主動溝通交流的渠道和意識。社區居民因片面輿論形成的固有印象和相關知識的缺乏，普遍擔心焚燒廠對身體健康、固定資產價值產生影響，與焚燒廠仍處於對立階段，難以建立二者間的「鄰利」關係。

從政府的管理職能來看，環衛部門負責生活垃圾的收集、運輸和處置，環保部門負責焚燒廠汙染物排放監督和處罰。目前焚燒廠與政府的互動也僅停留在為政府提供服務和接受政府監管的初級階段，缺乏主動對接政府部門需求、主動應對突發問題的意識。

因此，目前焚燒廠的運營管理「鄰利」方式單一、覆蓋面窄、深度不夠，與政府的互動不足，還無法與周邊產業、社區居民形成緊密聯繫的利益共同體。

2.先進生活垃圾焚燒發電廠的運營模式

為了增進對「鄰利」運營管理模式的了解，筆者深度調研了廣州佛山南海生活垃圾焚燒發電廠 （下稱「佛山南海廠」）、常州新北生活垃圾焚燒發電廠 （下稱「常州新北廠」）、廣州李坑生活垃圾焚燒發電廠（下稱「廣州李坑廠」） 和成都祥福生活垃圾焚燒發電廠（下稱「成都祥福廠」）。這4座焚燒廠的汙染排放要求都高於國家排放標準之上，其中常州新北廠更是以國際上最嚴格的歐盟 2010 排放標準運營，實現超淨排放。4座焚燒廠在不同的區位條件、項目背景下，以不同的運營管理思路取得了成功。筆者初步探索了這4座焚燒廠和其利益相關方的互動關係，總結成4種運營管理模式。

2.1 佛山南海廠———全產業鏈式

2.1.1 概況

佛山南海廠位於佛山西站樞紐片區的環保產業園內，以 BOT 形式投資、建設、運營，佔地30.67 hm2，現處理能力為 3 000 t/d，遠期達 4 500 t/d。佛山南海廠 1 km 內有 3 所高等教育機構，1~2 km內有 1 處居民小區，與周邊高校及居民小區形成鄰利關係，是國家住建部推薦的「達到國際先進水平的垃圾焚燒發電項目」 ，2018年1月作為城市生活垃圾處理模式標杆參與央視第二季 《生態文明啟示錄》 攝製。

2.1.2 全產業鏈式

佛山南海廠以「綜合環境服務全產業鏈」為核心，以政府、居民與第三方檢測機構的三通道共同監督為基礎，形成產業聯繫緊密，政府整體外包的管家式運營管理模式（圖 1）。

佛山南海廠與其上下遊靜脈產業和周邊高校均形成鄰利互動的關係 （圖 2）。一方面，佛山南海廠採用「前端壓縮轉運 - 中端垃圾處理 - 末端產出物質綜合處置」的全產業鏈模式，由單一企業法人經營。與餐廚垃圾處理廠、汙泥幹化處理廠、飛灰處理廠、滲瀝液處理廠等統籌布局，形成餘熱利用、中水回用、資源共享的深度融合互利關係，打破各處理環節的孤島，通過協同效應大大降低了綜合成本。另一方面，焚燒廠與周邊高校 （輕工職業技術學校） 達成合作，為高校提供實習就業崗位，同時藉助高校資源為自身工藝研發提供技術支撐，形成產學研一體化的「鄰利互動」關係。

佛山南海廠以全產業鏈為技術支撐，集約化布局減少土地資源浪費，為政府提供全生命周期的垃圾處理服務，減輕政府負擔。

南海區採用嚴格的三通道監管體系，有效控制汙染排放，保障信息公開透明。首先，區住建部門委託第三方檢測機構常年駐園監督並對垃圾處理各環節進行綜合考評，執行按分罰款的監督制度。其次，佛山南海廠嚴格落實環保部「裝、 樹、聯」三大任務。安裝汙染源監控設備實時監測汙染物排放情況，在高等教育機構內和廠區門口樹立顯示屏實時公開汙染排放數據，焚燒廠自動監控系統與環保局聯網強化環境執法監管。最後，由佛山南海廠所在街辦設置安全員崗位，為當地居民提供獨立自主的監督渠道，增加公信力。

2.2 成都祥福廠———產業互動式

2.2.1 概況

成都祥福廠位於成都青白江循環經濟產業園內，屬城市工業區，以 BOT 形式投資、建設、運營，佔地 11.33 hm2，設計處理規模 1 800 t/d。成都祥福廠 2 km 內為建材、金屬、泡沫製品類生產及加工廠，2~3 km 內有 1 處醫院及 3 所學校。

2.2.2 產業互動式

成都祥福廠依託循環經 濟產業園的 區位優勢，充分利用焚燒餘熱與相關產業形成深入互動，形成了政府提供平臺支撐的鄰利運營管理模式（圖 3）。

成都祥福廠位於青白江工業集中發展區內，為支撐循環經濟產業發展，成都市出臺 《成都市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》 要求青白江工業集中發展區重點依託現有大中型企業，繼續推進企業間的循環耦合，採取適用可行的技術手段，最大限度地實現餘熱、煤氣、廢水、固廢等的綜合利用。在此之後，衣物洗滌廠因熱水供應需求與成都祥福廠達成合作，緊鄰焚燒廠建設。2.2 km 外的醫院向成都祥福廠購買蒸汽餘熱供醫院設備消毒使用，已初步形成相關產業的互利模式。

在垃圾運輸方面，由城管部門委託其他環衛企業進行垃圾收集轉運，並對運輸過程實施監管。

在排放監管方面，由城管部門委託第三方定期檢測焚燒廠二惡英及重金屬等汙染物排放情況；由環保部門負責監督焚燒廠落實「裝、樹、聯」三大環保任務，監督汙染物達標排放，同時接受並反饋居民的監督舉報。

2.3 常州新北廠———社區鄰利式

2.3.1 概況

常州新北廠位於常州武進區城鎮中心區，是與居民區和商業區緊鄰的焚燒廠。常州新北廠由原垃圾堆肥廠改建而來，以 BOT 形式投資、建設、運營，佔地 5 hm2，處理規模為 800 t/d。該廠 0.3 km內為商業區與工業區，0.3~2 km 內主要為居住區和公園等公服設施以及工業園區。常州新北廠運營 9 a 接待參觀 5 萬餘人次，其中包括 21 個國家的外事接待，累積 400 餘人次。該廠 2015—2017年連續被評為江蘇省工業旅遊示範點，2016 年被中國生態文明研究與促進會評為「綠色發展標杆」企業。

2.3.2 社區鄰利式

常州新北廠藉助自身行業標杆的引領作用，以技術改造和廠區景觀化設計為基礎，積極提供活動遊樂場所，帶動第三產業發展為居民創收，形成「民 - 企」利益共同體 （圖 4）。

常州新北廠持續改進煙氣處理工藝，提升煙氣淨化水平，以歐盟 2010 高標準嚴控排放，為周邊環境提供基本保障。

因常州新北廠緊鄰居民區，焚燒廠與居民的互利成為「鄰利」的主攻方向。為消除水蒸氣的視覺汙染，焚燒廠通過技術改造進行脫白處理。在景觀設計上，通過彩繪使廠房建築外觀充滿童趣，通過建設鐘樓煙囪拉近與居民的聯繫，通過假山池沼、鴿子噴泉、小橋流水、亭臺樓閣等元素串聯廠區內主體工程、配套設施與生活區，營造出和諧自然的生態景觀環境，盡顯江南古典園林之美。在功能植入上，焚燒廠積極開展社區正面宣傳活動，在廠內修建社區公園，為社區活動和居民遊樂提供場所，實現了運營至今零投訴。常州新北廠藉助其行業標杆和地標形象成為國內外焚燒發電項目考察學習和工業旅遊的熱點，帶動當地餐飲、酒店類第三產業發展，為當地居民創造收益，與居民形成利益共同體。

在垃圾運輸方面，由常州市城管部門負責垃圾中轉及運輸，同時強化垃圾運輸通道及時清掃，保障居民區運輸通道的整潔。在排放監管方面，除落實「裝、樹、聯」三大環保任務外，還在焚燒廠官網上將實時排放數據向全社會公開，同時接受居民監督舉報並提出反饋。

2.4 廣州李坑廠———政府主導式

2.4.1 概況

廣州李坑廠依山而建，位於城市近郊，佔地10 hm2，日處理能力 3 000 t/d，採用「政府投資建設 - 政府擁有 - 外企運營管理 - 移交」 模式，是政府主導的公有公營焚燒發電項目。廣州李坑廠南側緊鄰良田，北側 2 km 內是工業物流區，有學校和社區辦公樓分布。

2.4.2 政府主導式

廣州李坑廠以「政府主導運營，多路徑生態補償」的模式驅動與周邊居民的鄰利關係 （圖 5）。

《廣州市生活垃圾處理設施運營監管辦法》 規定廣州市城管委下屬的市生活廢棄物管理中心為全市生活垃圾處理設施運營的監管機構，負責就每一個垃圾焚燒發電廠制定運營監管細則並派駐現場監管人員，按月對焚燒廠運營情況進行評分，評分結果與生活垃圾處理費掛鈎。

廣州市城管委和廣州市財政局聯合印發 《廣州市生活垃圾終端處理設施區域生態補償辦法》，按照垃圾處理量由補償區政府向受償區政府支付生態補償費。生態補償費用於垃圾焚燒設施周圍環境治理，包括環境改善、設施建設、運輸道路整治、垃圾分類、經濟扶持、民生改善、環保宣傳等，且環境改善、設施建設和運輸道路整治涉及的資金投入使用額度不得少於受償區年度生態補償費的 30%。此外，由受償區政府按照就近原則直接向與垃圾焚燒設施距離較近的居民個人支付經濟補償。由市城管委負責組織實施和協調管理，由市財政局負責生態補償費的清繳、核撥及財政監督工作， 由市審計局進行審計監督。多部門保障生態補償費用的專款專用、快速落實。

3 運營管理模式適用性分析與改進策略

3.1 運營管理模式的適用性和局限性

以上 4 種運營管理模式均在不同的項目背景和區位條件下取得明顯效果，具有運營模式上的共同點：焚燒廠與周邊居民、周邊產業或當地政府 3 者中的任意 2 項之間形成「互利三角閉環」，獲得周邊居民或產業的支持，實現「鄰利」型運營。由於每種方式的「鄰利」運營模式不同，適用區域和局限性也表現不一 （表 1）。

3.2 運營管理模式改進建議與策略

根據運營管理模式分析，焚燒廠與周邊居民、周邊產業或當地政府的任意 2 方形成完整「互利三角閉環」，即可實現「鄰利」。但除全產業鏈式外，均未形成 2 方或 2 方以上的雙邊互利關係，任意單邊利益受損，均易造成「鄰利」運營管理的中斷。為穩固「互利三角閉環」，筆者提出 4 種模式的改進策略，形成了「鄰利」型運營模式的「高階」表現形態 （圖 6~9）。

全產業鏈式改進模式：提供靜脈產業園從垃圾回收、轉運到處置的各項政策支撐。在規劃初期做好靜脈產業園的頂層設計，保障在項目實施落地過程中各環節的互利關係，確保在多企業法人運營過程中也具有穩定性。

產業互動式改進模式：加大上遊產業的引入，如垃圾分揀，給焚燒廠提供更好的垃圾處置條件；切實解決垃圾運輸的汙染問題，嚴治滴撒，消除運輸變量的影響。

社區鄰利式改進模式：政府與焚燒廠建立深度合作機制，在廠區內創新性地植入與居民互動的第三產業，如休閒娛樂、體育健身等多種功能，穩固行業標杆的地位，打造城市標誌性景觀和旅遊目的地，增進產業的互動，提升焚燒廠周邊的土地價值。

政府主導式改進模式：在生態補償機制中增加鼓勵周邊村民利用焚燒廠的產出物質發展產業的條款，加強產業的基礎建設支撐，做到「授之以漁」。

3.3 其他建議

無論何種模式下，焚燒廠自身達標排放甚至超淨排放是鄰利型運營管理的基礎。焚燒廠的「鄰利」型運營管理模式的形成不僅局限在運營階段，而是貫穿於焚燒廠的全生命周期。在調研全過程中，筆者認為項目選址、政策支撐和監管體系 3 個方面會對項目的「鄰利型」運營管理的效果產生影響。

項目選址階段：應充分分析焚燒廠的特點和產出物質，在滿足焚燒廠選址基本條件的基礎上，分析產出物質與產業功能、城市功能的互動關係，得出焚燒廠的優先選址排序；應開展對焚燒廠及周邊用地的功能協調分析、空間布局研究和對城鄉規劃的影響等全方位的專項技術論證，形成完整的規劃選址的可行技術思路。

政策支撐方面：首先要深入研究焚燒廠「鄰 利」關係，做好產業引入的政策支持；其次，要堅持「誰受益，誰補償；誰受損，誰受償」、公平公正、動態調整、生態補償資金徵收「按量」進 行、設施周圍居民生態補償資金「差異化」標準發放的原則，科學、合理、精細地制定生態補償辦法；最後，要結合項目背景和所處區位，選擇最佳的投融資模式，保證項目的「鄰利性」。

在監管體系方面：因地制宜地制定一套技術可行的高要求排放的標準，打通政府職能部門和焚燒廠對全社會公開排放數據的「雙渠道」，並強化公眾參與的力度；建立科學、公正的焚燒廠「鄰利」評價體系，制定專項獎懲辦法，發揮焚燒廠的主觀能動性。

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