文/涓涓 編輯/楊溪
出品 | 騰訊新聞×原子智庫
進入6月，「第七航權」成為熱點詞彙「出圈」。
6月1日《海南自由貿易港建設總體方案》公布，對標世界最高水平開放形態，其中，「試點開放第七航權」引起廣泛關注。近日,民航局公布了《海南自由貿易港試點開放第七航權實施方案》，是對「試點開放第七航權」政策的具體細化和落實。
第七航權又被稱為完全第三國運輸權，指某國或地區的航空公司完全在其本國或地區領域以外經營獨立的航線，在境外兩國或地區間有載運客貨的權利。如德國漢莎航空承運英國倫敦-法國巴黎的航線。在海南試點開放第七航權，意味著海南的部分國際航線開放給了境外航司運營。
單方面、同時開放客運和貨運第七航權，這不僅是中國航空史上第一次，代表最高水平的航權開放，在全球航空史上也是少有。此前僅有個別國家或地區在個別地區開放第七航權。而新加坡、杜拜等自由貿易港，開放的主要是貨運第七航權。
因獨特的海島環境，海南一直被視為中國天空開放的突破口。2003年，民航局批准同意海南試點開放第三、四、五航權；2004年，民航局進一步支持海南省航權開放，允許國外航空公司在海口和三亞與內地（除北京、上海、廣州以外）所有國際航空運輸口岸享有中途分程權。
據民航局數據，17年來，航權試點政策成效明顯。海南國際航線網絡基本成形，國際航線數量由2003年的5條增加到2020年的103條。
在此背景下，此次試點開放第七航權的意義和影響何在？對海南航空業現有格局會有何影響？海南靠哪些優勢來吸引國外航空企業投入航線運營？對海南自貿港建設有何意義？從區位上看，海南是否有可能發展成如杜拜、新加坡那樣的國際中轉樞紐，還需要做哪些努力？
「原子智庫」就相關問題邀請中國民航管理幹部學院航空運輸服務研究所所長鄒建軍、廣州民航職業技術學院副教授綦琦、民航專家李瀚明來分享他們的觀點。
以下為正文：
打造政策高地 發揮鯰魚效應
《原子智庫》：近日，民航局公布《海南自由貿易港試點開放第七航權實施方案》引起廣泛關注。此次開放第七航權的意義何在？
鄒建軍：單方面開放客、貨第七航權，這不僅是中國民航史上，恐怕也是全球民航史上第一次。從這個意義上說，我國建設海南自貿港的政策決心是很大的。第七航權開放試點形成了海南天空開放的政策高地。
從世界著名國際自由貿易港的發展經驗來看，大凡抓住了航空經濟效應的自由貿易港，都繼續保持了世界領先地位，並且都擁有與之領先地位相適應的國際航空樞紐。譬如歐洲的阿姆斯特丹、中東的杜拜、東南亞的新加坡，以及我國的香港等。而且，在這些自由貿易港的對外開放政策中，開放第五航權幾乎是其標配政策。如今，海南在開放第三、第四、第五航權的基礎上，繼續開放第七航權，必然為海南機場的發展帶來更多的獨特區位優勢：不但對內能夠有效對接粵港澳大灣區與北部灣城市群；而且對外能夠實現北美、中東歐、東北亞與環印度洋、東協及大洋洲地區的連接。
綦琦：第七航權在國際航空市場商務實踐中並不常見，其原因在於，籤約國等同開放其國際航線給予外國航空公司運營，容易對本國航空公司運營的相同航線造成過度競爭壓力。試點開放第七航權，是自貿港旨在吸引境外資本在航空領域投資的重要舉措，以市場換取自貿港建設所必需的更大規模、更加廣泛、更多聯通的國際航空投送能力供給，充分體現了中國在全面對外開放方面的堅定決心和不移信心。
航旅業對建設自貿港戰略戰術價值顯著：自貿港面向和服務的對象是全球，其終極目標是加速海南融入全球產業鏈、供應鏈、金融鏈等經濟發展要素大格局，參與全球生產要素大流動。構建海南與全球各生產要素資源配置中心及時高效的客貨運連接和投送能力，十分重要和極為迫切，航空是主要的運輸方式，而且必須先於自貿港建設而率先完成構建。
《原子智庫》：此前，海南開放第三、四、五航權，國際航線數量由2003年的5條增加到2020年的103條，這是什麼水平？您認為此次最高級別的開放，對國外航司最大的吸引力在哪裡？
鄒建軍：總體來說，算是第二梯隊，離目標還有較大的距離。
對國外航空公司的吸引力建立在兩個層面：是市場需求，潛在需求有多大；二是交易成本有多低。因此，並不是單方面開放航權政策就能帶來多大吸引力，關鍵是圍繞航權的配套政策、自由港的總體建設方案中全面深化改革的目標是否能落地。當前只是具備了一個戰略基礎，並不足以讓別人產生戰略衝動。
從發展的視角看，未來的海南自由貿易港建設，不但能夠有效促進海南經濟轉型升級與產業結構調整，而且還能夠由此帶來巨大的航空市場需求。譬如「離島免稅購物額度至每年每人10萬元」、「擴展外國人免籤入境渠道、放寬申請免籤入境事由限制等」，將不可避免地改變區域供應鏈結構和國內居民出境休閒消費行為。因此，海南國際旅遊消費中心、國際貨物轉運中心的建設戰略要求，必然會吸引來自國內航空公司在海口建設面向印度洋與太平洋的航空門戶樞紐；也能夠吸引歐美或環印度洋國家航空公司在此設立運營基地；以及全球性航空物流服務商在此建立國際轉運中心。
《原子智庫》：開放第七航權對海南航空業格局會有怎樣的影響，是否會因國外航司入局「分食」，而加大國內航空企業的生存壓力？
鄒建軍：此次第七航權試點只是在海南，國內其他航線是沒有開放的。在這種情況下，打造海南航空樞紐，如果本國航企不去投入，而由外國航企來建這個運營基地，那帶來的就不是直接競爭，而是間接競爭。短期看，影響不大；但長期來看，無論國內還是國外的航空企業都有機會。當然，對海南本土的航空公司肯定會構成一些壓力。但開放就是要通過引入新的競爭對手，發揮「鯰魚效應」，促進內部活躍起來。
綦琦：短期可能看似「吃虧」，但是海南建設自貿港所需的新興航旅市場從「0到1」是需要時間培養的，商旅消費市場需求是需要培育的，只有往來自貿港和在自貿港中轉的商旅消費慣性慢慢形成後，海南建設自貿港才會有可持續、穩定、有增量的航空客貨市場需求。必要的消費市場培育成本是要支付的。
第七航權對國內外航司一視同仁，對國外航司開放市場的所謂「引狼入室」，是為了更好發揮其「鯰魚效應」倒逼國內航司堅持市場導向的高品質、高效益發展。
增加客流量需求是根本
《原子智庫》：開放第七航權，與之前的第五航權最大的區別在哪裡？在實際落地執行中，有哪些難點？對國外航司來說是否更有吸引力？
李瀚明：第五航權和第七航權的核心問題，在於它們是三方航權：涉及的兩個外國都需要向承運人授予向對方國家載運乘客和貨物的特權。在海南實施的第七航權至少需要兩項特權：
1.中華人民共和國允許A/B國航空公司經營來往海南省和B/A國的航班的授權；
2.B國允許A國航空公司經營來往B國和中華人民共和國（海南省）的航班的授權；而B國由於要開放A國的航空公司在B國經營赴華航線，必然要求A國給予B國對等待遇。因此，需要加上第三條協議：
3.A國允許B國航空公司經營來往A國和中華人民共和國（海南省）的航班的協議；
所以，如果A國和B國不能達成協議，那麼中國的第五、第七航權實際上將無法實施。
鄒建軍：第七航權的使用是多邊的協定，目前的開放是打造政策高地，是一種態度，接下來要做更多努力，要根據需求做調研、判斷航企意向，再有針對性地與相關國家形成多邊協定，使得第七航權能夠真正落地。
這取決於自由貿易港的建設進程有多快，如果航空需求增長很快，短期內就可能對很多航空公司有吸引力，比如東北亞的航空公司可以把海南作為基地飛往東南亞或更遠的非洲，同樣，歐美也可能在海南建立基地飛東南亞和大洋洲航線，都有這種可能。這種單方面的開放，不是一種封閉的開放，意味著適用的對象非常廣泛，要根據需求去進行研判。
《原子智庫》：目前海口和三亞的國外航司和國際航班座位數額佔比都很低，海南靠哪些因素來吸引國外航空企業投入航線？難點在哪，優勢在哪？對哪類航空公司更有吸引力？
綦琦：預計在政策出臺的2-3年內，將會有更多的國內外航司來海南註冊設立分、子公司，但是自貿港內航司註冊數量和其客貨運力投放數量是不具備正相關性的。海南與全球各生產要素資源配置中心及時高效的客貨運連接和投送能力，需要的是航空客貨運力投放數量，而不是航司註冊數量。
航空客貨運力資源投入多少是市場行為，自貿港有往返國際航空客貨運市場的需求，中外航司自然趨之若鶩，有政策有補貼，航司會來自貿港開航的；但是如果沒有持續的高質量的航空客貨市場需求，航司也不會虧錢投入客貨運力。海南利用新政，布局更多新興二三產業，全力高質量發展外向型、臨港型經濟，增加往返海南的客貨流量需求，才是根本。
海南豐富且優質的熱帶海島旅遊資源，可以發揮優勢。自海南提出建設國際旅遊島構想並實施以來，各方必需從國家高度和全球層面看待海南旅遊產業轉型升級、深化供給側改革的重要意義。可以說，沒有國際旅遊島的建設成功，很難僅僅單一依靠政策推動並建成自貿港。
政策紅利如何變為經濟和民生收益
《原子智庫》：海南在吸引國際遊客方面面臨東南亞日韓等競爭，目前看優勢並不特別明顯，遊客以國人為主，打造國際旅遊島任重道遠。您認為此次《自貿港方案》及開放第七航權是否能扭轉局面？還需要做哪些努力？
鄒建軍：自由貿易港政策落地必須要體現在服務創新、自由便利和成本低這三方面，缺一不可。因為海南周邊自然資源稟賦相似，在同質化競爭中，做不到這三點就沒有競爭力。如果海南建設進程快、產業結構調整加速，真正形成以旅遊業、現代服務業、高新技術產業為主導的產業格局，競爭力會明顯增強。現在只能觀察，不能研判。
羅馬並非一日就能建成，建設海口區域航空樞紐，需要多方共同努力，用好航權開放政策。其中，國家部委、地方政府與機場企業三個角色最為重要。
首先，在國家部委政策層面，要解決好三件事，即（1）加強與對「一帶一路」 及RCEP（東協10國發起、邀請中、日、韓、澳、新（西蘭）參與的區域經濟一體化合作）國家開展多邊航空協定談判，解決單方開放的政策效應問題；（2）創新空域管理體制與時刻資源配置機制，為海口樞紐建設釋放更多空域；（3）完善自貿港建設的配套政策與管理機制，加快自由便利化政策措施的落地。
其次，在地方政府層面，海南需要（1）加快適合「港-產-城」融合與全域旅遊發展的綜合交通體系建設；（2）加大在創新服務、改善營商環境、降低交易成本等方面的全面深化改革；（3）加快治理體系與治理能力現代化，提升政府行政效能；（4）提供豐富的航空招商引資政策與支持措施；（5）完善空港管理體制、基礎設施與智慧城市建設。
最後，在機場企業層面，必須（1）建設具有競爭力的航空標準體系；（2）履行機場管理機構職責，打造公平競爭環境；（3）加強與航空公司的戰略夥伴關係建設，構建經濟性顯著的航線網絡。
《原子智庫》：海南是否有可能發展成如杜拜、新加坡、曼谷那樣的國際航線樞紐，還需要做哪些努力？
綦琦：海南位於太平洋和印度洋航線的交匯處，地處東南亞地理中樞，是中東、東北亞、大洋洲和美國西海岸所構成的國際航空交通線的十字路口。相比地理位置相近但已逐步發展為東南亞國際航空樞紐的新加坡、中國香港、泰國曼谷，都更具發展成為國際航空客運中轉樞紐的區位優勢。
必需靠政策引導、靠補貼培育、靠招商引智，但是其持續穩定的核心關鍵，還是海南在商務和旅遊方面吸引新增國際商旅往返自貿港和前來中轉需求的引致能力。
如何將國家給海南的政策紅利變為經濟和民生收益，這是需要海南省領導們更大的戰略智慧和更高的治理能力的，也是亟需回答的現實問題。
《原子智庫》：海南機場的承載能力如何？長期以來國內遊客數量巨大，在此情況下，是否能承接更多國際航班？
綦琦：機場承載能力沒有問題。目前海口、三亞的航班密度不是特別大；而且飛海南的航班很多是窄體機，如果換成寬體機，運載能力會增加很多；特別是國際航班，未來發展自貿港和國際旅遊島，國際航班是優先起降的。三亞鳳凰機場也有改擴建的要求，會緩解未來的承載壓力。另外，海南還有博鰲和其他機場可供起降，如果美蘭、鳳凰機場飽和，那麼啟用其他機場或增加跑道長度等是很快能做到的。在空域方面，民航局也給了相關政策，落地都沒有問題。目前來看，更重要的是國際客貨源吸引力的培養，承載力不存在問題。
李瀚明：海南在吸引外國入境旅客和航空公司方面，面臨自身承載能力的問題，接待國內遊客就已經不堪重負了。這不單是海南的問題，也是佛羅裡達、夏威夷和衝繩等旅遊景點共同的問題。
海南省陸地面積35354平方公裡，人口926萬，2019年接待旅客8314萬人次，入境旅客142萬人次，接待了9倍自身人口的旅客，旅客密度2352人次/平方公裡；
佛羅裡達州陸地面積170451平方公裡，人口2100萬，2019年接待旅客1.315億人次，其中入境遊客1460萬人次，接待了6倍自身人口的旅客，旅客密度771人次/平方公裡；
夏威夷陸地面積16638平方公裡，人口142萬，2019年接待旅客989萬人次，其中入境遊客302萬人次，接待了7倍自身人口的旅客，旅客密度594人次/平方公裡；
衝繩縣陸地面積2281平方公裡，人口145萬，2019年接待旅客1016萬人次，入境旅客293萬人次，接待了7倍自身人口的旅客，旅客密度4454人次/平方公裡。
附贈:
有趣知識點1：航權是什麼？
第一航權：領空飛越權。一國或地區的航空公司不降落而飛越他國或地區領土的權利。例如：北京—紐約，中途飛越日本領空，那就要和日本籤訂領空飛越權，否則只能繞道飛行。
第二航權：技術降落權。一國或地區的航空公司在飛至另一國或地區途中，為非營運理由而降落其他國家或地區的權利，諸如維修、加油。例如：上海—芝加哥，由於飛機機型的原因，不能直接飛抵，中間需要在安克雷奇加油，但不允許在安克雷奇上下旅客和貨物。
第三航權：目的地下客權。某國或地區的航空公司自其登記國或地區載運客貨至另一國或地區的權利。例如：北京—東京，日本允許中國民航承運的旅客在東京進港。
第四航權：目的地上客權。某國或地區的航空公司自另一國或地區載運客貨返回其登記國或地區的權利。例如：北京—東京，日本允許旅客搭乘中國民航的航班出境；否則中國民航只能空載返回。
第五航權：中間點權或延遠權。某國或地區的航空公司在其登記國或地區以外的兩國或地區間載運客貨，但其班機的起點與終點必須為其登記國或地區。也就是說，第五航權是要和兩個或兩個以上的國家進行談判的。以新加坡航空公司的貨機為例，它執飛新加坡經我國廈門、南京到美國芝加哥的航線，並在廈門、南京擁有裝卸國際貨物的權利。
第六航權：橋梁權。某國或地區的航空公司在境外兩國或地區間載運客貨且中經其登記國或地區（此為第三及第四自由的結合）的權利。例如：倫敦—北京—漢城，國航將源自英國的旅客運經北京後再運到韓國。
第七航權：完全第三國運輸權。某國或地區的航空公司完全在其本國或地區領域以外經營獨立的航線，在境外兩國或地區間載運客貨的權利。例如：倫敦—巴黎，由漢莎航空公司承運。
第八航權：國內運輸權。某國或地區的航空公司在他國或地區領域內兩地間載運客貨的權利（境內經營權）。例如：北京—成都，由日本航空公司承運。
有趣知識點2：海南航權開放的歷程
2003年，國家民航總局批覆同意海南成為中國第一個三、四、五部分航權開放試點省份。
2004年，民航總局《關於對營運海南航線的國外航空公司擴大經營權的復函》指出，允許國外航空公司經營的至海口和三亞的國際航線，逐步延伸到內地其他對國際航班開放的城市;從海口和三亞延伸至上述城市以及這些城市延伸到海口、三亞的國際航線可享有中途分程權。
2005年，海南開放航權試點工作聯合領導小組舉行會議，研究加快海南第五航權、中途分程權的實施。會議認為，民航總局在批准新的國際航線時，考慮海南第五航權、中途分程權的實施。
2006年，香港港龍航空公司成功開闢香港-海口-三亞-香港/香港-三亞-海口-香港的航線。
2007年，俄羅斯洲際航空公司開通「莫斯科-三亞/三亞-廣州-莫斯科」定期客、貨混合航線，這也是外國航空公司利用海南中途分程權政策開通的第一條航線。
2008年，海南省人民政府《海南國際旅遊島建設行動計劃》提出，全面落實第三、第四、第五航權開放政策，用足用好中途分程權，境外航空公司經營海南的國際航線除延伸到內地開放城市以外，爭取延伸到香港、澳門。
2018年，國務院印發《中國(海南)自由貿易試驗區總體方案》提到，鼓勵中外航空公司新開或加密海南直達全球主要客源地的國際航線。
2019年，民航局印發《關於加快海南民航業發展支持海南全面深化改革開放的實施意見》，明確指出將把海南打造成面向太平洋、印度洋的航空區域門戶樞紐。
原子智庫·騰訊小滿工作室出品 | 第396期
實習運營編輯：趙家寧
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