引入系統工程方法 創新城市開發諮詢
文/本刊記者 朱婭瓊 特約記者 徐亮
一年前的那個春天，對於我國工程諮詢界而言意義非凡。胡錦濤、溫家寶,曾慶紅和曾培炎等中央領導同志分別就工程諮詢理論和方法創新問題進行批示。
胡錦濤總書記的批示是：「工程諮詢理論和方法的創新關係到科學發展觀在投資領域的貫徹落實，需加強這一研究的指導和協調。」
城市化或城鄉一體化的發展過程中是否體現科學發展觀，是能否實現經濟發展方式轉變的重要一環。
《中國投資》記者了解到，近期在安徽省淮南市舉行了一場由中國系統工程學會組織的專家評審會。北京大嶽諮詢公司探索的投融資規劃方法在這裡得到了中國系統工程學會的高度讚譽，被譽為政府在城市發展過程中落實科學發展觀的重要舉措，是具有普遍意義的工作方法，可謂點燃了城市投資領域科學發展的星星之火，是對總書記批示的積極響應。
諮詢理念需要根本性轉變
溫家寶總理批示：「貫徹科學發展觀，做好工程諮詢工作，對於調整經濟結構，提高工程質量和效益具有重要意義。」
中國工程諮詢協會會長佘健明表示，中央領導的重要批示，明確了工程諮詢工作的地位和作用。科學發展觀是諮詢機構開展諮詢評估業務的工作指南。
據悉，2007年全社會固定資產投資規模達到137239萬億元，佔GDP總量的比重超過50%。大量的投資項目都是通過全國4000多家工程諮詢機構的50萬從業人員，進行了前期論證、方案設計等諮詢工作後才付諸實施的。
大嶽諮詢公司總監李偉認為，諮詢理念決定著諮詢實踐，也在相當程度上影響投資建設的質量。科學發展觀基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧，這就要求城市政府在城市開發建設實踐過程中要用統籌兼顧的辦法來解決城市開發的投資問題，為此，諮詢方法應該圍繞這方面來進行。諮詢方法的創新不應該是對計劃經濟背景下形成的方法進行簡單的修修補補，而應該順應形勢，順應社會主義市場經濟發展的現狀，進行根本性創新。
以系統觀點指導城市開發
近年來，隨著我國城市化進程不斷加快，各地城市新區開發項目成為工程諮詢的重要部分。新城開發是一項包含規劃、建設、管理等諸多環節的一項系統工程，涉及到徵地拆遷、基礎設施建設、市政公用設施建設、公共服務設施建設、城市經營等多個層面的問題。這樣一項龐雜又充滿變化的浩大工程，決不同於一些單體項目工程，其諮詢理念、方法都應該有所創新。那麼，應該以怎樣的諮詢理念來對其進行規劃，又如何來確保規劃的順利實施呢?
對於城市開發建設諮詢經驗頗豐的李偉認為，引入系統工程的方法對於城市開發建設意義非凡。
什麼是系統工程學？簡而言之，就是實現系統最優化的科學。詳細說來，系統工程的主要任務是根據總體協調的需要，把自然科學和社會科學中的基礎思想、理論、策略、方法等聯繫起來，應用現代數學和電子計算機等工具 ，對系統的構成要素、組織結構、信息交換和自動控制等功能進行分析研究，藉以達到最優化設計，最優控制和最優管理的目標。系統工程大致可分為系統開發、系統製造和系統運用等3個階段。
李偉認為，用定量和定性相結合的系統思想和方法處理城市開發這樣大型複雜系統的問題，是極其適宜的。新城建設是個系統工程，其複雜性主要體現在新城建設各方面的協調與配合不是簡單的線性關係，建設次序、開發深度的不同都會導致建設結果的很大差別。因此，新城開發的建設系統化管理是擺在政府和投資人面前的新課題。
大嶽諮詢公司通過眾多新城（開發區）開發建設的經驗，總結出用投融資規劃的方法解決複雜系統的項目管理問題，受到客戶的普遍認同。據悉，大嶽諮詢公司為北京市房山區長陽鎮所作的投融資規劃成果經中國系統工程學會鑑定，並已在北京市房山區全面推廣，長陽鎮近期土地開發及出讓項目均參照投融資規劃方案實施，目前運行效果良好。
試水淮南山南新區
2008年3月31日，一場高規格的投融資規劃鑑定會在安徽省淮南市舉行。這是中國系統工程學會受淮南市政府和中鐵四局雙方委託，為《淮南山南新區首期投資開發區域投融資規劃》而特別舉辦的成果鑑定會。
大嶽諮詢公司高級項目經理陳民主要負責該項目，他告訴《中國投資》記者，淮南市是全國重要的煤炭產業基地之一，為解決老城區人口和居住密度過高的問題，打開城市的發展空間，2004年，國務院將合肥市長豐縣北部7個鄉鎮劃入淮南市。區劃調整後，淮南市政府著手開發淮南市山南新區。《淮南山南新區首期投資開發區域投融資規劃》就是淮南市山南新區建設指揮部（下稱指揮部）與中鐵四局集團有限公司投資成立的淮南山南新區城市基礎設施投資建設有限公司（下稱中鐵四局山南公司）為合作開發淮南市山南新區首期約15平方公裡區域、而聘請大嶽諮詢公司根據相關規劃和政策、應用系統工程的方法編制而成的。
陳民說：「山南新區的開發經營不同於單個地塊的一級開發，它可以視作一個以山南新區開發建設管委會為運作核心的複雜巨系統。其中，管委會與中鐵四局山南公司在徵地拆遷、基礎設施建設、市政公用設施建設、公共服務設施建設、城市經營等子系統層面，通過合同約定建立分工合作關係。投融資規劃就是在這個巨系統框架內，基於若干分析，確立開發思想並制定合理開發計劃、最終編制完成的，以供雙方合作開發工作參考。」
記者了解到，根據估算，首期開發區域土地取得和各類基礎設施、市政公用設施、公共設施等項目建設的資金需求總量將達到百億元，這些資金主要通過新區開發過程中可出讓土地的預期收益和稅收進行融資，並尋求新區開發投資和收益的平衡。實際上，中鐵四局山南公司在本項目上的投資，正是這種融資行為的體現，由此可見，新區未來土地供應收入，特別是其中可出讓土地的實際收益是資金平衡的主要支撐。
陳民說：「我們編制本報告的目的，就是在儘可能事先制定科學的、符合城市發展規律的開發時序，切實提升土地成熟度，在不損害消費者利益的前提下，明確土地出讓條件和淨地出讓的方式，使土地價值得以體現，力求實現新區開發資金平衡。」
值得一提的是，在制定規劃的過程中，大嶽諮詢公司具有創新性地建立了一套投融資動態規劃的系統模型，提出了基於規劃的土地價值動態評估方法，對山南新區的開發具有重要的決策支持作用。
這套系統模型包括財務模型、土地成熟度和地價模型等，實際上就是針對各類項目的開發計劃，從投融資角度開發的一套人機對話式的決策支持模型，可以供開發者根據城市開發的成熟經驗和項目的現實情況，合理安排各類項目的開發時序。而且，在後續的開發實施過程中，這套人機對話模型也可以用於項目的管理工作，根據現實情況調整開發計劃，看實施計劃變動決策的影響，糾正決策不要偏離既定總體目標。
對於城市開發這一複雜巨系統，系統工程學的指導意義在於系統科學方法與實際功效的統一併舉，一方面強調從總體把握城市資源的合理有效配置，另一方面亦不忽視局部實踐的手段與策略，有利於整合政府公共職能，提高政府各方面決策的科學性。
對此，陳民強調：「以前城市開發建設過程中，不同程度存在著對系統認識不夠清楚，缺乏全局性意識，往往專注某些層面而忽略其他環節。現在引入系統工程的方法，使得城市開發建設在從規劃變為現實的過程中有了一套更為科學全面的方法，使這個過程更加明晰、具有可操作。這也是貫徹落實科學發展觀的一項具體實踐。」
規劃成果值得推廣
《淮南山南新區首期投資開發區域投融資規劃》的前瞻性、科學性、創新性、可操作性得到專家的一致肯定。記者得知，本次出席會議的專家共7位，陣容強大，搭配合理，覆蓋了系統工程、公共管理、土地、城市規劃、投融資等相關的各個學科。
與會的有中國系統工程學會理事長陳光亞教授、國家發改委宏觀經濟研究院投資所研究員張漢亞教授、中國科學院管理科學研究所計雷教授、中國科技大學管理學院執行院長梁?教授、北京大學經濟學院金融系副主任王一鳴教授、中國人民大學土地管理系曲衛東教授以及北京城市規劃設計院的王軍副總工程師。
作為鑑定組組長，陳光亞首先關注的是規劃成果鑑定的重點。他認為：城市開發是開放複雜巨系統，對於這個規劃成果的鑑定，重點在於方法論是否抓住了開發複雜巨系統演進的主要矛盾。去鑑定一個規劃內容本身是否精確，是不符合開放複雜巨系統決策機制和規範的，這種做法適合封閉的小系統。我們欣喜地看到，規劃的當事人首先選擇的是方法論的創新，通過數學模型和人機結合的決策機制，實現定性和定量結合，理論和實際的結合，政府和市場的結合，科學分析和專家智慧、經驗的結合，這樣鑑定就符合開發複雜巨系統決策的基本理念。
梁?則認為，該投融資規劃的普適性和可操作性是一大亮點。他說，投融資規劃中使用的方法對城市開發的管理是有普適性的，傳統的城市開發過程中由於缺少資金統籌環節，資源配置缺乏規劃，缺乏操作性指南，而投融資規劃中形成的方法論能有效地解決這方面的問題。
梁?還表示，淮南市政府聘請大嶽諮詢公司做的投融資規劃，把城市基礎設施、公共設施的投融資作為調控對象，把公共設施和土地開發的次序進行有效整合，形成開發時序，開發時序的確定過程中採用了人機對話的方式，對於每個輸入的擬定時序，都有一組輸出結果支持決策。通過各方面經驗的整合、專家的參與、中鐵四局的參與、與市場的對接，最後確定一組可接受的開發時序。應該說，這種方法是科學的。規劃組還設計了開放的參數和開放的時序輸入，使得規劃成果可以根據項目進展，不斷調整和優化，這對於政府和開發商來說，是個操作性極強的規劃，解決了動態規劃的問題，解決了規劃和實際的銜接問題。
張漢亞從投融資角度入手，肯定了該規劃的方法依據具有較強的科學性、前瞻性，符合投融資改革的方向，也符合地方政府在投融資方面的身份定位。他說，該投融資規划具有一定的創造性，理順了政府與投資人之間的關係。應該說，淮南市政府非常開明，胸襟寬廣，在理順各方合作關係問題上站得高，看得遠，是大家風範。不少地方政府在城市開發中要麼越位，要麼缺位。而淮南市在山南新區的開發工作中，組建了管委會，通過合同的形式明確了管委會和中鐵四局之間的職能分工，各司其職，各安其位，這是非常明智的做法。
此外，曲衛東從土地管理和城市經營方面入手，認為淮南市政府的這個規劃抓到了城市經營的本質，城市經營本質上是土地的合理開發和利用問題，但如何合理開發利用，就是一個系統工程問題了。他表示，用定性和定量結合的辦法進行城市開發的決策，可以說是淮南市政府的重大創新，是非常值得推廣的。
作為金融學專家，王一鳴則認為該規劃方法論抓住了重點問題，投融資規劃以政府應該作為的公共設施為切入點，找準了規劃中政府應該作為的方向。同時規劃中把市場因素作為參變量留了大量的接口，通過專家和企業家的智慧結合，加上數據分析，為科學決策奠定了很好的經濟學基礎。
在經過兩個小時的討論之後，專家評審組綜合諸方面意見，給出了如下鑑定：
「專家組一致認為，規劃符合系統工程的科學方法，通過系統模型的建立提高了決策的科學性，肯定了規劃的前瞻性、創新性、可操作性等，並認為這種方法具有推廣價值，可以應用於其他地區的城市建設⋯⋯」
對此，陳光亞強調，中國系統工程學會此前是從不參加這樣的評審活動的，這次之所以參與這樣的活動，主要源於服務理念的轉變，認識到我們系統工程學會有責任為落實科學發展觀做出自己的貢獻。政府要落實科學發展觀，怎麼落實啊？不是空話，要有手段，要有方法，系統工程是最好的方法之一。這種好的方法一定要推廣，要讓其為社會所用。
「當然」，陳光亞說，「我們並不能說投融資規劃方法一定是最好的，但這種方法是有科學性的，是可以在此基礎上進行改進和完善的。城市開發過程中需要有這樣一種動態決策支持的工具，這是改進政府決策質量，提高決策科學化水平的重要手段之一。」
規劃落實仍需各方努力
作為深諳淮南市情、又參與過多個區域性戰略規劃和資源配置性規劃的老專家，計雷的話可謂語重心長：「規劃得再好，還是看實施單位的能力。城市開發是個開放複雜巨系統的演進問題，不同於封閉系統的建設。我們國家關於國民經濟的規劃大多採用了適合開放複雜巨系統的規劃方法，但最終重視的是規劃結果，而忽略了實施過程，所以很多單位的城市規劃，空間規劃結果都很好，可就是實施不了。政府應該反思，對於不符合科學發展觀的做法，需要進一步創新。」
計雷認為，投融資規劃單位為政府和投資人中鐵四局提供了一套動態城市規劃實施的方法，是一種重大的創新。但是，這應該說只是方法論和工具的創新，是否能夠讓創新產生價值，關鍵還在於兩個單位領導對實施的重視程度。
陳民表示，由於城市開發涉及的面比較廣，需要各方面的決策者和專家共同參與其中。系統工程方法最大的威力，就是對於各種專業的整合能力，這一點需要參與者更多的理解，摒棄對自身專業領域局限導致的思維狹隘，摒棄部門利益，站在城市整體角度思考問題。這還需要長期的推廣過程，需要使其成為社會廣泛認可的方法論，成為政府決策過程中被廣泛建立的思維模式。
實際上，由於山南新城的開發建設是一個開放的複雜巨系統，一方面外界各種因素如政策變化等會對其造成影響，另一方面合作雙方本身的活動無時無刻不處於調整變化的過程之中，因此在新城開發管理環節中，如何加強項目管理工作將成為關鍵。
陳民表示，「也許真正的挑戰才剛剛開始，在項目的實施過程中，需要加強城市開發的運行管理工作，藉助決策支持系統，圍繞系統演進目標，對具體實施計劃進行調整，保證不偏離既定目標。這是一項與時俱進的、複雜的工作。」
《山南新區首期投資開發區域投融資規劃》評審會的舉行，距離胡錦濤總書記在《關於貫徹科學發展觀,創新諮詢理念有關情況的匯報》上作出重要批示的時間正好整一年。 或許，這只是工程諮詢行業貫徹科學發展觀的一個小小的嘗試。然則，星星之火可以燎原。工程諮詢實踐就是將科學發展觀貫徹落實到投資建設全過程的橋梁和載體，其創新空間可謂宏大深遠，其發展前景可謂欣欣向榮。
陳光亞說：「參加此次鑑定會，感到很欣喜，大嶽公司在這個項目上的工作是對系統工程方法在社會領域進行現實應用的一次很好實踐。我希望系統工程的方法能夠在更多城市的開發工作中得以實踐，提高政府決策的科學性，相信能夠為改善城市建設管理水平，落實科學發展觀帶來積極的影響。」
(責任編輯：李瑞)