英美雙邊自貿協議談判,考驗數十年「特殊關係」

2020-12-05 第一財經

如果說在年底前談成英歐貿易協議是極為艱巨的任務，那按照之前美國總統川普與英國首相詹森商議的設想，在2020年7月前達成英美自貿協議，就更是天方夜譚。

但就在上周，美國財長姆努欽訪問倫敦時，面對雙方懸而未決的汽車關稅和數字服務稅等問題，他仍然信心滿滿地表示，對雙邊貿易協議的達成十分樂觀。

獨立智庫「變革歐洲中的英國」高級研究員、英國國王學院經濟學教授波特斯（Jonathan Portes）告訴第一財經記者：「英國不可能在短期內與美國達成實質性的貿易協議，但可能會在某些具體領域制定措施。 從時間上來說，在11月美國總統大選之前什麼也不會發生，而在那時候發生什麼將取決於誰贏得了大選。」

這意味著，英美聯盟數十年以來的「特殊關係」，在貿易談判面前可能無足輕重。

美國正在發覺英國的「歐洲」性格

自從川普入主白宮後，英國的保守黨政府就清楚華盛頓方面對英國脫歐的支持態度，也知道美國熱切地願意為此對英提供「好處」。雙邊貿易官員成立了美英聯合工作組，為正式的談判做準備，美國政府甚至公布其在達成全面協議方面的談判目標。

在英國方面，雖然包括詹森在內的眾多保守黨議員都自認更親近大西洋對岸而不是歐洲大陸，但有些諷刺的是，從川普威脅要對歐洲汽車徵收高關稅開始，在大多數敏感問題上，致力於脫離歐盟的英國的立場仍與布魯塞爾方面的一致。因此，英美兩國從貿易到伊朗核問題等安全領域的分歧，使得它們剛剛起步的談判蒙上了陰影。

戰略與國際問題研究中心歐洲項目主任康利（Heather Conley）說：「美國正在發現英國到底有多麼』歐洲』。目前兩國有太多分歧，我也不知道川普政府將會有多強硬。」

譬如說，正當美國與法國就數字服務稅吵得僵持不下只好擱置談判時，英國外交大臣賈義德宣布，英國計劃從2020年4月開始對全球科技巨頭徵收2%的數字服務稅。

而這可能遭致美國的汽車稅報復，姆努欽表示：「如果（外國）隨心所欲地對我們的數字公司徵稅，我們也將考慮隨心所欲地對汽車公司徵稅。」

目前，英國每五輛被生產出的汽車中就有一輛會出口美國。按照2018年的數據，英國向美國出口了110億美元的乘用車、發動機、輪胎和其他汽車零部件，是英國出口產品額中佔比最大的類別。原本，英國在貿易協議談判中擺在前排的優先事務中，就有要求美國取消現有的2.5%汽車關稅、並避免未來的汽車關稅這一項。

此外，在世貿組織就空中巴士公司補貼案作出裁決後，美國決定對歐盟多國總額達75億美元的產品進行關稅制裁，列入清單的就包括英國蘇格蘭威士忌。但到目前為止，並沒有任何跡象表明，美國將對英國免除這一關稅明目。

美國國務卿蓬佩奧也拒絕透露任何協議的時間表，並預警說：「這會很複雜，而且有些地方會引起很大爭議。兩個談判團隊都想為自己的國家爭取點兒什麼」。

英國薩裡大學政治學系教授阿什伍德（Simon Usherwood）告訴第一財經記者，就像其他貿易夥伴一樣，美國在做出決定之前希望能看到英歐貿易關係變得明朗，因為那將決定英國和布魯塞爾的法規將在哪些領域、以何種程度繼續保持一致。其次，美國的談判人員很可能會對英國提出較為過分的要求，以致於拖慢進度。

協議裡難啃的骨頭

雖然英國政府報告測算稱，在未來十年中英國與美國等貿易夥伴締結自貿協議獲得的好處只能使英國國內生產總值（GDP）提升0.5%，完全無法彌補與歐盟增加貿易摩擦的損失。但對於唐寧街來說，這份協議的象徵意義比經濟上的實際好處更為重要。

然而，布魯金斯學會高級研究員斯洛特（Amanda Sloat）卻認為，川普不會讓詹森佔一丁點便宜，也不會在詹森沒有重大讓步的情況下就籤定這筆貿易協議。

川普政府已經暗示其計劃採取強硬路線，特別是在農產品方面。蓬佩奧稱：「我敢肯定，農業領域將會很困難。我們的要求與其他談判一樣，大家需要對競爭持開放和坦誠的態度，我們需要確保彼此不會用食品安全當藉口來嘗試保護某個行業。」

但英國官員堅持認為，哪一版本的貿易協議都不會涉及政治敏感問題，包括放寬農業進口標準以允許美國農民向英國兜售從氯洗雞到轉基因作物的一系列產品，以及允許美國製藥和醫療保健公司進入英國國民醫療服務體系（NHS）市場的機會。

這些要求對英國來說，無異於「哪壺不開提哪壺」。在農業方面，第一財經記者此前採訪英國農民聯盟（NFU）時，發現英國實施著全世界最高水平的農產品生物安全及動物福利標準。如果降低進口農產品的標準，最終會導致本國農業現狀瓦解，甚至重演2001年英國爆發牲畜手足口病、宰殺600萬頭牲畜的混亂局面。

而美國要求美國藥品和醫療設備獲得全面的市場準入，而意味著改變英國NHS的定價限制，增加英國藥品的成本。根據經合組織（OECD）數據，英國人平均每年花在醫療上的金額為2892英鎊，而美國人則為7617英鎊。正如歐洲改革中心高級研究員洛伊（Sam Lowe）所說，NHS是英國的宗教，是不可觸碰的禁區。

面對這些「難啃的骨頭」，一些分析人士指出，華盛頓方面最好的選擇是與英國達成一個內容有限的「第一階段」協議，這可能將不需要美國國會的批准。洛伊認為，這種協議將為詹森和川普提供短期的政治勝利，尤其是川普正逢連任競選的考驗。

阿什伍德告訴第一財經記者，儘管達成貿易協議困難重重，但在未來幾年中，英國仍會與美國建立更加緊密的關係，因為它正努力在國際體系中尋求新的位置。

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