我國碳市場發展基礎堅實、潛力巨大，但還面臨政策不完善、金融化程度低、碳市場作用發揮不充分等問題。適當放寬準入，鼓勵相關金融機構和碳資產管理公司參與市場交易、創新產品工具。
作者：人民銀行研究局課題組[1]
摘要：碳金融市場在應對氣候變化、實現「30·60目標」方面具有重要作用。我國碳市場發展基礎堅實、潛力巨大，但還面臨政策不完善、金融化程度低、碳市場作用發揮不充分等問題。推動碳金融市場全面規範發展，既要夯實產業基礎和現貨市場，也要構建和完善碳金融制度體系。在健全政策框架和風險防控機制的基礎上，未來可適當加快碳金融市場建設與產品服務創新。
關鍵詞：碳市場 碳金融 問題 政策建議
在全球更加關注和積極應對氣候變化之時，碳排放權交易和碳金融市場的作用越發引人注目。本文結合國際碳市場的發展經驗，在總結我國碳市場運行情況、存在問題及成因的基礎上，提出推動我國碳金融市場全面規範發展的政策建議。
一、全球碳市場最新進展及主要矛盾
（一）最新進展和疫情影響
隨著70多個國家和地區承諾2050年實現淨零排放，全球碳市場積極擴張，目前正在運行的碳排放交易體系有21個，覆蓋的碳排放約佔全球排放總量的10%[2]。截至2019年末，碳市場累計籌資逾780億美元，資金用途主要用於支持能效提升、低碳交通、弱勢群體等。發達國家碳市場在運行過程中，金融機構參與日益廣泛，交易所作用不斷增大，交易的金融工具品種日益豐富。目前，全球碳金融市場每年交易規模超過600億美元。其中，起步最早、市場交易最活躍的品種是碳期貨，年交易額佔1/3。
新冠肺炎疫情對碳市場造成較大影響。疫情全球暴發之初，碳市場嚴重受挫，國際碳價大幅波動。美國加州、區域溫室氣體減排行動（RGGI）、加拿大魁北克二級市場價格均下跌。2020年3月中旬歐盟碳價跌至15歐元左右，比疫情前下跌超過30%，創2018年11月以來的歷史新低。瑞士將履約期限推遲4個月，3月和6月的拍賣結果宣告無效，與歐盟碳排放交易體系（EU-ETS）的連接也被推遲到9月。韓國碳市場將履約期限延長1個月，配額價格在5月下降後波動逐步加大。其後，受以歐盟為代表的國家和地區推出一系列突出綠色發展的疫情復甦計劃的激勵，國際碳價逐漸回升，主流碳市場價格已恢復至疫情前水平，近期歐洲碳價更是創出新高。此外，疫情將導致航空業未來排放量上升。2020年6月30日，國際民航組織同意在國際航空碳抵消和減排計劃（CORSIA）[3]前三年僅以2019年排放量為基準。
（二）全球碳市場發展面臨的主要矛盾
一是市場分割。《京都議定書》規定的三個機制均涉及不同國家和市場間的業務關係。不同市場在法律法規、配額分配方式、交易機制等方面存在差異。複雜的法律適用和地域管轄增加了市場主體的風險，跨國項目的審批認證存在較大障礙和較高成本。
二是不確定風險。如國際公約的全面性和延續性問題產生碳洩露[4]，美國退出《巴黎協定》，部分國家考慮徵收碳邊境調節稅。
三是碳價低迷。世界銀行發布的《State and Trends of Carbon Pricing 2020》指出，儘管全球碳價不斷上漲，但仍低於實現《巴黎協定》目標所需的價格。截至2020年3月末，全球碳價近一半低於10美元/噸，僅不到5％的碳價與實現《巴黎協定》的目標[5]一致。
四是碳金融創新能力不足。由於碳金融專業人才缺乏，部分政府尚未完全放開建設碳市場、對待碳金融產品的開發和創新比較謹慎等原因，全球碳金融產品服務創新仍滯後於需求。
二、我國碳市場發展現狀、問題及原因
當前，積極應對氣候變化已成全球共識，大部分主要經濟體已明確提出碳達峰、碳中和目標。2020年，習近平總書記也提出了「2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和」的新國家自主貢獻目標。作為重要的市場化減排工具，我國碳市場發展基礎堅實、潛力巨大，但由於全國統一的碳市場剛剛起步，還需針對政策框架不完善、金融化程度不足、碳市場作用發揮不充分等突出問題提出有效解決方案。
（一）碳市場整體政策框架尚不完善、國際地位較低
截至2019年末，京、津、滬、渝、粵、鄂、深7省市試點碳市場配額累計成交量3.56億噸，金額超過73億元。受疫情影響，部分試點延遲了2020年的履約日期，但碳價未有明顯波動。全國統一的碳排放權交易市場（火電行業）於2017年底正式建立，2021年1月1日首個履約周期正式啟動。從國內看，全國統一的碳排放權交易市場相關制度位階低，監管規則、統計制度、披露要求等細則尚不明確。此外，碳排放權資產的法律屬性不明確、價值評估體系薄弱，阻礙了碳金融產品工具的推廣與創新。從國際看，碳定價權被發達國家掌握，我國在碳定價和交易中處從屬地位。歐元是現階段碳交易計價結算的主要貨幣，我國碳市場仍處於產業鏈末端，話語權較小。
（二）碳市場金融化程度總體偏低
試點地區和金融機構陸續開發了碳債券、碳遠期、碳期權、碳基金、跨境碳資產回購、碳排放權抵質押融資等產品，但碳金融仍處於零星試點狀態，區域發展不均衡，缺乏系統完善的碳金融市場，不能滿足控排企業的碳資產管理需求，更不足以輻射和服務「一帶一路」等相關區域的碳交易。此外，專業化投資者群體不發達，碳金融發展缺乏專業的長期資金支持。
（三）碳市場作用發揮不充分
國際實踐證明，碳金融市場發展高度依賴於碳排放控制強度和碳排放權現貨交易市場的成熟度。與歐美將金融功能內置於碳市場[6]不同，我國更多將碳金融定位為服務於碳減排的從屬性市場工具，這也成為碳市場作用發揮不充分的重要原因。一是碳減排硬約束效力不足。由於擔心限制碳排放會抑制經濟增長、企業利潤和居民就業，部分地方政府和市場主體控碳減排的內在動力嚴重不足。二是碳減排主要依靠行政手段。碳排放配額佔全國CO2排放量的比重不到30%，碳交易量則更低，市場主體參與度不高。究其原因，一方面，受疫情影響，企業生產活動收縮、碳排放下降，控排企業對配額的需求低。另一方面，碳價低迷影響了碳配額的投資價值。由於過去年份各試點發放的配額剩餘存量較大，碳市場存在過度供給，多數試點碳價偏低，控排企業和其他市場主體基於碳配額開展投融資活動的動力不足。
三、推動我國碳金融市場加快發展的政策建議
加快發展碳金融市場，既要夯實產業基礎和現貨市場，也要構建完善碳金融制度體系。
第一，提高認識，強化約束，爭取提前實現2030達峰目標。一方面，壓實地方政府主體責任，繼續強化碳排放硬約束。加強宣傳教育和政策激勵，提升地方政府和市場主體落實「十三五」碳排放控制目標的意識、決心和行動，爭取提前達峰，並探索推動部分先進地區率先提出碳中和目標。研究建立碳排放總量控制制度，將總量控制目標細化分解至各行業、各地區，並強化考核。另一方面，培育交易活躍、全國統一的碳排放權市場，儘快推動正式開展交易。遵循適度從緊原則確定碳配額總額，確保形成合理碳價。在交易方式方面給予交易機構更大的靈活性，在嚴格監管的前提下研究探索碳排放權交易場所開展連續交易和集合競價。引入中央對手方機制，建立碳定價中心，設立碳配額預留機制與碳市場平準基金，完善價格調控。
第二，培育綠色低碳產業，提升碳金融市場需求。著力培育具有國際競爭優勢的綠色低碳產業，發展碳捕集和封存等低碳技術，彌補高汙染高能耗產業退出對經濟增長和就業的負面影響，提升實體經濟對包括碳金融在內的綠色金融的市場需求。將綠色發展理念融入疫情後的經濟復甦計劃，如新增投資儘可能向綠色項目傾斜，在救助計劃中附帶「減排提效」條件等。
第三，完善法律法規和部門規章。在法律層面明確碳排放權的屬性。建議在《民法典》執行過程中，對包括碳排放權在內的環境權益的法律屬性及可否出質等進一步予以明確。在部門規章層面，建議制定碳金融市場監管和交易管理政策，統一市場監管、交易制度、法律責任、激勵約束機制、會計及稅收處理等相關內容。
第四，提升碳金融市場的定價權威性和交易效率。適當放寬準入，鼓勵相關金融機構和碳資產管理公司參與市場交易、創新產品工具。探索建立碳金融行業自律機制。培育中介機構和市場，鼓勵發展融資類、投資類、保障類、信息諮詢服務類中介機構。鼓勵數位技術與碳金融深度融合，利用大數據、區塊鏈、智能投顧等先進技術在客戶篩選、投資決策、交易定價、投/貸後管理、信息披露、投資者教育等方面提供更多支持。
[1] 課題組成員：研究局局長王信，金融研究所副所長雷曜，研究局市場處楊娉、王琰。
[2] International Carbon Action Partnership（ICAP），「Emissions Trading Worldwide: Status Report 2020」，第7頁。
[3] 國際航空碳抵消和減排計劃（CORSIA）由國際民航組織推動構建，是第一個全球性行業減排市場，原定於2021年正式啟動，目標是將全球航空業碳排放總量控制在以2019、2020年平均碳排放總量為基準的範圍內。截至2020年初，已有82個國家和地區自願加入第一個控制期，覆蓋全球航空業77%的碳排放量。
[4] 碳洩露是指在只有部分成員參加國際聯盟的條件下，承擔減排義務的國家採用的減排行動可能導致不承擔減排義務的國家進一步增加碳排放的情況。碳洩露問題因《京都議定書》下的不對稱減排機制而引發全球關注，也成為南北方激烈爭論的重要問題之一。
[5] 到2020年達到40-80美元/噸二氧化碳當量，2030年達到50-100美元/噸二氧化碳當量。
[6] EU-ETS的定位是高度金融化的市場工具，一啟動就是期貨現貨同步推出的一體化市場。RGGI體系中期貨交易甚至早於現貨出現。RGGI現貨交易於2009年1月1日啟動，而芝加哥氣候交易所（CCX）下屬的芝加哥氣候期貨交易所（CCFE）在2008年8月便開始了RGGI期貨交易。