我國特色小鎮發展的理論與實踐脈絡分析
張麗萍
內容摘要：特色小鎮不同於特色小城鎮，但兩者相得益彰、互為支撐，作為特色小（城）鎮的兩種形態，共同構成我國小城鎮發展的重要內容。特色小鎮建設的理論來源首先是基於歐美國家小城鎮發展的田園城市、衛星城和新城運動理論，然後是基於發展中國家小城鎮發展的自中心發展、分享空間和灰色區域理論，還是我國小城鎮發展研究的眾多理論研究成果。從實踐傳承看，我國特色小鎮建設是城市發展、新型城鎮化、「雙創」、鄉村振興、「網際網路+」和特色產業培育等工作相互融合的新成果。我國特色小鎮建設取得顯著成就，但它還有很長的路要走，社會各界應密切關注、加強研究，切實確保我國小鎮建設取得預期成效。
關鍵詞：特色小鎮；小城鎮；新型城鎮化；鄉村振興
中圖分類號：F292 文獻標識碼：A 文章編號：1004-7794（2018）06-0003-05
DOI: 10.13778/j.cnki.11-3705/c.2018.06.001
近年來，我國特色小鎮建設受到越來越多的關注，得到各個層面的重視。國家部委相繼發文指導、支持和規範特色小鎮建設，各地政府也相繼發文開展特色小鎮建設，各行各業也迅速展開相關行動。特色小鎮建設逐漸形成全國熱潮，「小鎮+」成為當下各地、各方競相追逐的新風口。在中國特色社會主義進入新時代的大背景下，我國特色小鎮建設是貫徹新發展理念、探索新發展模式和塑造新發展業態的重要實踐，是深化供給側結構性改革的重要平臺，是深入推進新型城鎮化的重要抓手，有利於推動經濟轉型升級和發展動能轉換，對促進大中小城市和小城鎮協調發展、加速新型城鎮化進程、實施鄉村振興戰略和緩和社會主要矛盾具有重要意義。但特色小鎮作為相對較新的熱點，有些理論問題還需要明晰，有些實踐問題尚需要探索。本文試圖通過界定特色小鎮的概念，總結特色小鎮的特點，探索特色小鎮的理論來源和實踐傳承，介紹特色小鎮發展的緣起、政策和發展現狀，為我國特色小鎮的建設發展提供借鑑和參考。
一、特色小鎮的概念和特點
本文首先對特色小鎮的概念、特點和類型，以及它與特色小城鎮的區別進行分析。
（一）特色小鎮和特色小城鎮
特色小鎮不同於特色小城鎮，特色小城鎮的概念和範圍都要更大一些，而且更加強調行政化的色彩。2016年10月8日，國家發展改革委發布《關於加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確指出「特色小（城）鎮包括特色小鎮、特色小城鎮兩種形態。特色小鎮主要指聚焦特色產業和新興產業，集聚發展要素，不同於行政建制鎮和產業園區的創新創業平臺。特色小城鎮是指以傳統行政區劃為單元，特色產業鮮明、具有一定人口和經濟規模的建制鎮。」2017年12月4日，國家發展改革委、國土資源部、環境保護部和住房城鄉建設部四部委聯合發布《關於規範推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》，進一步界定了有關概念，明確了特色小鎮「幾平方公裡土地」的面積範圍和「生產生活生態空間相融合」的特徵，也明確了特色小城鎮要佔有「幾十平方公裡以上」的土地面積。
特色小鎮和特色小城鎮關係密切。由於我國區域發展差異較大，特色小鎮建設逐漸發展為特色小（城）鎮建設，兩者經常混合在一起使用。《指導意見》更是明確指出特色小鎮和特色小城鎮作為我國特色小（城）鎮的兩種形態，相得益彰、互為支撐，都是我國小城鎮發展的重要內容。但本文認為特色小鎮在很多方面都可以被視為一種小城鎮[1]，作為小城鎮發展的最新形態，也可以看作是廣義小城鎮[1]概念的新外延。
（二）特色小鎮的類型和特點
按照住房城鄉建設部《關於做好2016年特色小鎮推薦工作的通知》，我國特色小鎮主要可分為商貿流通型、工業發展型、農業服務型、旅遊發展型、歷史文化型和民族聚居型等6種類型。特色小鎮的「特」主要表現為特色鮮明的產業形態、和諧宜居的美麗環境、彰顯特色的傳統文化、便捷完善的設施服務和充滿活力的體制機制等5個特點。簡單來說，特色小鎮具有產業「特而強」、形態「小而美」、文化「古而今」、功能「聚而合」和機制「新而活」的獨特優勢。
二、特色小鎮的理論脈絡
特色小鎮發展的理論來源首先是基於歐美國家小城鎮發展情況產生的田園城市[1]、衛星城[1]和新城運動[1]等理論，然後是立足發展中國家小城鎮發展狀況形成的自中心發展[1]、分享空間[1]和灰色區域[1]等理論，最後也是最重要的是我國學者立足我國小城鎮發展狀況提出的眾多小城鎮發展理論。
（一）田園城市、衛星城和新城運動理論
特色小鎮理論的開端可以追溯到1898年英國社會活動家E·霍華德提出的田園城市理論，田園城市直接催生了衛星城和新城運動的理論和實踐。在這些理論影響下，歐美等國出現了一批橫向蔓延的高度「田園化」的新興城市，先後規劃建設了許多衛星城鎮，還紛紛開展自己的「新城」建設。20世紀中後期見證了世界範圍的「新城」建設浪潮。
田園城市理論、衛星城理論和新城運動理論都是立足歐美等國的城市發展歷程和實踐提出的城市發展理論，構成歐美等國小城鎮發展的主要形式。在理論和實踐兩個層面為發展中國家城鄉統籌和小城鎮發展提供了理論參考和實踐借鑑。
我國早在20世紀40年代末的上海市城市規劃中，就提出在中心城區周圍建設衛星城的設想。20世紀50年代末，北京、上海等城市的總體規劃中也都考慮了衛星城的規劃和建設問題。改革開放後，衛星城在我國實現了大規模的規劃、建設與發展。新城建設也取得舉世矚目的成績，開發區、工業園、新區/城、大學城、生態城、低碳示範區、文化創意產業園區等新型城市不斷浮現。但很多衛星城和新城基本上都無法實現工作和居住的平衡，發展面臨困局。
近期的特色小鎮建設，從其概念界定和發展特點來說，按照「生產、生活、生態」三位一體的目標，明顯具有田園城市、衛星城和新城的形態、地位和特徵。
（二）自中心發展、分享空間和灰色區域理論
20世紀70、80年代，很多學者開始對西方主流城市化研究結論進行反思，立足世界城市發展現實提出小城鎮發展理論。70年代D·聖海斯和H·埃爾森漢斯提出自中心發展理論，強調小城鎮的內生發展機制。1979年，M·桑託斯在《分享空間》一書中提出了分享空間理論，提出欠發達國家或地區打破雙循環約束強調自己地位的發展戰略。80年代加拿大學者麥吉對東亞、東南亞發展中國家城市和區域發展問題進行多年研究後提出灰色區域理論，描述了大城市周圍出現的城鄉融合區的特殊空間區域，並總結出這種區域的日本、泰國和中國類型。這些立足於發展中國家的城市發展實踐總結出來的理論模式，為發展中國家和欠發達地區實現城市發展、謀求實現經濟獨立和發展特色經濟提供了非常寶貴的借鑑。
我國特色小鎮建設對自身資源的依賴、對特色產業的強調和特色文化的關注，明顯具有自中心發展理論和分享空間理論強調內生發展機制的思想內核，也具有灰色區域理論提出的「城鄉融合區」的小城鎮發展形態，可以看作是這些理論在我國的新發展和新實踐。
（三）我國小城鎮發展理論
我國關於小城鎮的系統性研究始於費孝通先生。1983年費孝通先後在《瞭望》周刊發表了四篇有關小城鎮的文章[1]系統闡述了他的小城鎮理論，主張城市發展應該走「小城鎮為主、大中城市為輔」的道路，認為小城鎮發展的核心是解決農民問題，目標是城鄉一體化，發展模式應該「自下而上」，直接推動力是農村工業化和鄉鎮企業的發展。費孝通的小城鎮理論在學術界和社會各界引起巨大反響，明顯提升了我國小城鎮研究的層次和高度，還得到了中央政策的肯定與支持。之後更多學者關注研究小城鎮發展，取得了豐碩的研究成果。
我國的小城鎮研究主要可以概括為以下幾個方面。一是對國外小城鎮發展理論和經驗的介紹和借鑑。二是對小城鎮發展模式的研究。費孝通（1995，1998）總結了小城鎮發展的「蘇南模式」「溫州模式」和「珠三角模式」，其他學者也結合不同的地域特點提出了「孫耿模式」「諸唐模式」「大唐模式」「僑鄉模式」和「晉江模式」等許多各具特色的模式。三是對城鎮化發展道路的研究。主要有優先發展大城市、優先發展小城鎮以及大中城市和小城鎮協調發展三種觀點，目前的主流觀點是大中小城市和小城鎮協調發展。四是對小城鎮發展動力機制的研究。李懷（1999）和王勇（2002）認為自我發展和自下而上的農村工業化是推動小城鎮快速發展的主要動力。此外，還有一些小城鎮研究關注的是小城鎮的發展意義、發展階段、規劃、地位和作用等。
這些理論和研究是我國學者結合國內外理論成果和實踐經驗的重要研究成果，給我國的小（城）鎮建設提供了重要的理論和實踐支持，具有重要指導意義。
三、特色小鎮的實踐傳承
從實踐傳承看，我國特色小鎮建設可以說是城市發展、新型城鎮化、「雙創」、鄉村發展、「網際網路+」和特色產業培育等工作相互融合的新成果。
（一）城市發展戰略的傳承和創新
改革開放前，人民公社是我國農村城鎮化轉型和城鄉一體化發展的基本體制，雖然沒有明確提出，但在城市發展實踐中實施的一直是「小城鎮」發展戰略。改革開放後，我國城鎮化戰略主要是「重點發展小城鎮」。2002年黨的十六大正式把我國城鎮化發展戰略調整為「大中小城市和小城鎮協調發展」。這一戰略延續至今，且不斷豐富發展（實踐中則一直存在大城市化的現象）。特色小鎮建設和我國之前的小城鎮發展是一脈相承的，但是又有所發展。傳統的小城鎮發展主要是自上而下的發展，強調的是「涓滴效應」和「擴散效應」，是城市公共服務向鄉村地區延伸、為鄉村服務的理念，需要大城市財政轉移提高公共服務。現在的特色小鎮建設，強調的是自下而上的發展，主要立足自身產業基礎，不依靠政府財政，也不是只有產業，還要有生活、有生態。
（二）新型城鎮化的探索和實踐
黨的十八大以來，為解決城市發展中的突出矛盾和問題，提高城鎮化質量，應對經濟社會發展的外部挑戰和內在要求，黨中央、國務院把新型城鎮化建設作為加速經濟轉型升級、全面深化改革的重要抓手，提升到國家戰略的高度。各部門、各地區通過一系列總體性、政策性舉措積極推動我國新型城鎮化進程。特色小鎮位於城和鄉之間，是城鄉之間的紐帶，建設特色小鎮將成為推進新型城鎮化的突破口，成為我國走新型城鎮化道路的帶動力量，為未來我國大多數小城鎮發展指明了方向。
（三）「雙創」工作的新平臺
2014年9月李克強總理在夏季達沃斯論壇上公開發出「大眾創業、萬眾創新」（以下簡稱「雙創」）的號召，此後「雙創」逐漸被稱作中國經濟提質增效升級的「新引擎」。2015年6月4日的國務院常務會議決定鼓勵地方設立創業基金，對「雙創」工作提供優惠、稅收和服務支持。2015年6月11日，國務院印發《關於大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》（國發〔2015〕32號），要求各地、各部委完善相關體制機制推動「雙創」工作發展。作為創新創業平臺，特色小鎮可以說是「雙創」工作的重要載體，幫助眾多創業者在特色小鎮實現自己的「雙創」夢想。
（四）鄉村發展的新路徑
2008年浙江省安吉縣正式提出「中國美麗鄉村」建設計劃並出臺行動綱要，短期內取得明顯成效。「十二五」期間，受安吉縣美麗鄉村建設成功的影響，各地紛紛採取行動，掀起美麗鄉村建設的熱潮。2013年習近平總書記在湖北考察時提出「建設美麗鄉村」的要求。2014年農業部開展了中國最美休閒鄉村和中國美麗田園推介活動，「美麗鄉村」建設成為中國社會主義新農村建設的代名詞。
特色小鎮對美麗環境和傳統文化的重視、對「小而美」形態的追求和對生產、生活、生態的強調，有機對接了「美麗鄉村」建設改善鄉村生態、發展鄉村經濟、提高農民收入和促進鄉村文明的目標，可以看作是謀求鄉村發展、實現鄉村振興的新路徑。
（五）其他
特色小鎮在誕生和發展過程中對網際網路的倚重，使它和我國的「網際網路+」發展戰略融合在一起，成為「智慧城市」及智慧中國建設的重要方面。此外特色小鎮對特色產業和特色文化的關注，使它成為我國培育發展「特色產業」、加快產業轉型升級和提高發展質量的有效舉措。
更重要的是我國經濟發展到現階段，人民生活水平普遍提高，消費結構逐漸向健康、休閒和文化等方面傾斜，社會主要矛盾也發生轉化。「小鎮」在我國經濟社會發展格局裡相對較弱，因此特色小鎮建設還明顯具有促進「發展不充分地區、領域和方面」加速發展，緩和社會主要矛盾的作用。
四、特色小鎮建設的緣起、發展和現狀
（一）緣起：浙江的探索
2014年10月浙江省省長首次公開提及特色小鎮，2015年浙江省政府工作報告正式提出「圍繞全省七大產業、兼顧歷史經典產業，規劃建設具有獨特文化內涵、休閒旅遊等功能疊加的特色小鎮。」2015年5月浙江省發布《關於加快特色小鎮規劃建設的指導意見》，特色小鎮建設迅速開展起來，引起各方關注。2016年國家、有關省市先後發文支持各地開展特色小鎮建設，期望以此加速城鎮化進程並推動產業升級發展。特色小鎮建設迅速成為全國發展熱點，浙江省的特色小鎮作為最成功的範本，吸引了全國多地的考察團。
（二）發展：政策的推動
浙江特色小鎮建設的成功得到中央各部委和各省市地方政府的高度重視。2016年7月1日住房城鄉建設部、發展改革委和財政部聯合發布《關於開展特色小鎮培育工作的通知》提出了培育特色小鎮的總目標，8月3日住房城鄉建設部發布了《關於做好2016年特色小鎮推薦工作的通知》，之後特色小鎮建設熱潮席捲全國各地[1]。2016年底特色小鎮建設進入實質性推動階段。各地相繼推出特色小鎮發展指導意見及創建方案，國家各部委也相繼出臺了多項更加深化、更加具有具體指導意義和支持傾向的政策措施。這些指導或支持政策主要包括三方面內容。一是政策性金融、開發性金融及商業性金融對特色小鎮的支持，繼農業發展銀行後，國家開發銀行、建設銀行和光大集團等也加入了支持特色小（城）鎮建設的隊伍。二是提出特色小鎮的建設要求，國家政策中出現明顯的糾偏傾向，更加強調特色產業的核心、傳統文化的傳承、現有格局的保持以及生態環境的保護。三是專業領域對特色小鎮建設的細化推進，我國特色小鎮建設由住房城鄉建設部統籌推進，體育總局、農業部和林業局也相繼結合自身相關領域及產業，分別啟動了運動休閒特色小鎮、農業特色網際網路小鎮和森林特色小鎮的建設試點工作，並在資金方面給予了一定的支持。
（三）現狀：成就和規範
在各地政府創建方案和各部委指導支持政策的推動下，特色小鎮建設在全國如火如荼地開展起來。截至2018年1月11日，全國特色小鎮一共有403個，共有20個省份提出特色小鎮創建計劃，省級特色小鎮總計劃數量已超過1500個。值得注意的是，我國特色小鎮建設是一個新事物，還處於探索發展的過程，出現了概念不清、定位不準、急於求成、盲目發展以及房地產化等不當傾向。2017年12月，國家發展改革委等四部委聯合出臺《關於規範推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》，要求各方、各地對特色小鎮建設及時糾偏和規範引導。
特色小鎮建設的相關政策從加快、推進、支持、指導到規範推進的關鍵詞變化，說明我國小鎮建設的理念愈加理性。起源於浙江的特色小鎮建設推廣到全國之後，從特色小鎮、特色小（城）鎮到特色小鎮和特色小城鎮的用詞調整，表明政策制定者對特色小鎮建設的認識愈加明確，同時說明了我國特色小鎮建設的豐富內涵和不同地區特色小鎮建設的不同特點。政府、企業和學術界應共同合作，加強研究，使特色小鎮這個新事物能夠生存下來並發展壯大，切實確保我國小鎮建設取得預期成效，積極推動我國新型城鎮化持續健康向前發展。
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作者簡介：
張麗萍，女，現就職於國家統計局城市社會經濟調查司，現為北京大學社會學系在讀博士，研究方向為城市發展、城鎮化和統計指標（體系）建構。