2016年6月，英國就是否脫離歐盟舉行了全民公投，結果是脫離歐盟。
毫無疑問，在歐盟已經面臨很多困難和挑戰的時刻，這一公投結果會對其一體化的進程構成不小的打擊。它傳遞出一個很清晰的信息：英國人——起碼他們中的很多人——不想再繼續維持以前那種對外開放和合作，他們認為歐盟這種國際共同體帶來的負面效果超過正面價值，全球化的貿易也不一定對他們自己有好處，他們想變得更「獨立」。就此而言，這可能是自近代以來一直以自由國際貿易為基本國策的英國的最重要轉向。
與此同時，在大西洋彼岸，美國總統選舉爆出大冷門，沒有任何政治經驗的川普在共和黨初選中獲勝，成為正式的共和黨總統候選人。在很多人看來，川普的勝利就是美國版本的政治右翼化和民粹化，即便在接下來的競選中他輸給民主黨的希拉蕊·柯林頓，他的影響也不會馬上消失。
如何理解西方世界的這種變化？經常被人們認為已經相當成熟的西方民主，為什麼也不能阻止這種右翼化的趨勢？本文針對這些問題展開討論，並以此為契機分析現代民主政治的若干重要特徵和機理。
一、議程的設定客觀地說，英國脫歐並非一時興起之舉。在歷史上，相對於歐洲大陸來說，英國長期扮演「離岸手」的角色，盡力使歐陸內部的各個權力之間保持有利於自己的平衡。二戰後，歐洲開始踏上內部整合之路，一般來說人們將其看作經歷無休止的戰爭後歐洲各國對極端民族主義的反思和拒絕，但歐洲的外部邊界仍然存在，蘇聯作為一個共同的外部威脅在歐洲整合中起到的推動作用也不容忽視。
英國屬於廣義上歐洲的理所當然的成員，歐洲共同體（歐盟的前身）成立之後，英國也是較早加入的國家之一（1973年）。但很多英國人一開始就對這個超國家組織有所懷疑，以至於加入僅兩年後，英國執政的工黨就為此問題陷入難以解決的內部分歧。工黨政府支持留歐，但很多代表下層民眾的工黨成員極力反對。當時的保守黨則支持留歐。
1975年英國首相哈羅德·威爾遜宣布就留歐還是脫歐舉行全民公投，這也是英國歷史上的首次公投。當時英國保守黨領袖柴契爾曾這樣評價這次公投：這是「工黨為了解決其內分歧而採取的動作」，工黨政府沒有能力做出決定，便「把球甩給了人民」。柴契爾領導了當時保守黨的支持留歐運動，但她在任英國首相之時，又極力反對歐洲單一貨幣政策，尤其拒絕英國加入歐元區。
世易時移，2016年英國舉行了其歷史上第二次公投，主題仍是脫歐與否（歐盟早已在1993年取代歐共體），但支持和反對的陣營幾乎調換了位置。執政的保守黨政府支持留歐，但很多保守黨成員支持脫歐，工黨主流則支持留歐。然而，柴契爾所指出的問題卻仍然存在。卡梅隆為了連任首相，爭取「疑歐派」（Eurosceptics）特別是右翼政黨英國獨立黨（UKip）對保守黨的支持，承諾連任成功後將就是否脫歐問題舉行全民公投。
如果我們只看公投本身，它很容易給我們一種印象，即這是公民「自己」在用選票就某重大事項做出決定，好像這是民主的體現。公投之後很多媒體都做出類似這樣的評論，即無論公投結果如何，這是民主的聲音。卡梅隆自己也在公投結果公布後發表公開演講時說：「這個國家剛剛進行了一場大型的民主活動，這也許是我們歷史上最大的一次。」
然而，我們還可以問這樣一些問題，即為什麼要就這個議題公投，而不就其他議題公投？為什麼現在公投而不是其他時間？為什麼公投的選項只有這兩個而不能有第三個或更多？事實上，在公投前，所有這些問題都已經被決定了，它們的重要性決不亞於公投本身，卻並沒有經過民主的程序。
如前所述，這些決定通常是某些政客在政黨內部權衡之後做出的，遠離公眾的視線，公眾對這些決定基本上沒有控制能力。正如英國這兩次公投所體現的，它們都或多或少跟政客們的個人野心有關。很多人在討論公投是否民主時，都只關注公投本身，而沒有考慮公投的這些有關議程設定的「前提條件」，好像公投自然而然就該如此這般發生，這是對現代西方民主以及全民公投的一種非常粗淺的理解。
在歐洲語言中，「全民公投」（referendum）一詞起源於古羅馬，最初指「平民大會」的投票決定，因此與它同義的另外一個詞是「plebiscite」, 其詞根「pleb」即平民的意思。一個議題通過與否完全由選票的數量決定，或有時候乾脆就由群眾喊聲的大小決定。在近代，較早使用這種方法來通過政治議題的是法國的拿破崙，1880年他通過公投將自己確立為法蘭西第一共和國的第一執政，300多萬人投了贊成票，只有區區562人投了反對票。在這一結果的支持下，僅四年之後他就成了法蘭西第一帝國的皇帝。
希特勒是另一個喜歡使用全民公投的人，他的上臺本身就帶有很強的民粹色彩，這方面已有相當多的描述，但較少引起我們注意的是，他前後一共發動了四次公投，而且都得到超過90%選票的支持。1933年，在得到幾乎不受法律限制的統治權後不久，希特勒要求德國人就德國是否退出日內瓦裁軍談判會議和國際聯盟進行公投，95%的人投票要求退出。1934年，興登堡總統去世後，希特勒要求公投決定是否確立自己為唯一的德國元首，90%的德國人投票贊成。1936年，98.8%的德國人投票同意德國佔領被《凡爾賽條約》確定為非軍事區的萊茵地區。1938年，99%的民眾通過公投同意德國吞併奧地利。
值得注意的是，納粹黨上臺前夕，德國內外交困，民生凋敝，納粹黨趁機煽動民眾贏得議會選舉中的多數票，但即便是多數也只有44%。為何在不久後的公投中希特勒就能獲得一邊倒的支持，史蒂夫·道格拉茨很精闢地說，那主要是因為在公投時根本沒有反對派。公投只有「是」或「否」、「贊成」或「反對」的答案，無論結果是什麼，都帶有壓倒性的特徵。
正如此次英國脫歐公投的結果一樣，如此重要的議題，即便只有53%的投票支持脫歐，此結果也只能被打上「人民的呼聲」的封印。無怪乎柴契爾稱公投是獨裁者和煽動家才喜歡用的工具。
二、政治的極化我們將目光投向美國，川普的獲勝當然不是因為全民公投，但仍然帶有明顯的民粹特徵。川普經常說他代表著美國「沉默的大多數」，與建制力量（the establishment）——包括共和黨內的建制力量對抗，他要將權力從那些習慣於操弄政治的精英手裡奪回來，交給人民。當然，將權力交給人民或「沉默的大多數」實際上等同於交給他自己，因為他認為自己才真正代表著人民，才真的為人民發聲。
當然，我們需要知道的是，現代民主政治多少都帶有一些民粹色彩，一個候選人要在選舉中勝出，多少都要有一些馬克斯·韋伯所說的卡裡斯瑪式的人格魅力，而競選者也都需要讓儘可能多的人相信自己才是人民利益的真正代言人。
然而，這裡有一個「是朋友還是敵人」的問題。一般而言，競爭中的不同政黨和候選人不會把其他陣營及其支持者看作真正意義上的「敵人」，他們充其量只是持有不同的政治見解，對「這個國家怎麼了」「我們應該向何處去」這樣的問題有不同的答案而已。而且關鍵在於，正常情況下，他們不會相信自己一方就是永遠和絕對正確的，從而不同意自己的另一方就是「與人民作對」，甚至應該被徹底打倒。用當代政治理論家尚塔爾·墨菲（Chantal Mouffe）的話來說，這是一種對立但不敵對的競爭狀態，而且現代民主主要就依賴這種狀態所帶來的開放性，墨菲將其稱為「論爭式民主（agonistic democracy）」。
然而，川普在近期的美國大選中展示的卻是另一番圖景，這也是為什麼這次美國大選非常搶眼，與以往很不一樣的最主要原因。川普相信他所代表的「沉默的大多數」才是真正的美國人民，並聲稱「其他人並不重要」。
他甚至向其支持者暗示，如果希拉蕊當選，美國憲法第二修正案保護下擁有持槍權的、支持他的人可以做點什麼。川普的生意中有一塊是培訓別人怎麼賺錢，後來很多學員向法院起訴他的那個所謂「川普大學」存在欺詐行徑。在初選期間，川普在公開場合怒斥就此案做出裁決的法官，稱他是墨西哥裔，所以他不可能做出公正的裁決。
此言一出，美國國內輿論大譁，因為這其實不完全是盛怒之下控制不住情緒的表現，它和川普一貫的政治立場實際上是一致的。川普非常著名的一個競選口號就是要在美國和墨西哥邊境建一堵牆，擋住來自南美的非法移民，他對外來移民持強烈的敵視態度，他認為應該把打擊恐怖主義和對穆斯林人群及其宗教的控制緊密相聯，如果當選勢必要加深制度性的宗教和種族歧視，他對女性公開的嘲諷和攻擊也數不勝數。
因此，在川普那裡，「美國人民」是有所特指的，比如墨西哥裔、穆斯林、有色人種、同性戀等可能就不那麼值得被歸入人民之列。自然，他也將其對手希拉蕊的競選陣營看作敵人，幾乎是欲除之而後快。
種種跡象都表明，川普的競選策略基本上是通過分裂社會，製造恐懼，尤其是對外來移民、穆斯林和全球化的恐懼，從而達到煽動民意並獲取政治利益的目的。川普的主要支持者是中下層白人，他們在全球化的進程中獲利最少，而且隨著製造業從美國流向其他國家，他們的工作機會也在減少，因此對全球化甚少有好感。他們也敵視外來移民，認為外來移民搶了自己本來就少的工作機會。他們大都因為極端伊斯蘭主義和恐怖主義也敵視穆斯林群體。川普所做的基本上就是將這些人的憤怒調動起來，作為他自己的政治基礎。
川普現象與墨菲所說的「敵對式民主（antagonistic democracy）」很相似，即不是將政治對手看作和而不同、有序競爭的對立面，而是看作一定要打倒的敵人。這也是為什麼該現象同時帶有很強烈的民粹色彩的原因。
民粹主義一般會將「人民」或「人民的意志」看作一個不可分割的、具有內在一致性的整體，因而只可能有「真正的人民（true demos）」和「虛假的人民（false demos）」之間的區別，不可能有關於「誰是人民」「什麼是人民的利益」這類問題的不同答案。
民粹主義領袖一般會攻擊已有民主程序的正當性，認為它代表了少數人或建制派的利益，正如川普在選舉中所做的那樣。他試圖將其政治上缺乏經驗這一點轉化為優勢，將自己裝扮為那部分被體制忽略了的大多數人的真正代表，而這些人才是真正的美國人民。
然而弔詭的是，儘管民粹主義的煽動家經常將「真正的人民」放在其話語的中心，他們實際上卻並不相信人民自己能組織和管理自己，因為一旦缺乏正確的領導，人民很快就將渙散或被敵人誤導。從而，真正的人民的勝利與某個人或政黨的勝利是分不開的，只有這個人——如希特勒或川普——或其政黨才能拯救那個衰弱的、受到敵人包圍和打壓的民族。
最終，領袖的意志與人民的意志合而為一，正如在納粹德國時期一樣，希特勒的意志就是人民的意志，二者之間沒有任何距離。
三、社會的分裂上述極化政治並不會憑空出現，它需要有一些條件的促成，如國際環境、原有政治制度、歷史遺留問題等，但其中最主要的是其國內的基本社會狀況。
此次英國脫歐公投和川普在美國共和黨初選中的勝利，它們有一個表面上不起眼但實際上很重要的共同點，即它們都在很大程度上出乎人們的意料。作為較早加入歐共體的國家，英國有太多理由留在歐盟，其中最顯著的就是歐盟所提供的所謂單一市場。
該市場以1958年《羅馬條約》所構想的「四項自由」為基本組成，即貨物、服務、資本和人員在歐盟內部的自由移動，這意味著整個歐盟構成一個幾乎沒有任何內部壁壘的單一市場，它對外也可以以一個統一經濟體的身份參與國際競爭，二戰後歐洲的經濟發展在很大程度上要歸功於此單一市場。
如果從歐盟退出，從而失去該市場，長期來說英國的經濟必然會遭受一定的打擊。正如英國《獨立報》一篇評論所指出的，「英國目前只構成全球人口的不到1%，全球GDP的不到3%，而且每年呈遞減趨勢，如果退出歐盟，英國會越來越難以在影響其自身繁榮和福利的問題上發言」。
與這類支持留歐的理由相比，支持脫歐的理由顯得弱了很多。這些理由包括：歐盟內部人員的自由流動導致英國對自己邊境的控制減弱，外來移民過多；歐盟機構缺乏民主，卻能對各國內政指手畫腳；脫離歐盟就不用交成員國費；等等。
然而，很多分析指出，雖然這些大多都是真實的問題，它們遠沒有很多人想像得那麼嚴重，如外來的移民大多數具有大學學歷，不會造成太大負擔，而且英國國民也有相當多在歐盟其他國家工作生活，等等。另一方面，脫離歐盟其實只是看起來會解決這些眼前的問題，實際上會讓英國長期的處境更差。留在歐盟內部，參與規則的制定和改革，盡力爭取解決其存在的問題，這才是英國所應該選擇的路徑。
以上這些留歐的理由看起來都很充分。事實上，在公投前，大多數人都相信公投的結果會是留歐。就連支持脫歐的英國右翼政黨獨立黨領袖法拉奇在公投前都預期結果會是「留歐」。公投的結果讓幾乎整個世界都感到驚訝，各國媒體紛紛將此作為重大突發事件來報導。
同樣，川普在共和黨初選中的勝利也頗讓人吃驚。在初選開始時，川普非常不被看好，甚至他自己一開始都對獲得提名不抱太大希望，很多媒體都揣測他參與大選的動機可能主要是吸引眼球，從而有利於自己的生意。然而，結果也令人很意外：川普獲得了共和黨初選中的多數選票，正式成為共和黨的總統候選人，他真的有可能成為下一屆美國總統！
實際上，這兩個場景中的「意外」都指向了一個沒有被足夠重視的事實，即無論英美，其社會內部分化都已經較嚴重。
感到意外的大多是受過高等教育，有較寬廣的國際視野，有能力並且願意從長遠的角度考慮和分析社會問題的人，我們泛泛地把他們稱為「精英」並不為過。他們之所以感到意外，恐怕主要是因為他們沒有看到或起碼沒有切身感受到其國內另一個世界的存在。
在這另一個世界中，人們關心的主要是一些非常「當下」的問題。比如，在美國的某個州，我們可能會發現當地的一家工廠關閉了，因為資本家認為把它開在第三世界國家會更有錢賺，而很多當地人卻因此失去了工作和收入來源。再比如一些英國的建築工人可能會發現，因為歐盟的人口自由流動政策，他們面臨來自一些東歐國家工人的競爭，而這些人可能要求的工資低得多。或者在很多歐美白人看來，外來人口的流入會帶來傳統的流失、極端主義和恐怖主義問題等。
對於這些人來說，全球化或區域一體化所帶來的體驗更多的是被剝奪和被排斥。在面臨「脫歐」還是「留歐」這樣簡單的二選一選項時，英國的這些人很容易便會做出更切合他們的實際體驗的決定。
英國脫歐和川普現象中的一些統計數據也很好地印證了這種社會的分化。在45歲以上的英國公民中，支持脫歐的佔多數，年輕人則大多支持留歐；教育程度越低，支持脫歐的可能越大；收入越高，支持留歐的可能越大。川普支持者的構成與此類似，低收入、低教育水平、年長者居多，同時多了一些種族的因素，即中下層白人更有可能支持川普。
總體上來說，英美這兩個國家都存在社會兩極分化的現象，其政治在很大程度上反映了這種分化，同時也進一步加劇了分化的可能。如果生活在兩個世界中的人們沒有什麼共同語言，缺乏相互間的溝通和情感上的共鳴，那麼很自然地其政治就向「敵對化」方向轉化。
四、代表政治儘管我們在這裡所描述的社會分化中可以辨識出「精英」與「大眾」之間的區別，而且也確實有論者認為在當今各國的反全球化浪潮中，存在一種「全球精英聯合，民眾卻日益分裂」的現象。
然而在政治層面，我們需要注意的是，那些領導反全球化運動的人，卻又經常是精英。無論是川普還是法拉奇，就其財富和所擁有的權力來說，他們都可以說是十足的「精英」。但這並不妨礙很多來自底層的民眾將他們看作自己利益和訴求的代言人，或者把他們看作自己的「代表」。
很多時候，我們將民主政治看作是「人民自己統治自己」，當民眾人數過多從而不可能都聚在一起參政議政時，他們就要選出一些代表，這些代表與民眾之間的關係是或起碼應該是一種代理關係，即政治代表應該聽從民眾的命令，以民眾的利益為唯一指導開展政治行動，否則便是與民主相悖。
這聽上去不錯，但實際過於簡單，簡單到幾乎可以說是錯誤的。原因主要在於「人民」的身份是模糊的，「人民的利益」或「公共利益」的內容也是不確定的。很多關於民主的理解都強調它是一種對民意的吸納過程，但大多有意無意地忽略了或低估了，在「誰是人民」或「什麼是民意」的問題上，其實並不存在所謂絕對正確的答案。拿美國建國之初和今天相比，「人民」的範圍擴大了很多，但「人民是誰」的問題並沒有得到解決，是否接納已經居留在美國的非法移民，同性戀能否和其他公民一樣享有婚姻權利，等等，這些都涉及到人民的身份問題。
因此，當我們在說政治代表們要聽命於民眾的意見或命令時，民眾本身在「什麼是對的和應該做什麼」這個問題上也是分裂的。事實上，即便在一個很小的群體中，在涉及共同行動時，也需要有人站出來表達他對該群體公共利益的理解，這種發言帶有很強的主觀性質，它不可能像鏡子一樣「反映」客觀實在的公共利益。
也正是因為這種發言帶有主觀色彩，這個人才被同其他人區分開來，如果他的發言被很多人接受，他實際上就構成了對這些人乃至整個共同體的「代表」，他也就擁有了權力。這個人，通常就是我們所說的政治領域裡的精英，他多少得具備一些突出的特徵或能力，比如邏輯思維、綜合理解、語言表達能力，或者具有出眾的魅力，總之他得在人們眼中和其他人有所不一樣。
很多人自然而然地把民主和精英對立起來，以為民主好像就是反精英的。其實不然，即便是民粹主義政治，也同樣離不開精英，甚至可以說精英色彩更加濃厚。民粹主義的典型例子是希特勒時期的德國和查維茲治下的委內瑞拉，無論希特勒和查維茲本人出身多麼平民，從其所擁有的權力和影響力的角度來說他們無疑都是精英。同時，他們的權力背後又有著相當廣泛的「民意基礎」，尤其是中下層普通民眾的支持，他們都是被選舉上臺的。
與我們的一般印象可能不一樣的是，選舉本身就帶有精英甚至貴族性質。古希臘的城邦經常被認為是民主政治的發源地，但在當時選舉普遍被認為是一種貴族制或寡頭制的政治工具，最符合平等政體或民主政體的是抽籤任官制度，亞里斯多德在《政治學》中就曾對此有過詳細的描述。
一直到近代，孟德斯鳩、盧梭等人還在將選舉與貴族制聯繫在一起，原因很簡單，能被選舉出來的一定是較「出眾」的，而在前現代社會，那就只能是貴族了。當代的政治理論家伯納德·曼寧（Bernard Manin）對此做過政治科學式的分析，他的結論是：「被選舉出的代表『必須』具備一些被正面認可的特徵，這些特徵將他與選民們區分開來，並在此意義上優於他們。」
關於現代民主政治中的精英特徵的研究並不少見，最徹底的恐怕莫過於熊彼特在《資本主義、社會主義與民主》一書中的分析。他說，那些提出民主學說的功利主義先驅們試圖通過某種方式計算出所謂「共同福利」，實在是「看不到18世紀五金商以外的世界」。熊彼特幾乎完全顛倒了人們對民主的一般想像，既然不存在先在、透明的「共同福利」，「人民的統治」就是一個沒有實在內容的想像。在他看來，民主是一種「方法」，是「那種為做出政治決定而實行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民的選票而取得做決定的權力」。
換句話說，民主政治其實也是精英統治，只不過精英們不是通過世襲、神選等方式獲取「做決定的權力」，而是通過競爭選票的方式。熊彼特的批評有一定的道理，也「啟發」了我們當下很多將西方民主看作「選主」過程的觀點。從這個角度看，川普和希拉蕊之間的競爭只能看作是所謂精英之間的權力爭奪戰。當然，熊彼特的理論不能被簡化為陰謀論的高級版，這一點我們暫且不講。現代西方民主其實也並不只是一套產生精英的程序。
這裡最大的問題在於如何理解民主的反面。如果只看精英這一層面，好像二者確實沒有太大區別，主要是「方法」不同。然而不可否認的是，希特勒時期的德國和今天的德國有著巨大的差別，不僅是精英的產生方式不同，人們的觀念和情感、人與人之間的關係等都發生了巨大的變化，人們的「生活世界」完全改觀了。
從政治的角度來說，關鍵在於政治共同體是開放的還是封閉的。確實，所謂「共同利益」並不先在地存在，它一定需要精英（政治家或政黨）的積極建構，但這些作為人民代表的精英是否壟斷了對共同利益的理解和表達？共同體內部是否存在一個公共空間，允許不同的對共同利益之理解的爭鳴？
根據法國政治學家克勞德·勒弗（Claude Lefort）的說法，定義納粹德國式極權政治的並不是其獨特的精英產生方式，而在於其政治代表（或國家）同社會之間不存在任何距離。
在納粹德國，希特勒就是德意志人民，他的意志就是人民的意志。任何反對他以及當時的德國政權的人都是與人民作對，因而都應該被消滅。與此相反，民主政治的標誌則是一種開放性或「不確定性」，即不存在一個確定不變的對人民的代表，不同的對人民的代表之間應該存在一種公開的、和平和有序的辯論和競爭。
政治精英的個人野心在這個過程中當然會發生作用，不可避免也無需避免，但在政治過程中，他們每個人的發言只不過是多種聲音中的一種，這也就意味著在理論上任何人包括那些邊緣群體都可以產生自己的代表，加入到這一公共空間的辯論中來。
在今天英美帶有民粹主義色彩的政治中，我們可以觀察到一些反民主的苗頭。川普並不喜歡美國民主政治中那個開放的空間，他可能更傾向於在他的領導下將它閉合上。
在英國，平庸的政客為了自己的權力武斷地發動公投，憤怒的普通民眾用一錘定音的方式決定了國家的未來，無論有什麼反對意見，一概到此為止。20世紀是人類歷史上前所未有的動蕩的世紀，兩次世界大戰、極權主義政治、大屠殺、集中營，所有這些加在一起打碎了近代以來人們對啟蒙的想像和期待。但蘇聯的垮臺和冷戰的結束卻給很多人帶來了新的希望。
在世紀之交，人類世界看上去確乎是一番新的景象，戰爭似乎成為遙遠的過去，日益全球化的經濟貿易成為各國人民生活的中心，不同膚色、種族、宗教和政治意識形態的人們之間的隔閡也變得不再那麼重要，寬容和合作好像成為新的世界性「普世價值」。
然而不幸的是，起碼就目前看來，新的世紀也並不令人十分滿意：冷戰是結束了，但核威懾還在；伊拉克戰爭和顏色革命並沒有催生穩定的民主國家，反而在混亂中為極端恐怖組織提供了溫床。在西方民主國家內部，也出現了明顯的右翼化和民粹主義傾向：法國、荷蘭、奧地利等國都出現了勢力強勁的右翼政黨，就連一向被認為更加溫和開放的英國和美國也不例外。
也許英美極化政治並不至於走向民主的反面，但如果民粹主義在一向被認為較穩定和繁榮的西方民主國家也如此容易滋長，起碼說明從較開放的政治走向民粹主義遠比我們一般想像的要容易。
［本文原載於《探索與爭鳴》雜誌2016年第10期，原題為《英美極化政治中的民主與民粹》，澎湃新聞獲授權刊發。］(本文來自澎湃新聞，更多原創資訊請下載「澎湃新聞」APP)