任澤平:全面放開並鼓勵生育刻不容緩 積極應對人口老齡化

來源：金融界網站

文：澤平宏觀 任澤平 熊柴

2020年10月，中央「十四五規劃」建議明確提出：「實施積極應對人口老齡化國家戰略。制定人口長期發展戰略，優化生育政策，增強生育政策包容性」。應對人口老齡化上升為國家戰略，生育政策面臨重大調整。

人口問題事關國家興衰和民眾福祉，是基礎性、全局性和戰略性問題。不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域。俄羅斯總統普京稱俄羅斯的命運和前景取決於人口，日本時任首相安倍把少子化視為國難。從形勢論，人口危機漸行漸近，成為最大的灰犀牛之一。

世界人口形勢面臨千年未有之大變局；由於計劃生育長期推行，中國人口形勢較絕大多數國家更為嚴峻。中國人口危機，既面臨人口總量即將見頂、遠期將急劇萎縮的總量危機，也面臨人口少子化老齡化日益加劇的結構性危機。人口因素變化緩慢但勢大力沉，我們長期呼籲儘快全面放開並鼓勵生育（參見《漸行漸近的人口危機——中國生育報告2019》《中國三輪人口大論戰:要不要放開生育？》《中國人口三大流傳甚廣的錯誤認識》《中國人口報告2020:少子老齡化挑戰》，等等）。

當前社會各界對中國人口發展趨勢已逐漸形成共識，但不少人對人口與經濟社會資源環境的關係仍存在較大認識偏差，「放開失控論」「人口過多論」「人口數量不重要論」等錯誤認識嚴重阻礙生育政策調整。10月25日，為推動人口改革、緩解保守派擔憂，我們發文《建議先放開三孩：中國人口報告2020》，引起社會廣泛討論，全網6億閱讀量。11月3日，中央《關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標的建議》要求「增強生育政策包容性」。本文旨在進一步釐清相關邏輯，明晰事實真相，以推進社會進步。

中國要順利實現民族復興的「中國夢」並長久屹立在世界民族之林，必須正確認識人口發展的內在規律，必須正確認識人口與經濟社會發展的關係，必須高度重視人口變化及其對社會經濟發展的重大而深遠的影響，必須加以全球視野看待中國人口問題。我們建議，全面放開並鼓勵生育以提升總和生育率至世代更替水平，加快構建積極應對人口老齡化體系以讓每個人老有所依、老有所醫。

考慮短期內社會各界對人口問題的認識仍存較大爭議，建議在「十四五」時期從儘快放開三孩開始逐步推進並觀察效果，這也符合中國漸進式改革、增量式改革的傳統智慧。

簡言之，建議先放開三孩，拯救中國人口危機。

1中國人口形勢：總量危機和結構性危機並存

中國人口危機，既面臨人口規模即將見頂、遠期將急劇萎縮的總量危機，也面臨少子化老齡化日益加劇、性別嚴重失衡的結構性危機，這對中國經濟社會發展已帶來並將繼續帶來重大而深遠的影響。人口發展指老一代陸續死亡、新一代不斷出生，人口世代更替的過程；在平均壽命逐漸延長背景下，生育率成為影響人口發展的關鍵變量。從人類發展看，經濟社會進步使得生育率具有內在的下行趨勢，中國計劃生育長期實行導致生育率短期急劇下滑，進而形成了當前日趨嚴峻的人口形勢。1950-2019年全球婦女總和生育率從4.97降至2.27；而中國從1970年之前的6左右快速下滑至2000年後的1.4-1.6，低於高收入經濟體的1.7，居全球倒數。保持人口世代更替的總和生育率水平在2.1左右，可理解為一個家庭生育2.1個孩子才能保持人口世代規模不變，總和生育率1.4意味著每隔一代人減少1/3。2019年總和生育率為1.5，考慮到仍存生育堆積效應，以總和生育率1.4稍樂觀預測，我們將看到：

1）出生人口近年不斷創歷史新低，並仍將繼續減少。出生人口主要由生育率和育齡婦女決定。1997年中國20-35歲主力育齡婦女規模達1.86億峰值，2019年降至1.6億，2030年將比2019年減少約28％，2050年將較2030年再減少約19％。上述情況導致原本應在2010年前後出現的第四輪嬰兒潮消失，近年出生人口不斷創歷史新低，2019年僅為1465萬，預計2025年將降至不到1100萬，2050年、2100年分別降至800萬、400萬左右。

2）出生人口性別比嚴重失衡，社會問題凸顯。1982年開始，出生人口性別比（女性=100）嚴重偏離103-107的正常水平，1990年超過110,2000年接近118，之後一度超過120，目前仍在110左右。00後男性比女性多近1300萬，90後男性比女性多近900萬。2015年中國30歲及以上未婚男性超2000萬、而同齡未婚女性僅約600萬，預計到2040年30歲及以上未婚男性將超4000萬，婚姻擠壓、性交易、性犯罪等諸多社會問題或加劇。

3）勞動年齡人口在2013年見頂後持續減少，總撫養比急劇攀升。中國15-64歲勞動年齡人口比例及規模分別在2010、2013年見頂，90後比80後少約3100萬，00後比90後少4100萬。2019年中國15-64歲人口為9.89億，較2013年峰值減少約1700萬。預計2050年15-64歲人口將較2019年減少約23％至7.5億，佔比從70.6％降至59％；2100年分別降至3.6億、50％。並且，隨著人口年齡增大，勞動參與率也將逐漸下降，這使得未來進入市場的勞動力規模將更為減少。2019年社會總撫養比為42％，到2050、2100年將分別升至69％、101％。

4）老齡化速度和規模前所未有，未富先老問題突出。2000年中國65歲及以上人口佔比超過7％，進入老齡化社會。2019年中國老年人口1.76億，佔比12.6％；美日韓老年人口比重達12.6％左右時人均GDP均在2.4萬美元以上，而中國僅1萬美元，未富先老問題突出。預計中國將於2022年進入佔比超過14％的深度老齡化社會，2032年左右進入佔比超過20％的超級老齡化社會，2050年、2100年將分別達29.6％、40.7％。並且，高齡化問題也將日益突出。2019-2050年中國80歲及以上高齡老人將從約3200萬人升至1.3億，佔比從2.3％升至10.3％；2073年達1.74億的峰值，佔比升至17.2％；2100年為1.56億，佔比21.5％。

5）人口總量將在五年內將進入負增長，遠期將急劇萎縮。1949-2019年中國人口從5.4億增至14億，但1990年總和生育率降至世代更替水平2.1下，已經預示著人口負增長。從發達國家經驗看，從總和生育率低於更替水平到人口負增長，通常有20-40年的時滯。中國人口負增長將在2022年前後到來，初期萎縮慢，但隨著1960-1970年代高出生人口進入生命終點後將急劇萎縮。2050年中國人口將較峰值減少僅9％，2075年將較2050年減少22％，2100年將較2075年減少26％、即7.3億，屆時中國人口佔全球比例將從當前的18％降至7％。

2人口政策：二孩政策效果不及預期，人口形勢因人為拖延愈加嚴峻

中國生育政策收緊很急很快，但放開卻是小步微調，有關人士對二孩政策過於樂觀，但實際效果均大幅低於預期。隨著中國人口形勢發生重大變化，生育政策調整迫在眉睫。獨生子女政策原本預期實行30年，但有關人士和部分地方擔憂放開二孩將導致生育率大幅反彈、人口失控問題，因此生育政策調整屢屢受阻、屢屢被拖延。2001年《人口與計劃生育法》允許「雙獨二孩」等，但效果微弱。2014年啟動「單獨二孩」前，翟振武（2014）測算政策將在4-5年內使出生人口年度新增130-160多萬人；實際上，2014年出生人口1687萬、僅比2013年增加不到50萬，2015年為1655萬。2016年啟動「全面二孩」前，翟振武課題組（2016）測算政策將使出生人口年度新增160-470萬，2017-2021年分別為2110、2189、2077、1936、1689萬人；實際上，2016年出生人口攀至1786萬、但2017-2019年分別降至1723萬、1523萬、1465萬。

十九大以來，相關文件中「計劃生育」字眼消失，而代之為「優化生育政策、增強生育政策包容性」，但對人口形勢的嚴峻性依然重視不足。2017年10月，中共十九大報告中歷史性地首次未提及「計劃生育」字眼，而是在實施健康中國戰略中要求「促進生育政策和相關經濟社會政策配套銜接，加強人口發展戰略研究。積極應對人口老齡化。」2018年3月，國務院機構調整中以衛健委取代衛計委，這是自1981年計生委組建以來中央部門中第一次沒有「計劃生育」名稱，但衛健委職責仍包括「負責計劃生育管理和服務工作」。2019年11月，中共十九屆四中全會公報要求，「優化生育政策，提高人口質量。積極應對人口老齡化。」2020年10月，中共中央《關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標的建議》要求，「實施積極應對人口老齡化國家戰略。制定人口長期發展戰略，優化生育政策，增強生育政策包容性，提高優生優育服務水平，發展普惠託育服務體系，降低生育、養育、教育成本，促進人口長期均衡發展，提高人口素質。」可以看到，近年來中央對人口問題有了新的全面認識，但仍有不少人以各種理由反對生育政策調整，政策阻力很大。

人口形勢因政策拖延而愈加惡化，2016-2019年一孩出生人口大減近40％，隨著未來二孩政策效應徹底消失等，中國總和生育率恐下滑至1.0-1.2左右。人口發展有其自身的內在規律，面對漸行漸近的人口危機，生育政策越早調整越好；因為每推遲一年、人口就老一歲，調整將更為艱難。從分孩次出生人口看，有一孩才有二孩三孩，正常的生育模式是一孩出生人口明顯大於二孩。2013年及之前中國出生人口中一孩佔比均在64％以上，2014-2016年仍超過53％，但2017-2019年僅略超40％，一孩出生人口明顯低於二孩，預示著全面二孩政策的生育堆積效應仍存。2016-2019年一孩出生人口從981萬降至593萬，大幅減少近40％，跌至不到600萬的歷史低位。如果現行生育政策不進行根本性調整，隨著受教育水平提高、城市化推進等，未來總和生育率將從2019年的1.5下滑至1.0-1.2左右。

3人口論戰：「放開失控論」「人口過多論」「人口數量不重要論」誤導社會

阻礙生育政策調整的根源在於頑固的計劃思維，既缺乏對人口發展規律的客觀認識，也缺乏對人口與經濟社會資源環境關係的客觀認識。人口既決定於經濟社會發展，也對經濟社會發展具有勢大力沉的反作用。

在人口發展規律上，馬克思認為，「每一種特殊的、歷史的生產方式都有其特殊的、歷史地起作用的人口規律」。從採集狩獵時代到後工業時代，人類社會生產方式進步對人口數量要求逐漸下降、但對人口質量要求提升，人口再生產逐漸走向超低出生、低死亡、負增長類型，全球人口爆發式增長極其短暫、最遲將在22世紀進入負增長，千年未有之大變局正在來臨。

在人口與經濟社會資源環境的關係上，人既是發展的基本要素，更是發展的目的，人既是生產者、也是消費者，不能簡單把人口視作負擔，人口也可以是財富。17世紀後期全球人口增速明顯上升，1860年代爆發第一次科技革命使全球經濟逐漸開啟高增長，人類在短短幾百年創造了前所未有的財富，二者絕非偶然。伴隨全球人口千年巨變，全球經濟或從高增長走向中低增長。

「放開失控論」當前仍有不少市場，持這種觀點的人屬於對中國生育形勢和現實完全不了解，思想觀念依然停留在上個世紀60年代。「單獨二孩」「全面二孩」政策均大幅低於預期，在事實上消除了放開生育將導致生育率暴升、人口失控的可能性。但還有些人擔心全面放開生育後，部分人群、部分地區會大幅多生。在收入與生育率的關係上，確實存在低收入和高收入人群生育率高、中間階層生育率低的倒U型曲線。根據國家統計局人口變動情況抽樣調查資料，2018年全國總和生育率為1.51，其中城市、鎮、鄉村分別為1.31、1.54、1.69，在全面二孩下農村家庭平均生育不到2個孩子，即使全面放開也不可能多生。對富人大幅生育的擔憂可以看看國際情況，世界上絕大多數國家不搞計劃生育，並且不少發達國家正大力鼓勵生育，但高收入人群也並未大幅多生。

「人口過多論」的理論基礎是「適度人口論」，認為中國5-7億人合適，缺乏以動態發展眼光地看待承載力問題，一邊享受14億人口的巨大人口紅利和巨大市場優勢，一邊又幻想7億人口會讓生活更美好。適度人口論（Optimum Population）起源於馬爾薩斯的「人口陷阱」學說，20世紀中後期「人口爆炸」導致地球崩潰的思潮盛行，但2019年全球人口已達77億、相關預測全部破產。一些資料表明，宣揚人口爆炸可能是西方試圖控制發展中國家人口、保證統治地位的陰謀。

20世紀70年代末80年代初，國內一些學者從糧食、資源、環境、就業等多角度測算中國適度人口為5-7億左右，形成「中國人口過多論」，但相關論證的假設之荒唐、推斷之草率、邏輯之荒謬導致其毫無學術價值。事實上，中國人均資源在全球處於中等水平，人均耕地、人均水資源分別位於全球128名、105名，並且全球化時代不需要也不可能讓一個國家實現封閉發展。人口眾多是巨大優勢，中國改革開放以來40年的高增長受益於規模巨大的人口數量紅利和統一大市場，未來也將繼續受益於此。一方面，人口眾多帶來的大市場促使企業擴大生產規模、降低單位生產成本，形成「內部規模經濟」；另一方面，人口密集帶來的大市場促進企業間的分工和專業化。中國高鐵裡程居世界之首，在美國、歐洲之後第三個自行研製民用大飛機，網際網路經濟、共享經濟等引領全球，均得益於中國巨大的人口體量以及胡煥庸線以東的較高人口密度。就像俄羅斯總統普京稱，俄羅斯領土雖大、但沒有一寸多餘，中國14億人口也沒有一個多餘。

「人口數量無用論」以人力資本紅利或智能化取代勞動力為由，但在供給側忽視了人口與創新的關係、忽視了人力資本紅利也有盡頭，在需求側忽視了人口消費對生產的導向作用，更違背了發展是為了人的自由全面解放初衷。一些人認為人口數量不重要，發展的關鍵在於提高人口質量；事實上，人口數量與人口質量同等重要、甚至更為重要。在供給側，人口是人才的基礎，人口基數越大，人才規模才可能越大，二者就像金字塔的塔基和塔尖，塔尖有多高取決於塔基的大小。人口結構年輕有利於創新，因為老年人的學習能力、創新能力弱於年輕人。雖然中國在提升人口素質方面有很大潛力，但伴隨未來受教育年限平均逐漸接近上限和人口日趨老化，人力資本紅利也將消弱。在需求側，人口規模大有利於促進創新，在大市場中微小的需求也可以形成市場，細小的技術創新都得以生存。從人類發展歷史看，每一次科技進步都會節約傳統產業中的勞動力使用，但又會催生在新經濟新產業更多的就業需求，因此擔心人工智慧進步造成人口無用是多餘的。從馬克思主義理論講，發展的目的是為了人，生產力的巨大增長和高度發展將促進個人的自由和全面發展。

4影響重大：人口形勢嚴峻制約民族復興

當今世界政治經濟形勢面臨百年未有之大變局，而全球人口正面臨千年未有之大變局，主要表現在：一是在經歷了漫長的低增長後，自1700年以來的全球人口爆發期最遲將於22世紀前期結束。二是人類社會已從少年型轉變為青年型，未來將逐漸走向中老年型。三是地區人口形勢正在發生深刻變化，非洲將在22世紀取代亞洲首次成為全球人口中心，當前已有20個國家陷入人口自然負增長，日韓等部分國家從長期看面臨人口大幅減少危機（敬請關注恆大研究院後續報告《全球人口千年變局的三大趨勢及深遠影響》）。

全球人口千年未有之大變局已對並將繼續對全球經濟社會和大國興衰更替產生深遠影響，比如日本1990年代初爆發經濟危機並持續衰落，美國2020年因種族矛盾引發的大規模嚴重暴力衝突等。

1）日本生育率長期低迷，勞動年齡人口佔比1992年見頂、總人口2009年見頂、老齡化程度位居世界第一，這是1990年代初經濟泡沫破滅並隨後陷入「失去的二十年」的重要原因。人口問題給日本帶來沉重負擔，1997-2019年日本政府槓桿率從84.1％攀升至204.3％。根據聯合國中方案預測，2100年日本人口將降至0.75億，較2009年峰值減少42％。2019年末，日本時任首相安倍公開把少子化視為國難。

2）美國是一個移民國家，因人而興、但也因人陷入嚴重的種族矛盾和社會撕裂。1800-2009年美國人口從680萬增至3.3億；其中，1920-2010年少數族裔從1089萬增至1.12億，佔比從11.5％升至36.3％。種族問題在美國長期嚴峻，1861-1865南北戰爭中解放黑人奴隸、1950-1960年代黑人民權運動等並未完全改變少數族裔的不平等地位。以2020年5月白人警察暴力執法致黑人死亡的「弗洛伊德事件」為導火索，以「Black Lives Matter」口號，美國社會一度出現長時間大規模嚴重暴力衝突。近期在拜登與川普之間的總統選舉更將美國社會撕裂暴露無遺，少數族裔多投票拜登。

3）俄羅斯生育率長期低迷，1993年人口見頂，2019年總和生育率為1.5。2020年初，俄羅斯總統普京在國情諮文稱「俄羅斯的命運和前景取決於人口」，取決於1年、5年、10年後俄羅斯家庭將有多少子女出生，他們如何成長，成為什麼樣的人，對國家的發展有何作為以及什麼價值觀將成為他們生活的支柱。

21世紀的大國競爭主角是中美印三國，中國人口形勢已對民族復興並長久屹立在世界民族之林形成嚴重製約。人口長期均衡發展是民族偉大復興的基礎。從歷史看，人口大國是成為世界大國的必要條件，一些人口小國憑藉先進技術、先進戰略等稱雄一時，但往往只是曇花一現。2019年中美印三國GDP分別為14.3、21.4、2.9萬億美元，人口分別為14.0、3.3、13.7億，人均GDP分別為1.0、6.5、0.2萬美元。其中，中美印15-64歲人口規模分別為9.9、2.2、9.3億人，25歲及以上人口平均受教育年限分別為7.9、13.4、6.5年。未來中國人力資本水平將進一步提升，但在人口總量和人口年齡結構方面面臨嚴重劣勢。從人口總量上看，中國人口將在五年之內陷入負增長，美國人口將因人口淨流入而持續增長，印度將在十年之內超過中國成為世界第一人口大國、2059年或見頂；預計2050年中美印三國人口將分別為12.7、3.8、16.4億，2100年分別為7.3、4.3、14.5億。在人口年齡結構方面，中國人口明顯老化、社會負擔將更重、創新活力將更受限制；2019年中國、美國、印度人口年齡中位數分別為37.9、38.3、28.4歲，2050年分別為50.8、42.7、38.1歲，2100年分別為57.1、45.5、46.7歲。

5中國應對：全面放開並鼓勵生育刻不容緩

中國要順利實現民族復興的「中國夢」並長久屹立在世界民族之林，必須正確認識人口發展的內在規律，必須正確認識人口與經濟社會資源環境發展的關係，必須高度重視中國人口變化及其對社會經濟發展的重大而深遠的影響，必須加以全球視野看待中國人口問題。應堅決摒棄人口是負擔觀念，更加以人為本，加快促進人口長期均衡發展。

我們呼籲，儘快全面放開並鼓勵生育，積極應對人口老齡化。「儘快放開」是因為人口因素變化緩慢但勢大力沉，當前人口形勢已經極其嚴峻，絕不能等到形勢極度惡化再調整。「全面放開」是因為生育權是基本人權，是充分尊重市場決定性作用的需要，是完善社會主義市場經濟體制改革的本質要求。要讓總和生育率回到人口世代更替水平2.1左右，僅僅放開三孩是不夠的，因為還有人不生。根據我們最近三年的21萬人生育調查，有約15％-25％選擇不生（調查存在情緒因素，現實不生比例低於此），全面放開或提升總和生育率15％左右；若全面二孩生育堆積效應徹底消失後總和生育率降至1.2左右，則全面放開或可提升總和生育率至約1.4。「鼓勵生育」是因為必須大力鼓勵才有可能提升總和生育率至2.1左右，從國際經驗看難度極大，尚無發達國家做到，但中國有強大的制度優越性，情況或有所不同。

並且，對人口問題的認識絕不能僅限於老齡化角度，在中央關於十四五規劃的建議中，把生育問題放在老齡化部分，這其實存在一定偏差，必須對人口總量、結構的內在變化規律以及與經濟社會發展的關係有更深入全面的認識。人口長期均衡發展是全局，老齡化是局部，前者重要性高於後者。老齡化不可避免，全面放開並鼓勵生育並不能消除老齡化，但有助於促進人口長期均衡發展、有助於緩解老齡化。

根據我們的情景分析，若未來十年中國總和生育率逐漸降至1.0，到2050年、2100年中國人口將分別為12.1億、5.2億，老年人口比重將分別達31.2％、53.4％。若未來十年中國總和生育率逐漸提升至1.8左右，到2050年、2100年中國人口將分別為13.6、10.0億，老年人口比重將分別達28.9％、32.5％。若未來十年中國總和生育率逐漸提升至2.1左右，到2050年、2100年中國人口將分別為14.0億、12.9億，老年人口比重將分別達26.8％、26.7％。

考慮到短期內社會各界對人口問題的認識仍存較大爭議，建議在「十四五」時期從儘快放開三孩開始逐步推進並觀察效果，這也符合中國漸進式改革、增量式改革的傳統智慧。之前實行單獨二孩和全面二孩，政策效果均不及預期，並大幅低於保守派的預測數據。因此，可以確定無疑的是，放開三孩必然效果甚微，但這樣建議的考慮有兩個：一是進一步解除保守派對人口暴增的擔心，讓全面放開生育儘快落地，從而讓生育權儘快徹底回歸家庭；二是讓保守派更清楚認識到當前嚴峻人口形勢，從而為鼓勵生育、加快構建生育支持體系做下鋪墊。

一方面，加快構建生育支持體系，切實降低生育、養育、教育成本。當前許多年輕人不想生、不敢生，生得起、養不起。建議：一是加快構建生育成本在國家、企業、家庭之間合理有效的分擔機制。二是建立健全差異化的經濟補貼和個稅抵扣政策，覆蓋從懷孕保健到18歲或學歷教育結束。三是發展普惠託育服務體系，大力提升0-3歲入託率從目前的4％至40％，並對隔代照料實行經濟鼓勵。四是進一步完善女性就業權益保障，並對企業實行生育稅收優惠。五是加大教育醫療投入，構建居住導向的新住房制度以保持房價長期穩定、讓每個人住有所居。六是不鼓勵非婚生育子女，但必須承認、尊重並保障非婚生育的平等權利。

另一方面，加快構建積極應對人口老齡化體系，讓每個人老有所依、老有所醫。平均壽命延長將使得帶病生存狀態延長，健康管理和財富管理需求將日益上升。建議：一是夯實應對人口老齡化的社會財富儲備，優化國民收入分配結構，加快發展企業年金、商業養老保險的第二、第三支柱，構建公平可持續的養老保障體系。二是改善勞動力有效供給，除放開並鼓勵生育外，優化不同年齡退休的養老金安排，小步、分階段、漸進式提高退休年齡，加強老年再就業職業技能培訓，開發老年人口紅利。三是打造高質量的為老服務和產品供給體系，健全以居家為基礎、社區為依託、機構充分發展、醫養有機結合的多層次養老服務體系，支持家庭承擔養老功能，發展普惠型養老服務和互助性養老服務。四是強化應對人口老齡化的科技創新能力，提高老年服務科技化、信息化水平。五是構建養老、孝老、敬老的社會環境。