【摘要】人口老齡化趨勢不僅降低了韓國勞動供給能力，而且降低了社會總需求，加大了韓國政府財政負擔。為了應對老齡化趨勢，韓國成立專門機構負責研究和制定老齡化相關法律，不斷完善養老保障制度體系。韓國應對老齡化問題的經驗，給正在快速步入老齡化社會的中國以很好的借鑑。
【關鍵詞】韓國 老齡化社會保障 人口結構 【中圖分類號】C924.21 【文獻標識碼】A
人口老齡化是人口再生產規律作用的結果，也是人口發生結構性轉變之後的必然趨勢。隨著東亞經濟崛起，東亞國家逐漸面臨著老齡化的社會問題，韓國就是其中的一個典型代表。多年來韓國在應對低生育及老齡化方面做過不少政策嘗試與探索，值得借鑑。
韓國人口老齡化挑戰
低增長、低出生率與人口老齡化是當前韓國經濟社會發展面臨的三大難題。特別是，人口老齡化已成為影響韓國經濟社會發展的重大挑戰。在過去的二十年間，韓國老齡人口佔總人口的比重呈快速上升態勢。根據韓國統計廳數據，2020年韓國老齡人口佔總人口比重達到15.7%，老齡人口規模比2000年增長了473萬人。如果按照當前韓國人口老齡化發展趨勢，該國老齡人口的比重將在2040年達到33.9%，2065年則達到46.1%。
衡量一國人口老齡化程度，通常採用的指標是65歲以上人口佔全國總人口數的比重。根據1956年聯合國發表的《人口老齡化及其經濟社會含義》提出的標準，如果一個國家的該指標達到7%—14%則被視為老齡化社會，達到14%—20%則被稱為老齡社會，20%以上則被稱為超老齡社會。2000年韓國65歲以上老年人口佔總人口比例達到7.2%，標誌其已經進入老齡化社會（見表1）。2018年韓國的老齡人口比重超過14%，即韓國從老齡化社會進入了老齡社會。預計到2025年，韓國的老齡人口比重將達到20.3%，這意味著韓國即將進入超老齡社會。
韓國不僅人口老齡化速度快，而且老齡人口中的高齡化趨勢也非常明顯。2020年，65—74歲老年人口在總人口中所佔的比重為5.1%，2065年將增加到9.1%；75—80歲高齡老年人口在總人口中所佔比重從2020年的7%，將增加到2065年的16.5%。與此同時，韓國的人口老齡化也與出生率下降密切相關。自20世紀60年代以來，為了實現經濟的快速起飛，韓國實行了長達30年的控制生育政策。但隨著經濟發展與生活水平提高，韓國的生育率出現斷崖式下降。特別是經歷1997年亞洲金融危機後，韓國總和生育率更是首次下降到1.5人以下，從而跌入了「低生育率陷阱」。韓國人口快速老齡化、高齡化與「少子化」挑戰不斷加深，對韓國經濟社會發展正在並將持續產生重大影響。
韓國政府應對老齡化的政策措施
日益嚴重的老齡化挑戰，成為歷屆韓國政府高度重視的國民經濟重大課題之一。第一，成立專門機構負責研究和制定人口政策。為了改變人口結構問題，2004年韓國開始實行獎勵生育的人口政策。2005年6月韓國政府制定了《低生育、老齡化社會基本法》（見表2），並於同年9月成立直屬於總統的「低生育及老齡社會委員會」，負責推行針對低生育及老齡社會的政策。在該委員會的運作下，韓國政府根據情況頻繁修訂和調整人口政策，出臺法律法規，做出頂層設計和安排，積極應對低生育及老齡社會問題。
第二，完善養老保障制度體系。韓國政府先後頒布《育兒支援法案》《低生育及老齡社會基本計劃》《老齡親和產業振興法》等法律，並不斷健全「國民年金制度」「退休年金制度」「個人年金制度」等，完善養老保障制度體系，從法律制度層面為老年人提供保障。1999年，韓國基本實現國民年金制度對目標人口的全覆蓋，國民可根據《國民年金法》享受國民年金制度。該制度從設計上注重讓老年人維持退休前的生活質量，避免退休後生活水平下降。韓國三次修訂國民年金制度，不斷彌補國民年金制度的漏洞，完善資金撥付和管理制度，為老齡人口提供更加有力的資金支持，提升收入再分配功能。2007年，韓國設立「基礎老齡年金制度」，為低收入和家庭財產少的老齡人口發放生活補助。除此之外，韓國還建立「住宅年金制度」，根據該制度老年人可以通過抵押住宅，每月領取養老金，在一定程度上減少了老齡人口的貧困現象。
第三，提高財政投入，改善老齡人口福利。根據《低生育、老齡化社會基本法》規定，韓國從2006年開始每五年制定《低生育及老齡社會基本計劃》，至今已出臺三次基本計劃。根據最新版的《低生育及老齡社會基本計劃試行方案（2016—2020年）》，韓國每年需增加財政資金用於提高生育率，並改善老年人的生活條件。老齡人口專項財政資金的長期投入有助於提高老年人在居住、醫療和養老方面的社會福利待遇。
第四，推動老年人就業，保障老齡人口就業權益。隨著平均壽命不斷延長，韓國老年人擁有勞動能力的時間也相應延長。不少老年人雖然有較強的就業願望，但社會上缺少合適的工作崗位。韓國政府不斷推出新的法律法規，推動老年人再就業。1991年，韓國製定了《老年人就業促進法》，規定企業有義務僱傭員工至60歲。為了避免社會對老年人的歧視，韓國政府明確要求中央和地方政府以及國有事業單位的一些崗位必須僱傭老年人，而且僱傭比例由3%上調至6%，適用企業對象也由規模以上企業擴大至大中小型企業。2013年韓國國會通過了一項法律修正案，該修正案明確提出要嚴懲強迫職工提前退休的企業。這些政策保障了老年人的正當就業權益，一定程度上避免了老齡勞動力的浪費與閒置，推動了老齡人口的就業與再就業。
第五，全國範圍內推行生育獎勵。隨著老齡化程度的加深，韓國於1994年放棄實施了30年的控制生育政策，並自2004年開始轉而實行獎勵生育政策，將人口政策重心轉向優化人口結構、提高人口素質。2005年，韓國政府首次投入30.5萬億韓元資金全面實行獎勵生育政策，具體包括向多子女家庭給予不同程度的補貼；對多子女家庭提供購買或租賃住宅的優先權；由國家全額負擔產婦因產假髮生的經濟損失；為雙職工夫婦提供夜間保育服務；在全國幼兒園推行全天制等。2010年韓國進一步擴大該政策，不僅加強了財政補貼力度，也補充和完善失業保險制度，確保女性員工的權益。2016年韓國將關注對象擴大至青年就業和新婚夫婦等群體，因為幫助解決年輕人就業及住房問題將有助於從源頭上防止低生育率現象的發生。2016年韓國出臺新的應對老齡化政策：韓國政府向青年提供就業培訓，促進大學生就業和創業；為新婚夫婦提供各種優惠信貸政策，並面向新婚夫婦提供優惠住房政策；向懷孕或哺乳期婦女提供減免醫療費用待遇，對產婦和育兒婦女提供各種資金補貼等。
韓國政府應對老齡化對策對中國的啟示
第一，加強老齡化政策頂層設計。為應對老齡化趨勢，韓國政府把老齡工作納入國家整體發展規劃，設立直屬於總統的老齡化政策管理機構，建立了一整套應對老齡社會的戰略體系。中國可借鑑韓國經驗，將碎片化的老齡化相關公共政策和管理體系重構為具有中國特色的老齡化政策體系。1999年我國成立了全國老齡工作委員會，負責研究老齡事業發展戰略，陸續出臺了《中國老齡事業發展「十一五」規劃》等一系列老齡政策文件。未來有必要繼續推進改革，通過修訂法律進一步保障老年人權益，確保老年人社會財富分配權、機會享有權、老齡社會參與發展權等。
第二，完善中國老年人社會保障制度（見表3）。優化政府職責體系和組織結構，推進政府治理體系和治理能力現代化，是做好老年人社會保障工作的基礎。我國自2016年開始試點嘗試開展長期護理保險制度，但仍然存在籌資來源有限、護理服務供給不足以及評估和服務標準體系不健全等問題。有必要不斷完善對失能人員的相關政策和補貼，健全統籌城鄉、可持續的基本養老保險制度和基本醫療保險制度，有計劃有步驟地建立覆蓋全國的長期照護保險制度，通過制度保障老年人基本生活，構建老年人公平享受的基本社會福利系統。我國應大力發展社區養老模式，鼓勵社會力量進入社區居家養老領域，增強城鄉社區居家養老服務的供給能力，建立全方位、綜合性老齡人口保障體系。
第三，延長退休年齡勢在必行。當前中國男性退休年齡為60歲，而女性一般為55歲。隨著平均壽命的延長，老年人繼續參與工作的意願增強。老年人較早退休不僅增加國家養老負擔，也造成人力資源的浪費。我國有必要對現行的退休制度進行改革，調整退休年齡，修訂養老金制度。實施延遲退休制度、延長個體生命周期中的勞動年限，可以提升生命價值的社會供給寬度，而修訂養老金制度、推遲個人領取養老金時間，可以緩解人口負增長時代財政負擔。需要注意的是，這些改革措施需要結合國情，不能採取「一刀切」的方法，應廣泛聽取相關利益方意見，可以借鑑韓國的彈性退休制度，針對不同職業和不同工作崗位採取靈活辦法。
第四，健全老年人就業政策。過去，中國人口基數多而且增長速度較快，勞動力相對充足，部分用人單位在招聘時採取苛刻的年齡限制措施，即使未到退休年齡，也存在要求達到一定年齡的職工離開工作崗位或者提前退休等現象。隨著人口老齡化趨勢，這種年齡歧視行為會造成大量人才浪費，很多中老年勞動力處於閒置狀態。可以借鑑韓國的做法，從政策角度合理配置和利用老年勞動力資源，禁止企業的年齡歧視做法，不得在招聘員工時設定苛刻的年齡限制，確保中高齡人群工作的合法權益不受侵害。企業可以根據老齡職工的實際勞動能力，靈活調整工作崗位與工作時間，安排老齡職工從事體力要求相對低且充分運用老齡職工工作經驗的工作。
第五，逐步實行獎勵生育政策。中國曾通過控制人口過快增長實現了人口再生產類型的轉變，隨後以人的全面發展統籌解決人口問題，為經濟和社會可持續發展創造良好條件。儘管這些政策的具體解決對象與當前狀況有很大不同，但歸結起來有一個共同點：即糾正人口不均衡發展態勢。有必要將「人口均衡」作為人口發展的目標，站在國家長期發展的戰略高度，建設「人口均衡型」國家。我國應推行優化生育政策，注重提高人口質量，改善人口年齡結構，提升人力資源水平。韓國通過給予育兒補貼的形式鼓勵生育，但目前我國尚未實行全國性的生育鼓勵政策，還停留在碎片化的政策層面，尚未達到制度化程度。面對生育政策轉型的需要，與「鼓勵生育」相配套的制度設計應適時重構。有必要適時將鼓勵生育的建議和倡議轉化為法律明文規定的形式固化獎勵制度，明確獎勵的實質內容以及程序內容。
（作者為中國社會科學院亞太與全球戰略研究院研究員；中國社會科學院亞太與全球戰略研究院副研究員李天國對本文亦有貢獻）
【註：本文系國家社會科學基金重大項目「東北亞命運共同體構建：中國的思想引領與行動」（項目編號：18ZDA129）的階段性成果】
責編/賈娜 美編/陳琳
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