宋偉:專屬經濟區問題上的國際政治博弈

作者 | 宋偉，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員

中國人民大學國際關係學院教授

圍繞著專屬經濟區的管轄權問題，美國、發達國家與發展中國家之間的分歧和矛盾由來已久、積怨甚深。這本質上是一個國際政治問題，而不是一個通過司法仲裁能解決的問題。各國的利益不一樣，因此有不同的主張，很難說誰的主張就是對的、誰的就是錯的。

作為一項已經成型的國際制度，專屬經濟區仍然是當前的一個國際政治熱點。在美國執行所謂的「自由巡航」行動的過程中，它的一個核心觀點，就是反對所謂的「過度的海洋權利主張」。在美國看來，所謂的「過度的海洋權利主張」就包括許多國家擴大了本國對於專屬經濟區（Exclusive Economic Zone, EEZ）的管轄權。例如，印度、巴西等許多國家規定，外國船隻在專屬經濟區的軍事活動需要得到本國的批准。而美國認為，《聯合國海洋法公約》並沒有這方面的禁止規定，因此屬於「過度的海洋權利主張」。按照美國國務院每年發布的報告，美國的軍艦會在全球開展所謂的「自由巡航」行動，挑戰包括日本、越南等在內的與美國關係良好的盟友和準盟友的「過度的海洋權利主張」。這些自由巡航大多發生在這些國家的專屬經濟區內，使得專屬經濟區的管轄權問題成為一個國際政治熱點問題。

事實上，從專屬經濟區的概念提出開始，由於涉及到巨大的全球資源的分配，因此它早已成為一個國際政治熱點問題。不同國家從自身的利益出發，對這一概念持支持或者反對態度。

按照《聯合國海洋法公約》的規定，專屬經濟區是一國領海以外並鄰接領海的一個區域，從測算領海寬度的基線量起，不應超過200海裡（大約370公裡）。從這個概念被提出之日起，它就是一個國際政治的熱點問題，因為涉及到巨大的海洋權益的歸屬。如果所有國家都按照200海裡劃定專屬經濟區，那麼全球的海域就有三分之一（3700萬平方海裡）將被瓜分，只有剩下的6700萬平方海裡屬於公海。按照公約的規定，沿海國在專屬經濟區內有對各種生物和非生物資源的主權，即以勘探和開發、養護和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然資源（不論為生物或非生物資源）為目的的主權權利，以及關於在該區內從事經濟性開發和勘探，如利用海水、海流和風力生產能等其他活動的主權權利。說白了，就是專屬經濟區內的資源的開發、利用、保護權利都屬於沿海國。

澳大利亞大堡礁

很明顯，專屬經濟區的概念對於那些有著廣闊海岸線、尤其是擁有許多大洋中島嶼的原殖民強國來說，是非常有利的。例如，法國因為在太平洋有玻里尼西亞這樣的屬地，不僅堂而皇之地宣稱自己也是「太平洋國家」，還擁有非常廣大的專屬經濟區。美國雖然不是《聯合國海洋法公約》的籤字國，卻接受了專屬經濟區的概念，並以200海裡為半徑劃定了超過200萬平方海裡的專屬經濟區。澳大利亞、日本這樣的國家因此也擁有了巨大的專屬經濟區。但是，對海洋強國來說，一般而言，劃定專屬經濟區並不是一個利益最大化的選擇，因為作為海洋強國，它們的利益是最大化地利用全球的海洋資源，先去開發其他國家附近海域的資源，而保存本國附近海域的資源。

一些漁業強國因為專屬經濟區的制度遭受了損失。例如，泰國在20世紀70年代是世界漁業大國，具有很強的捕撈能力，但是，劃定專屬經濟區以後，傳統的泰國捕魚船隊的有些作業區域就變成了不能去的區域，這導致泰國漁業的捕撈麵積損失了30萬平方公裡，也導致泰國與緬甸、越南等國家經常性的漁業糾紛。對於一些能夠擁有較大範圍專屬經濟區、捕撈能力弱的發展中國家來說，它們自然是極力支持這一制度的。原因在於，它們並沒有當時的美國、蘇聯這種海洋強國的遠洋捕撈能力，因此可以通過專屬經濟區的概念為本國獲取和保存巨大的經濟資源。但是，對於內陸國家和泰國這樣的「地理不利國」來說，專屬經濟區的制度等於是瓜分了巨大的全球資源，但是它們卻無法從中受益。因此，在聯合國第三次海洋法會議上，泰國與內陸國家一起，反對專屬經濟區的概念。時至今日，仍然有30多個國家沒有批准《聯合國海洋法公約》。

以上圍繞著專屬經濟區這一國際制度的爭議，延續至今。確立這一國際制度，又引發了兩方面的國際政治爭議。一方面，由於島嶼可以擁有範圍廣闊的專屬經濟區，而且這些專屬經濟區可能蘊藏著豐富的石油和礦業資源，這就導致了各國圍繞著島嶼歸屬的領土爭端愈演愈烈，加劇而不是減少了國際衝突。這恐怕是各國在討論《聯合國海洋法公約》時沒有給予足夠重視的問題。另一方面，《聯合國海洋法公約》對於專屬經濟區的規定不夠詳盡——當然，作為一個政治條約，本質上也不可能是深思熟慮的。圍繞著專屬經濟區的管轄權問題，美國、發達國家與發展中國家之間的分歧和矛盾由來已久、積怨甚深。這本質上是一個國際政治問題，而不是一個通過司法仲裁能解決的問題。各國的利益不一樣，因此有不同的主張，很難說誰的主張就是對的、誰的就是錯的。這就是國際政治。

在公約中，專屬經濟區「自成一類」列為第五部分，這本質上就是一種政治妥協。相比領海，公約明確了沿海國對於專屬經濟區的資源的所有權和相應的保護權利，而這必然意味著一定的管轄權。這些管轄權被歸納為三類： 人工島嶼、設施和結構的建造和使用； 海洋科學研究；海洋環境的保護和保全。這些本質上都是範圍非常廣泛的概念。例如，在專屬經濟區搜集各種地形、水文的信息，必然具有經濟用途和軍事用途，因此許多國家主張在專屬經濟區的這些考察需要經過沿海國的同意，更遑論「不用於和平目的」的外國軍事調查。而沿海國也可以利用海洋環境保護和保全的理由來限制外國軍用和民用船隻的進入。

在美國等國家看來，這些無疑是利用了公約的模糊地帶，「過度」主張了自己的海洋權利。它們認為，專屬經濟區的概念僅僅指的是經濟資源的利用和保護，不涉及其他方面。沿海國除了與經濟資源的開發利用相關的特殊權利之外，並不對專屬經濟區擁有其他特殊權利。專屬經濟區不是「專屬安全區」。例如，一些美國學者認為，公約裡面，只有在涉及領海的時候，才規定了不允許外國軍艦從事搜集情報這樣的行為。如果專屬經濟區也禁止這樣的行為，那麼就應該有明確的禁止，但實際上沒有。而且，他們認為，專屬經濟區在安全等方面的性質與公海是沒有區別的。因此，美國的軍艦在這些地方可以所謂的「自由航行」，並不需要領海內的「無害通過」以及獲得沿海國的批准。

國際社會仍然在爭論的一個問題是，儘管公約規定了專屬經濟區擁有與公海一樣的航行和飛越自由，但這種航行自由和飛越是否等同於所謂的「公海自由」？至少從公約的角度來看，並沒有所謂的「公海自由」的概念。公約規定，公海是需要以和平目的來利用，但各國的軍事演習也可以被解釋為捍衛本國安全、打擊海盜。因此，一般來說，公海上的軍事演習、情報搜集等都是允許的，附屬於所謂的航行與飛越自由。而在專屬經濟區的規定中，也專門提到「其他國際合法用途」，包括船舶和飛機的操作，並沒有註明一定是民用的船舶和飛機。當然，對於希望擴大專屬經濟區管轄權的國家來說，它們仍然可以以這些活動損害本國安全，從而不屬於「和平目的」，以及傷害生物和破壞環境等理由加以阻止。

美國船艦

可以看出，作為一個海洋強國和超級大國，美國的利益在於，在獲得巨大的專屬經濟區的同時，儘可能減少這一國際制度對於美國軍隊行動自由、信息獲取、作戰優勢的限制。而對於沿海國來說，它們有自然的衝動，去不斷擴大本國在專屬經濟區的各種管轄權利，從而使得專屬經濟區從經濟區逐步演變為安全區乃至領海的概念。事實上，許多拉丁美洲國家就秉持這樣的理念，甚至堅持200海裡的領海概念。這些衝突很難說誰對誰錯，本質上都是對全球資源的爭奪。而在當前的情勢下，只能是各說各話。美國方面依據自己的力量優勢，在全球範圍內不斷開展所謂的「自由巡航」行動，從而最大化自己作為海洋強國的利益。而對於那些「地理不利國」來說，儘管《聯合國海洋法公約》規定要給予它們適當的補償，但實際上可操作性並不強。

當然，也無需神化國際法或者國際條約；它們本質上仍然是基於國際政治鬥爭的結果。各國都有不同的利益，關鍵在於有一種合理的制度設計，能夠較好地保護這些資源、實現各國的共同繁榮和發展。對於那些不致力於保護資源、過度捕撈的國家來說，就算是給他們劃定最大範圍的專屬經濟區，也可能只是一時的經濟利益。國際資源的分配當然可以成為巨大的利益，但是，就算是因為石油資源而富得流油的國家，它們也並不一定是社會發達、人民自由、政治文明的現代化國家，並不值得多麼羨慕。在現代社會，關鍵還是苦練內功，有效利用、保護好現有的資源，通過技術創新、資源解決來求得可持續的長期發展。

這麼說並不意味著一個國家可以放棄捍衛自己的合法權益。從美國對待《聯合國海洋法公約》和專屬經濟區的政策可以看出，它恰恰是努力最大化維護美國的國家利益。作為一個海洋強國，美國的利益當然不是僅僅滿足於分到一塊——儘管是巨大的一塊，而是統治公海；對於海洋強國來說，當然是公海的面積越大越好；而在專屬經濟區制度已經建立的條件下，儘可能減少對美國軍艦行動自由、作戰優勢的限制，自然是符合美國戰略利益的選擇。如果專屬經濟區都變成了領海，那麼美國海軍的全球優勢就會大大受到限制。而對於海洋弱國來說，當然是法理上自己管轄的範圍越寬越好。

當然，還是希望有更加合理的國際制度，這些制度不僅能顧及到沿海國的利益、地理不利國的利益，而且也能夠敦促各國加強對專屬經濟區的保護，加強對公海的保護。權利也意味著責任。一個國家首先要對本國人民負責，其次也要對國際社會負責。

（本文系宋偉教授「國際法視角下的國際關係」系列專欄文章，配圖來自網絡。）

作者簡介

宋偉，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員，中國人民大學國際關係學院教授、博士生導師。1997年進入北京大學國際關係學院讀本科，本科、碩士、博士都在北京大學完成，博士期間赴日本早稻田大學留學，2007年獲得北京大學和早稻田大學雙博士學位。2007年起留校任教，先後擔任北京大學國際關係學院講師、副教授。2015年8月經人才引進到中國人民大學國際關係學院工作，擔任教授、博士生導師。從本科時期起就在國內頂級期刊上發表學術論文，到目前為止，已經發表專著兩部，學術論文五十餘篇。

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