馮玉軍 中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員 北京市中國特色社會主義理論體系研究中心研究員
2015年7月1日通過了國家安全法。新國安法強調，國家維護國家基本經濟制度和社會主義市場經濟秩序，保障關係國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、重點產業、重大基礎設施和重大建設項目以及其他重大經濟利益安全。該法同時明確，國家建立國家安全審查和監管的制度和機制，對影響或可能影響國家安全的外商投資、特定物項和關鍵技術等進行國家安全審查。
很多境外媒體表達了對新國安法的擔憂，似乎中國政府的對外開放政策對外商投資「踩了剎車」，未來中國的投資環境將會越來越不利於外商。在我看來這種擔憂是不能夠成立的。一般來說，外商投資可以分為外商綠地投資（創建投資）和外商跨國併購投資兩大類。前者在我國主要由中外合資企業法、外商獨資企業法、中外合作企業法調整，後者作為跨國公司在華擴張的主要方式，規模巨大，已經直接或間接地涉及國家安全問題。新國安法的出臺，不是為了限制、禁止外資跨國併購，而是將成熟的法律內容集中起來，設立統一的外商投資原則和行為指針，以解決法律分散且缺乏國家安全審查法律機制的痼疾，提高我國外資法律與國家安全審查政策的透明度，最終結果必將增強外國投資者在華併購投資的信心，促進中國經濟穩定可持續發展。
在經濟全球化的時代，越來越多的外國企業來華併購投資，中國企業也按照「走出去」戰略到外併購投資。中國儒家思想提倡「己所不欲，勿施於人」的金規則，其涵義是說對於自己都不喜歡的事情，就不要施加在別人身上，否則就會給別人帶來傷害和困擾。具體到對外商投資的安全審查，並不是中國單邊行為，而是世界各主要經濟體的通例與共識。
以前我們談國家安全的時候主要是指政治安全、國土安全、國防安全，但在過去幾十年，隨著經濟全球化程度的加深，國家安全的外延在大幅擴展，越來越表現在經濟安全、社會安全領域。美國從國家安全的高度制定並實施對外資併購法律制度迄今已有60多年的歷史。早在二戰結束後，美國就制定了《1950年國防產品法》，對國防產品的生產、供應是否由外資企業生產、經銷等問題做了嚴格限定。再有就是1949年11月在美國主導成立的輸出管制巴黎統籌委員會（Coordinating Committee for Export to Communist Countries），作為冷戰的產物，同樣是打著國際（國家）安全的名義，限制其成員國向30多個社會主義國家和部分民族主義國家出口戰略物資和高技術。
1975年美國外國投資委員會（CFIUS，Committee on Foreign Investment in the United States）正式成立，專門負責外商併購投資的國家安全審查。1988年，為了應對外國企業主要是日本企業在美的大範圍收購，美國國會通過了對《1950年國防產品法》第721條予以修正的《埃克森－弗羅裡奧法案》，該法案成為美國規制外資跨國併購、保護國家安全的基本法。《埃克森－弗羅裡奧法案》規定，只要有足夠的證據證明外國併購會危及美國國家安全，總統就有權力暫停或禁止。上世紀90年代以來，美國的這類國家安全法案更是不斷出臺。1992年通過了《伯德修正案》；2007年小布希總統籤署了旨在對外國投資委員會進行組織改革、加強外資併購安全審查的新法律——《外國投資和國家安全法》。該法將外資併購涉及的「國家安全」，擴大到所有「如果遭到破壞或被外國人控制會對美國國家安全造成威脅的系統和資產」（如銀行、供水、關鍵技術、基礎設施等），將威脅美國國家安全的關鍵領域也從1988年的8個擴大到11個，增加了5類若受到攻擊可能對生命和民眾信心產生嚴重損失的「關鍵資產」，強調要對受外國政府控制企業的任何交易嚴格審查。此外，外資併購如果威脅到美國在關鍵技術領域的世界領先地位，或影響美國的本土就業，都將被視為威脅國家安全。
近年來，隨著中國經濟的崛起和「走出去」戰略的日益落實，中國的企業在西方國家開始受到較前更加「嚴格」的審查，其中很多失敗的案例背後，不僅是冷冰冰的法律壁壘，更有十分突出的政治因素。1990年，老布希總統下令阻止了中國航空技術進出口總公司收購美國西雅圖的一家生產飛機金屬部件的公司交易。2005年前後，中海油公司競購美國優尼科石油公司。美國國會議員致信布希，要求海外投資委員會對中海油的收購進行徹底調查，聲稱美國在處理牽涉中國的能源事務時，應綜合外交政策、國家安全和經濟安全進行考慮。舉著維護美國國家能源安全的大旗，美國政界插手中海油的併購計劃，並導致了併購計劃的最終流產。2012年，中國三一重工集團在美關聯企業羅爾斯公司欲收購位於美國俄勒岡州的4座風力發電廠，但遭歐巴馬發布總統令阻止，理由是威脅美國國家安全。之後，羅爾斯公司提出訴訟，指控歐巴馬政府越權。2014年7月，美國哥倫比亞特區聯邦上訴巡迴法院裁定美國總統歐巴馬未經適當法律程序禁止三一集團美國子公司的併購案，侵犯了該公司權利。裁決稱該公司有權獲得歐巴馬政府做出相關決定所依據的任何非保密證據，並給予其進行回應的機會。該案件勝訴的主要意義並不在實體方面，即並不是直接判決此項併購投資成功，而只是要求美國外國投資委員會在未來必須採取更透明的審查程序以評估外資收購美國資產的潛在國家安全風險。
眾所周知，美國作為世界超級大國，它的企業和資本到全世界都要求暢行無阻，所以美國政客經常要求其他國家門戶開放，呼籲自由貿易。但是，其他國家，特別是經濟正在崛起的國家到美國併購投資，美國政府卻層層設防，唯恐危及其經濟和政治安全。對此不僅發展中國家的媒體和企業在抱怨，歐洲、日本的企業也在抱怨。說到底，如何在外商投資併購領域做到平等互惠、「一視同仁」，考驗著發達國家政府和企業的基本倫理與法律底線。
我國的國家安全法出臺後，出現了少許雜音，一點兒也不稀奇。一方面，國家借鑑發達國家的立法經驗，建立國家安全審查和監管的制度和機制，對影響或者可能影響國家安全的外商投資、特定物項和關鍵技術、網絡信息技術產品和服務、涉及國家安全事項的建設項目，以及其他重大事項和活動，進行國家安全審查，是適應經濟發展的必然結果，也是有效預防和化解國家安全風險的根本措施，不存在畸輕畸重、隨意立法的問題。這種以法律的形式對本國核心產業、核心技術、核心企業進行的保護，是主權國家的合法權利，有權通過國家安全法維護我國各個領域的合法利益和經濟安全。這早已是世界各國的基本共識。因此，外國政府或企業不應該對中國制定國家安全法的動機產生誤解，甚至曲解。
另一方面，隨著中國國家安全意識的逐漸提高，在媒體宣傳話語上也應加強正確宣傳和引導。從國際交流的現實情況看，誤解往往是雙向而不是單向的，我們站在自己的角度看到的更多是對方的誤解，但也容易對自己在對外投資併購中的合法性缺少體認與反思。過去一段時間，我國在對「市場換技術」戰略進行反思，積極防範「拉美化」陷阱的同時，媒體和網絡報導中也出現了各種「陰謀論」和「安全威脅論」，動輒以國家安全為由來防範境外投資併購，搞矯枉過正的民粹主義，使外商投資缺乏穩定預期，從而有可能放棄許多原本不涉及國家安全的投資併購行為，完全得不償失。中國作為在新一輪經濟全球化中迅速崛起的受益國，不能因為個別國家出現「限制外資風」，就盲目跟風地排斥外資。相反，我們應當更冷靜地分析具體國情，正確地評價既有政策的利弊，通過公開透明的立法方法，在對外商投資併購的鼓勵和國家經濟安全防範之間找到最佳平衡。