依據海洋規則維繫海洋秩序，包括合理地開發和利用海洋的空間和資源，是國際社會的普遍要求。在現代海洋法體系中，《聯合國海洋法公約》的全面性與綜合性彰顯了其地位的獨特重要性。本文梳理了《聯合國海洋法公約》的發展階段，在分析其主要內容、核心原則後，歸納了中國以《聯合國海洋法公約》所蘊含的原則和精神在制定和完善國內海洋法體系中的具體實踐，指出我國海洋法體系中存在的問題和面臨的挑戰。邁入新時代，我國應在維繫和構築海洋秩序、制定和實施海洋規則中實現角色和定位的轉換。這種轉換具有艱巨性和困難性，要實現這些目標，必須強化國內海洋體制機制建設，因為這是建設海洋強國的必由之路。
關鍵詞：現代海洋法；中國海洋立法；海洋秩序構建；立法思想
在現代海洋法體系中，1958年的「日內瓦海洋法公約」體系和1982年的《聯合國海洋法公約》（簡稱《公約》）體系佔有重要地位。「日內瓦海洋法公約」體系包括《領海與毗連區公約》《公海公約》《捕魚與養護公海生物資源公約》和《大陸架公約》四個公約。第一次聯合國海洋法會議除通過日內瓦海洋法四個公約外，還通過了《關於強制解決爭端的任意籤字議定書》，但其不是「日內瓦海洋法公約」的組成部分，因為其第5條規定，本議定書對於所有為聯合國海洋法會議所通過任一海洋法公約締約國的國家，開放籤字，並於必要時須按照籤字國憲法的要求予以批准。在其相互關係上，1982年《公約》第311條第1款規定，在各締約國間，本公約應優於1958年4月29日日內瓦海洋法公約。此條款體現了《維也納條約法公約》第34條規定的「條約非經第三國同意，不為該國創設義務或權利」的原則。鑑於《公約》是綜合規範海洋事務的憲章，並已得到168個締約方/成員（包括國家和歐盟）的批准，具有相當的普遍性；其多數內容被學界與實務界認為構成對習慣國際法的證明。在這個意義上，不是締約國的國家，也有義務遵守《公約》所反映的習慣法規範。同時，鑑於1958年日內瓦海洋法公約的內容已經基本被1982年《公約》所承繼和發展，本文對現代海洋法體系的分析主要建立在1982年《公約》的基礎上。
《公約》出臺後，世界各國依據《公約》規範的原則和制度，為維護自身海洋權益，均根據國際法在自身國內法中的地位和要求加快了對《公約》內容的轉化進程。在這個國內法與國際法銜接的大背景下，中國也積極展開了國內海洋法或相關部門法的制定與修改進程。這是作為《公約》締約國的職責之一。整體而言，《公約》自1982年通過並在1994年生效以來，歷經考驗和發展。在當前的國際社會正進一步加快開發和利用海洋的空間和資源的情勢下，對《公約》體系的特徵和發展趨勢進行系統歸納，可以為我國進一步完善海洋法制度、推進海洋強國建設等提供有益參考。
一 《公約》體系的演變歷程及基本內容（一）《公約》的演變歷程
作為反映現代海洋法主要規則的核心代表，《公約》在宏觀上經歷了以下三個發展階段：
第一階段是《公約》（1982年）內容的形成，即《公約》的通過階段。《公約》的內容包括正文320條及其九個附件。根據《公約》第318條的規定，各附件為《公約》的組成部分，除另有明文規定外，凡提到《公約》或其一個部分也就包括提到與其有關的附件。
第二階段是《公約》內容的發展，即1994年《關於執行1982年12月10日<聯合國海洋法公約>第11部分協定》（簡稱「第11部分執行協定」，1996年7月28日生效）和1995年《執行1982年12月10日<聯合國海洋法公約>有關養護和管理跨界魚類種群和高度洄遊魚類種群之規定的協定》（簡稱「跨界魚類執行協定」，2001年12月11日生效）。它們一起成為《公約》新的組成部分，構成對《公約》的發展。關於「第11部分執行協定」與《聯合國海洋法公約》之間的關係，規定在「第11部分執行協定」的第2條第1款；而「跨界魚類執行協定」與《聯合國海洋法公約》之間的關係，則規定在「跨界魚類執行協定」的第4條。
第三階段是《公約》內容的深化。最具代表性的表現形式是聯合國大會於2015年6月19日通過的題為《根據〈聯合國海洋法公約〉的規定就國家管轄範圍外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題擬訂一份具有法律拘束力的國際文書》的決議（A/RES/69/292）。為此，聯合國擬於2018年至2020年間召開的政府間會議上談判審議上述問題。該政府間會議如果能在規定的時間內製定上述具有法律拘束力的國際文書，則可謂是對《公約》體系的深化，通過提升國家管轄範圍外區域海洋生物多樣性養護和可持續利用問題的功能及效果，彌補《公約》針對生物多樣性問題規範的缺陷。
（二）《公約》體系的主要內容與制度
通過《公約》的發展尤其是前二個階段的演變，其內容與制度構建可以歸納為如下方面：
第一，基礎性/一般性和原則性的內容。它們體現在《公約》的第1部分（用語），第16部分（一般規定）和第17部分（最後條款），附件一（高度洄遊魚類）和附件九（國際組織的參加）。
第二，各種海域（含水域和大陸架等）的管理制度。它們體現在《公約》的第2部分（領海和毗連區）、第5部分（專屬經濟區）、第6部分（大陸架）和附件二（大陸架界限委員會）、第7部分（公海），第11部分（「區域」）、附件三（探礦、勘探和開發的基本條件）和附件四（企業部章程）以及「第11部分執行協定」和「跨界魚類執行協定」。
第三，海洋的功能性制度。例如，《公約》第3部分（用於國際航行的海峽），第12部分（海洋環境的保護和保全），第13部分（海洋科學研究），第14部分（海洋技術的發展和轉讓）。
第四，海洋的特殊性制度。例如，《公約》第4部分（群島國），第8部分（島嶼制度），第9部分（閉海或半閉海），第10部分（內陸國出入海洋的權利和過境自由）。
第五，海洋的爭端解決制度。例如，《公約》第15部分（爭端的解決）、附件五（調解）和附件六（國際海洋法法庭規約）、附件七（仲裁）和附件八（特別仲裁）。
當然，如《公約》的發展階段一樣，依據《公約》所創設的三大組織機構（大陸架界限委員會、國際海底管理局、國際海洋法法庭）在理論和實踐上的發展成果，也構成《公約》體系的重要組成部分。
二 《公約》體系的若干基本原則從《公約》的「序言」可以看出，制定《公約》的目的是在妥為顧及所有國家主權的情形下，為海洋建立一種法律秩序，以促進海洋的和平用途，公平和有效地利用海洋資源，並保護海洋生物資源和海洋環境。筆者認為，《公約》體系主要蘊含以下原則：
（一）陸地支配海洋的原則
陸地支配海洋的概念儘管在《公約》體系中沒有直接明確的規範和定義，但體現其原則的內容條款眾多，例如，第3條、第5條、第13條、第33條第2款、第47條、第48條、第57條、第76條第1款和第5款、第121條第2-3款。一般認為，陸地支配海洋的原則始於北海大陸架案（1969年），並在1978年的愛琴海大陸架案和2009年的黑海劃界案中得到確認。例如，在北海大陸架案中，國際法院指出，沿海國對大陸架的權利，在法律上附屬於鄰接沿海國大陸架的領土主權並直接來源於主權；大陸架是適用「陸地支配海洋原則」的法律概念。在愛琴海大陸架案中，國際法院指出，沿海國在國際法上當然擁有在大陸架上的勘探和開發資源的權利，這種權利是沿海國對陸地主權的專屬性的表現，即在法律上沿海國在大陸架上的權利是沿海國領土主權的延伸，且其是自動的附屬物。
（二）公海自由尤其是航行和飛越自由的原則
在《公約》體系中關於公海自由包括航行和飛越自由的內容，已由1958年「日內瓦海洋法公約」體系《公海公約》中的四種形式發展為六種自由。從它們針對公海自由的內容可以看出，其區別和特徵主要體現在三個方面。
第一，在公海自由的內容和種類上的變化。如上所述，公海自由已由四項自由發展為六項自由，例如，《公海公約》第2條和《公約》第87條。
第二，國家在行使《公約》體系中具體的四項自由時受到一定的限制，體現了《公約》在海域上由「二元」（領海以外即公海）向「多元」（領海、群島水域、專屬經濟區、大陸架、公海）的發展和對保護利益的多樣化要求。例如，依據《公約》第56條第1款規定，沿海國在專屬經濟區內有對人工島嶼、設施和結構的建造和利用，以及海洋科學研究的管轄權，且這種管轄權是專屬的（《公約》第60條第2款和第246條第2款）。
第三，無論在《公海公約》還是在《公約》體系中，國家在行使公海自由時應「適當照顧」「適當顧及」其他國家行使公海自由的利益。例如，《大陸架公約》第1條和第2條關於大陸架的範圍，以及沿海國為勘探和開採自然資源的目的，對大陸架行使主權權利的規定，不僅突破了領海以外即公海的二元論結構，而且打破了傳統性的海洋自由絕對論的思想。這種現象在《公約》體系中特別明顯，例如，在《公約》體系中創設的專屬經濟區和國際海底制度。換言之，公海自由原則經歷了「自由放任」（絕對自由）到「適當顧及」（相對自由）的階段。而這種變化和發展，也受到國際法院判決的影響。例如，國際法院在1974年「漁業管轄案」的判決中指出，隨著漁業活動範圍的增加，國際海洋法的發展結果是，曾經在公海對海洋生物資源的自由放任措施，被通過對他國權利及為萬人需要保存而應採取適當措施義務的承認所替換。所以，「適當顧及」要求所有國家在行使公海自由時，要意識和考慮到其他國家使用公海自由的利益，並避免有幹擾其他國家行使公海自由的活動；各國要避免對他國使用公海造成不利影響的行為的任何可能。實際上，海洋法的發展史就是沿海國的權益和使用國的權利、公海自由尤其是航行和飛越自由權利的協調和平衡的歷史，或者說，海洋法的歷史就是沿海國家主張的管轄權和其他國家主張的海洋自由，沿海國的利益和國際社會的一般利益相互對立和調整的歷史。
（三）距離原則
如上所述，《公約》體系規定了各種海洋空間與區域劃分的法律制度，其主要原則是陸地支配海洋原則和距離原則。其中，陸地支配海洋的原則起主導作用，而距離原則起輔助的作用，同時距離原則可以根據相關條約內容的修改而變化。主要通過適用距離原則來確定的海洋空間與區域有：領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架包括外大陸架。筆者認為，《公約》成員國確定海洋空間和區域範圍涉及以下三種模式：第一，需要國家宣布或聲明的海域，例如，領海、群島水域和專屬經濟區。第二，不需要國家宣布或聲明界限的區域，例如，200海裡內的大陸架。第三，需要聲明界限並且受到相關國際機構建議與監督的區域，例如，200海裡以外的大陸架。其中有爭議的200海裡以外的大陸架界限涉及到大陸架界限委員會的建議問題。此外，國際海底管理局在依據「區域」制度（平行開發制）以監督和確定國際海底勘探和開發的礦區上具有職能。
（四）公平原則
在《公約》體系中，涉及「公平原則」有關內容的條款為第59條、第74條第1款和第83條第1款，以及第82條第4款、第140條第2款。其主要包括三個方面的內容：第一，第59條涉及專屬經濟區內未歸屬權利的爭議問題，尤其是與專屬經濟區立法宗旨無關的安全問題產生的爭議。例如，專屬經濟區內的軍事活動問題，需要在公平的基礎上參照一切有關情況加以解決。此問題有待《公約》體系今後的理論和國家實踐發展確定。第二，第74條和第83條涉及專屬經濟區和大陸架劃界的「公平解決」問題，在國際司法實踐中已得到發展並確立了實現公平解決的劃界範式（即「三階段劃界方法」）。所謂的「三階段劃界方法」，首先，畫定臨時的等距離線或中間線；其次，為實現公平結果考慮相關情況，並探討是否有必要調整臨時的等距離線或中間線；最後，對海岸線的長度和所分配海域面積的比例進行校驗，判定是否帶來不公平的結果以便修正。第三，對於第82條和第140條涉及的國際海底管理局應「公平分享」「公平分配」200海裡以外的大陸架上的非生物資源的利益或財政，則是國際海底管理局今後應研究和審議的重要問題。
（五）人類共同財產繼承原則
在《公約》的第十一部分（「區域」）確立了以人類共同繼承財產原則為基礎的國際海底區域（簡稱「區域」）制度。例如，《公約》第136條規定，「區域」及其資源是人類的共同繼承財產。人類共同繼承財產原則在《公約》中的確立，不僅體現了其是維護和實施「區域」海洋秩序實現共同管理、共同發展、共同獲益的本質性要求，而且成為「不可損抑」之重要原則，所以，加強對海洋的綜合管理包括通過設立的國際海底管理局管理和分配「區域」內的行為和利益具有重大的理論創新和實踐意義。
在《公約》體系中，除上述各種原則外，還存在諸如和平利用海洋原則、船旗國管轄原則和普遍性管轄原則，以及合作原則與和平解決爭端原則等內容。因篇幅限制，在此不再展開論述。
三 中國依據現代海洋法體系的具體實踐如上所述，如何將現代海洋法體系中所蘊含的原則和精神，融入到國內法的內容並加以適用，這是作為《公約》締約國的重要職責。為此，在簡要闡述國際法與國內法的關係後，論述中國在海洋法上的具體實踐。
（一）國際法與國內法之間的關係
1.國際法與國內法關係學說。在理論上，存在一元論（monism）和二元論（dualism）兩大派別。「一元論」主張國際法和國內法屬於同一法律體系；「二元論」認為國際法和國內法是兩個不同的法律體系。而在國際法和國內法相互之間的效力上，存在三種理論：國內法優於國際法；國際法優於國內法；國際法和國內法各自獨立，互不隸屬。
其實，在國際法和國內法關係學說上的爭論是沒有實際結果的，需要考察它們的實際路徑及具體做法。重要的是各國如何在其內部法律秩序框架內適用國際法規則和國際法與國內法規則的衝突如何解決的問題，即國際法在國內法中的地位以及國際法與國內法衝突時何者優先適用的問題。而這些問題因各國憲法和基本法律制度的不同使國際法在國內法上的位階和效力並不相同。但不可否認的是，依據《維也納條約法公約》第27條的規定，一當事國不得以其國內法規定為理由而不履行條約。此即國內法的規定不能優先於條約，或稱為「禁止援引國內法原則」。
2.國際法尤其是條約在中國法律中的地位。儘管中國《憲法》（中國的《憲法》於1982年12月4日通過，經過1988年4月12日、1993年3月29日、1999年3月15日、2004年3月14日和2018年3月11日五次修改）沒有直接規定國際條約在中國法律體系中的地位，但在《憲法》中存在締約權和締結條約程序的規定。例如，《憲法》第89條第9款規定，國務院有權「同外國締結條約和協定」；全國人民代表大會常務委員會「決定同外國締結的條約和重要協定的批准和廢除」（第67條第15款）；國家主席根據全國人民代表大會常務委員會的決定「批准和廢除同外國締結條約和重要協定」（第81條）。而法律由全國人民代表大會常務委員會制定和修改（第67條第2款），並由中華人民共和國主席根據全國人民代表大會常務委員會的決定公布（第80條），所以，根據《憲法》的上述規定，在中國的締約權和立法權，締約和法律制定程序在很大程度上是一致的。
既然《憲法》沒有對國際法在中國的法律體系中的地位作出明確規定，則需要從中國的一般法律中對國際法的規定內容進行分析。在中國法律中，與國際條約有關的內容，大致分為以下三類：第一，國內法明確規定應直接適用國際條約。例如，1982年的《商標法》第19條、1985年的《繼承法》第19條、1986年的《民事訴訟法》第239條和第247條以及1992年的《專利法》第18條。第二，國內法明確規定在國際條約與國內法衝突時應優先適用國際條約。例如，1986年的《民法通則》第142條。但在2017年3月15日第十二屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國民法總則》（2017年10月1日起施行）中不存在諸如《民法通則》第142條那樣的規定。這些內容今後是否納入民法典存在變數，在此之前仍應適用《民法通則》內容。第三，國內法沒有明確規定應直接適用國際條約，而採用修改或補充立法的方式使國際條約的規定在國內得到適用。
為使條約在國內實施，需要賦予其在國內的效力。而對於條約在國內法的編入有兩種方式：吸收/納入方式或直接適用方式（即通過公布條約就承認其在國內效力的方式）和轉換方式（即條約內容通過議會或全國人大及其常委會的立法程序轉換為國內法的模式）。即國際法尤其是條約在國內法上的效力是通過承認或轉換的方式予以融合的，尤其是轉換的方式符合海洋法在中國的實踐。
（二）中國依據現代海洋法體系的具體實踐
中國依據習慣法和現代海洋法尤其是《公約》的基本原則和內容，在制定和實施國內海洋法上，表現出幾個方面的具體實踐。
1.在一般性和原則性制度上的立法（政策）及核心內容：
（1）《中華人民共和國政府關於領海的聲明》（1958年9月4日，此聲明發布在《聯合國海洋法公約》出臺前，以當時的海洋習慣法規則為參照）。此聲明中規定了中國大陸及其沿海島嶼的領海採用直線基線，並規定了領海的寬度是12海裡；同時，對於外國飛機和軍用船舶，未經中華人民共和國政府的許可，不得進入中國的領海和領海上空；任何外國船舶在中國領海航行，必須遵守中華人民共和國政府的有關法令。
（2）《中華人民共和國政府關於中華人民共和國領海基線的聲明》（1996年5月15日）。在此聲明中宣布了中華人民共和國大陸領海的部分基線和西沙群島的領海基線。這些領海基線採用了直線連線的方式，並規定中華人民共和國政府將再行宣布中華人民共和國其餘領海基線。
（3）《全國人民代表大會常務委員會關於批准〈聯合國海洋法公約〉的決定》（1996年5月15日）。該聲明的核心內容為：第一，中華人民共和國將與海岸相向或相鄰的國家，通過協商，在國際法基礎上，按照公平原則劃定各自海洋管轄權界限。這體現了《公約》體系中以公平原則劃界的要求。第二，中華人民共和國重申：《公約》有關領海內無害通過的規定，不妨礙沿海國按其法律規章要求外國軍艦通過領海必須事先得到該國許可或通知該國的權利。此內容與《中華人民共和國政府關於領海的聲明》內容並不完全一致。
（4）《中華人民共和國關於釣魚島及其附屬島嶼領海基線的聲明》（2012年9月10日）。該基線分為兩組：第一組直線基線連接釣魚島、黃尾嶼、南小島、北小島、南嶼、北嶼和飛嶼；第二組是圍繞赤尾嶼劃定的直線基線。
2.在基本海域制度上的立法及核心內容：
（1）《中華人民共和國領海及毗連區法》（1992年2月25日）。在此基本海域法中規定了中華人民共和國領海的寬度從領海基線量起為12海裡；中華人民共和國領海基線採用直線基線法劃定，由各相鄰基點之間的直線連線組成。同時，對於外國軍用船舶進入中華人民共和國領海，須經中華人民共和國政府批准。
（2）《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》（1998年6月26日）。其規定了專屬經濟區的範圍，即從測算領海寬度的基線量起延至200海裡；而大陸架為陸地領土的全部自然延伸，但如果從測算領海寬度的基線量起至大陸邊外緣的距離不足200海裡，則擴展至200海裡。這些內容是依《公約》體系中的「距離原則」作出的規定。
（3）《中華人民共和國海域使用管理法》（2001年10月27日制定，2002年1月1日起施行）。依據該法第2條第3款的規定，在中華人民共和國內水、領海持續使用特定海域三個月以上的排他性用海活動，適用本法。同時，在其第4-6條規定了國家實行海洋功能區劃制度、海域使用管理信息制度和海域使用權登記制度以及海域使用統計制度等。
（4）《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法》（2016年2月26日通過，2016年5月1日起施行）。即為履行《公約》，締約國須擔保具有其國籍或其控制的自然人或法人依照《公約》開展「區域」內活動，明確擔保國採取措施有效管控其擔保的承包者在「區域」內活動的職責。作為締約國所採取的具體措施，中國於2016年2月26日制定了上述法律，以實施上述《公約》義務和要求。
3.在海洋功能性制度上的立法及核心內容：
（1）《中華人民共和國海洋環境保護法》（1982年8月23日通過，經1999年12月25日、2013年12月28日、2016年11月7日三次修訂）。依據第2條的規定，本法適用於中華人民共和國內水、領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架以及中華人民共和國管轄的其他海域；而在中華人民共和國管轄海域以外，造成中華人民共和國管轄海域汙染的，也適用本法。同時，該法對海洋環境監督管理、海洋生態保護、防治陸源汙染物對海洋環境的汙染損害，防治海岸工程和海洋工程建設項目對海洋環境的汙染損害、防治傾倒廢棄物對海洋環境的汙染損害，以及防治船舶及有關作業活動對海洋環境的汙染損害等內容並對各種違法活動予以處罰作出了相應的規定。
（2）《中華人民共和國海上交通安全法》（1983年9月2日通過，1984年1月1日起施行）。依據第1-3條的規定，本法的目的是為了加強海上交通管理，保障船舶、設施和人命財產的安全，維護國家權益；本法適用於在中華人民共和國沿海水域航行、停泊和作業的一切船舶、設施和人員以及船舶、設施的所有人、經營人；中華人民共和國港務監督機構，是對沿海水域的交通安全實施統一監督管理的主管機關。
（3）《中華人民共和國涉外海洋科學研究管理規定》（1996年6月18日通過，1996年10月1日起施行）。本法第4條規定，在中華人民共和國內海、領海內，外方（即國際組織、外國的組織和個人）進行海洋科學研究活動，應當採用與中方合作的方式；在中華人民共和國管轄的其他海域內，外方可以單獨或者與中方合作進行海洋科學研究活動，此項活動須經國家海洋行政主管部門批准或者由國家海洋行政主管部門報請國務院批准，並遵守中華人民共和國的有關法律、法規；同時在第5條規定了受理書面申請的日期、審查的機構，並作出批准決定的時間等方面的內容。
4.在海洋的特殊性制度上的立法及核心內容：
主要為《中華人民共和國海島保護法》（2009年12月26日通過，2010年3月1日起施行）。該法的目的是為了保護海島及其周邊海域生態系統，合理開發利用海島自然資源，維護國家海洋權益，促進經濟社會可持續發展（第1條）。本法所稱的海島是指四面環水並在高潮時高於水面的自然形成的陸地區域，包括有居民海島和無居民海島（第2條）；並實行科學規劃、保護優先、合理開發和永續利用的原則（第3條）。同時，依據第22條的規定，國家保護設置在海島的軍事設施，禁止破壞、危害軍事設施的行為；國家保護依法設置在海島的助航導航、測量、氣象觀測、海洋監測和地震監測等公益設施，禁止損毀或者擅自移動，妨礙其正常使用。對於無居民海島，依據第28條的規定，未經批准利用的無居民海島，應當維持現狀；禁止採石、挖海砂、採伐林木以及進行生產、建設、旅遊等活動。對於無居民海島的開發利用涉及利用特殊用途海島，或者確需填海連島以及其他嚴重改變海島自然地形、地貌的，由國務院批准（第30條）。當然，國家對領海基點所在海島、國防用途海島、海洋自然保護區內的海島等具有特殊用途或者特殊保護價值的海島，實行特殊保護（第36條）。這些內容構成保護海島的核心。
5.在海洋爭端解決機制上的政策（立法）及核心內容：
眾所周知，中國與多國之間存在海洋領土主權爭議以及海域劃界爭議問題，特別體現在東海問題和南海問題上。中國除在《全國人民代表大會常務委員會關於批准〈聯合國海洋法公約〉的決定》第2條和中國的「專屬經濟區和大陸架法」第2條第3款規定按照公平原則以協議劃界外，在其他的文件中也規定或體現了解決爭端的一些原則性規定。主要為：
（1）2006年8月25日，中國依據《公約》第298條的規定，向聯合國秘書長提交了書面聲明，指出，對於《公約》第298條第1款第（a）、（b）和（c）項所述的任何爭端（即涉及海洋劃界、領土爭端、軍事活動等爭端），中國政府不接受《公約》第15部分第2節規定的任何國際司法或仲裁管轄。換言之，中國對於涉及國家重大利益的海洋爭端，排除了適用國際司法或仲裁解決的可能性。這種立場和態度特別體現在南海仲裁案的處置上。
（2）2012年12月14日，中國政府向聯合國秘書長提交了「東海部分大陸架外部界限劃界案」，以補充中國常駐聯合國代表團已於2009年5月11日向聯合國秘書長提交的《中國關於確定200海裡以外大陸架外部界限的初步信息》內容和完成職責。
除上述依據《公約》規範和要求履行的法律行為外，中國在應對海洋權益的維護上，也存在一些具體的國家實踐。主要表現在以下幾個方面：
第一，針對日本衝之鳥的地位問題，中國常駐聯合國代表團於2009年2月6日向聯合國秘書長提交了針對日本衝之鳥的書面立場聲明，指出：衝之鳥是礁不是島，無法以其為基點主張大陸架和外大陸架，大陸架界限委員會無權審議以衝之鳥為基點的外大陸架相關資料。
第二，針對馬來西亞和越南聯合外大陸架劃界案（2009年5月6日），以及越南單獨外大陸架劃界案（2009年5月7日）內容，中國常駐聯合國代表團於2009年5月7日向聯合國秘書長提交了照會（No.CML/17/2009），指出：中國對南海諸島及其附近海域擁有無可爭辯的主權，並對相關海域及其海床和底土享有主權權利和管轄權；中國政府的這一立場為國際社會所周知。為應對菲律賓外交部於2011年4月4日照會中國駐菲律賓大使館，聲稱「菲律賓共和國擁有卡拉延群島的主權和管轄權」，中國常駐聯合國代表團於2011年4月14日再次照會聯合國秘書長（NO.CML/8/2011），強調「中國對南海諸島及其附近海域擁有無可爭辯的主權，並對相關海域及其海床和底土享有主權權利和管轄權；中國在南海的主權及相關權利和管轄權有著充分的歷史和法律根據。」上述立場和觀點在2016年7月12日《中華人民共和國關於在南海的領土主權和海洋權益的聲明》上被再次確認。
第三，針對國際海洋法法庭海底爭端分庭於2011年2月1日就「國家擔保個人和實體在『區域』內活動的責任和義務問題」發表諮詢意見事項，中國外交部條約法律司於2010年8月18日提交了題為《中國就「區域」內活動擔保國責任與義務問題向國際海洋法法庭海底爭端分庭提交書面意見》。該書面意見總體上被國際海底爭端分庭的諮詢意見所採納，為國際海底區域制度的推進實施作出了貢獻。
第四，為合理管控南海問題，中國與東協國家之間於2002年11月4日籤署了《南海各方行為宣言》，並於2011年7月20日締結了《落實〈南海各方行為宣言〉指導方針》，於2016年7月25日發布了中國和東協國家外交部長《關於全面有效落實〈南海各方行為宣言〉的聯合聲明》。同時，中國和東協國家於2013年8月起啟動「南海行為準則」的協商談判制定工作。這些措施和文件的落實有力地穩定了南海問題的局勢，產生了積極的效果。
此外，中國與越南於2000年12月25日籤署了《中華人民共和國和越南社會主義共和國關於兩國在北部灣領海、專屬經濟區和大陸架的劃界協定》《中華人民共和國政府和越南社會主義共和國政府北部灣漁業合作協定》（2004年6月30日生效）；中國與日本於1997年11月11日籤署了《中華人民共和國和日本國漁業協定》（2000年6月1日生效）、中日兩國發布了《中日東海問題原則共識》（2008年6月18日）、《中日就處理和改善中日關係達成四點原則共識》（2014年11月7日），以及中日兩國於2018年5月9日籤署的《中國國防部和日本防衛省之間的海空安全聯絡機制諒解備忘錄》（2018年6月8日生效）；中國與韓國於2000年8月3日籤署的《中華人民共和國政府和大韓民國政府漁業協定》（2001年6月30日生效），並與韓國開展對黃海海域劃界談判等。上述成果和文件均為有效解決和延緩中國周邊海洋環境和海洋爭議發揮了應有的作用，體現了中國堅持通過和平方法尤其是政治方法解決爭議、通過危機管控機制延緩爭議的實際作用和效果。
（三）中國在國內海洋法制度與實踐中的若干問題與挑戰
儘管我國依據現代海洋法尤其是《公約》體系的原則和內容不斷地豐富和充實了國內海洋法體系，但其中的某些條款和制度也受到了國際社會尤其是美國的挑戰。主要表現在以下方面：
第一，在西沙群島的直線基線適用上的挑戰。我國於1996年5月15日公布了在西沙群島的直線基線，受到美國的挑戰。美國認為這是「過分的海洋權利」主張，包括於1996年6月9日發布了《海洋的界限--中國的直線基線要求》（No.117）報告，以及近年來通過軍艦在西沙群島領海內實施多次所謂的航行自由行動，挑戰中國的法律規範。
第二，針對軍艦在領海內無害通過的程序上的挑戰。美國主要挑戰我國在上述《關於領海的聲明》《領海及毗連區法》和《關於批准〈聯合國海洋法公約〉的決定》中對外國軍艦在領海內的無害通過適用事先許可或通知沿海國的做法，認為這些規定違反國際社會的通行做法，堅持軍艦在領海內的無害通過無須事先批准或通知沿海國的航行自由論的立場和行為。
第三，針對毗連區內的安全事項具有管轄權的挑戰。美國認為中國在《領海及毗連區法》第13條針對毗連區內為防止和懲處與安全事項具有管轄權的規定，違反多數國家的通行做法，並主張中國對毗連區內安全事項予以防止和懲處規定，違反《公約》體系規範內容。
第四，針對中國在南海尤其在南沙島礁進行建設和部署的挑戰。美國認為中國在佔據的南沙島礁建設損害了周邊海洋環境，尤其是中國在陸域吹填工程結束後在南沙島礁上的建設工程存在軍事化的趨勢，嚴重威脅其他國家的安全尤其是航行自由和安全。同時，美國認為，中國無法依據自己佔據的南沙島礁主張更多的管轄海域，因為在南沙島礁地位的認定上存在不同而對立的主張。此外，美國國務院不僅於2014年12月5日發布了《海洋的界限--中國在南海的海洋主張》（NO.143）報告，並認為中國應更加清晰地界定中國南海斷續線的性質及線內水域的法律地位。
第五，針對南海仲裁案裁決拘束力的挑戰。以美國為首的一些國家認為，中國應遵守仲裁庭作出的「南海仲裁案最終裁決」（2016年7月12日）內容，認為該裁決對中國具有拘束力，中國必須遵守。
四 《公約》體系的發展趨勢與中國的應對通過以上對《公約》體系內容及基本原則的分析，筆者認為，《公約》體系呈現以下發展趨勢並且中國有必要考慮相關的應對措施。
（一）《公約》體系的發展趨勢
《公約》體系的發展趨勢，主要體現在以下方面：
第一，立法模式的發展性。從《公約》體系的發展和內容可以看出，《公約》體系的補充和細化，採用了通過制定「執行協定」予以完善的方法，這可謂是對立法模式的創新。此處的立法模式是指對習慣國際法的編纂和發展並成為條約的方式或方法。例如，《聯合國憲章》第13條第1款第1項規定，大會應發動研究，並作成建議以促進政治上之國際合作，並提倡國際法之逐漸發展與編纂。這種做法不僅避免了利用《公約》第312條的「修正」程序和第313條的「簡易程序」的艱難性，而且具有高效性。同時，這種做法也符合《維也納條約法公約》第30條、第59條的規範性內容，存在合理性。
第二，立法思想的發展性。立法思想的發展性主要為：限制公海自由原則，適用人類共同繼承財產原則，並強化由國際機構對海洋的管理，以實現對海洋綜合性管理的目標，消除對海洋單項性事項予以管轄的弊端。這種立法思想的變化，特別體現在對國家管轄海域外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題的討論和審議進程上。
第三，多維合作的必要性。在《公約》體系中，規定了多種合作的模式和路徑。在主體上包括相關國家之間的合作（例如，第66條、第94條、第118條和第130條），在所有國家之間的合作（例如，第100條、第108條、第117條和第303條），以及國家與國際組織之間的合作（例如，第41條第4-5款、第61條和第64-65條，以及第197條、第200-201條、第242-244條）三種方式。在內容上，涉及用於國際航行的海峽內的海道和分道通航制的指定，專屬經濟區內生物資源的養護和管理，海洋環境的保護和保全，海洋科學研究等方面的國家與國際組織之間的合作；所有國家在公海上制止海盜行為，制止船舶違反國際公約在海上從事非法販運麻醉藥品和精神調理物質，以及養護公海生物資源採取措施、保護在海洋發現的考古和歷史性文物等方面的合作；相關國家在專屬經濟區內的溯河產卵種群、公海內船旗國對船舶的管轄和控制以及對海難或航行事故的調查、公海內生物資源的養護和管理、內陸國出入海洋的權利和過境自由時避免過境運輸遲延或其他技術性困難等方面的合作。可見，在《公約》體系中存在多個層面和多個方面的合作內容和要求，這不僅是由海洋的綜合性、特殊性和功能性決定的，也是長期以來國際社會對合作原則的認識及其在海洋管理上的應用性總結。
（二）中國在完善海洋國內法制上的應對措施
中國依據習慣國際法和現代海洋法體系尤其是《公約》體系，不斷地制定和豐富了國內海洋法制度，對於海洋事務的管理和發展發揮了一定的積極作用。如上所述，這也存在著國際社會尤其是美國對我國海洋法的原則和制度挑戰的境況。為進一步提升我國海洋治理體系和海洋治理能力現代化，並為建設海洋強國作出貢獻，在國內海洋法制度構建上採取相應的完善措施對於實現依法治海目標就特別重要：
第一，應確立「海洋」在國家法律體系中的地位。從中國的《憲法》內容看，不存在「海洋」在國家法律體系中的地位的表述。為提升海洋的持續作用，有必要提升其地位。主要的做法可以是，在《憲法》中增加「海洋」為自然資源組成部分並加以保護的內容，或者通過制定《海洋基本法》對「海洋」的地位作出界定和規範，從而確立和提升「海洋」的地位。
第二，應重點研究國內海洋法中受到他國挑戰的內容。如上所述，他國對於我國在西沙的直線基線制度、軍艦在領海內實施無害通過的程序上的許可或通知制度，以及對專屬經濟區內的軍事活動的許可制度等方面存在疑義。為此，我國應在繼續借鑑其他國家實踐的基礎上，加強與他國在這些爭議問題上的溝通和協調。並且，為進一步充實和豐富《公約》制度包括制定新的「執行協定」，適度調適國內相關法律制度做好事先的準備工作。
第三，補充制定與海洋功能性事項有關的法規。為持續地開發和利用海洋的空間和資源，加強海洋科技的研發工作是十分重要的。這也是我國建設海洋強國的關鍵。因為海洋科技對於開發和利用海洋的空間和資源包括發展海洋經濟具有重要的支撐作用，所以，對於海洋的功能性事項，我國應加強關注。對完善諸如《涉外海洋科學研究管理條例》和制定《海洋科技法》《海洋安全法》等相關法律進行調研，規劃相關立法工作。
第四，完善海洋體制機制以提供保障。為提升國家治理體系和國家治理能力現代化水平，我國對海洋機制機構進行了改革，所以如何抓住本次國家機構改革契機，協調和清晰涉海管理機構（如國家海洋事務委員會、自然資源部、生態環境部、農業農村部、海關總署，以及中國海警局等）的職能，並在包括《關於中國海警局行使海上維權執法職權的決定》（2018年6月22日通過，2018年7月1日起施行）的基礎上，進一步制定和完善諸如《海洋基本法》《中國海警局組織法》等相關法律法規。這對於建設海洋強國，綜合性管理海洋事務有重要的保障作用。
結 語從《公約》體系的內容和發展趨勢看，如何進一步借鑑《公約》體系的發展進程和其他國家實踐經驗，充實和豐富我國的海洋法規則和制度特別重要。儘管我國依據《公約》體系不斷地完善了國內海洋法制，但依然存在一些難以克服的困難和挑戰。中國多年來在海洋法實踐中的參與者、遵循者的身份，應結合中國現今在國際上的地位和作用作出在認知上的適度調整。即我國擬在海洋秩序和海洋規則的構築和重塑進程中，從以下方面轉換角色和定位：主要包括從海洋規則的消極者到積極制定者的轉換；從海洋規則的「被動者」（主要表現在南海仲裁案中的遭遇）到主動者的轉換；從海洋規則的維護者到兼及引領者的轉換；從海洋規則的「模糊者」到精確者的轉換；從海洋規則的實施者到監督者的轉換；從海洋規則的承受者到供給者的轉換。要實現上述角色和定位目標，尤其要成為維繫海洋秩序和構築海洋規則的引領者、海洋公共產品的提供者，需要我們有重點、分步驟地採取多種措施並持續努力，特別應該強化對《公約》體系的理論和相關司法判例的研究，結合國家實踐充實和完善國內海洋法律制度。總之，中國在維繫海洋秩序、完善海洋規則、強化海洋管理機制等方面任重道遠。
責任編輯/唐春雲 顧心陽
圖文編輯/馮文源
作者：金永明，察哈爾學會研究員、上海社會科學院法學研究所研究員、上海國際戰略問題研究會副會長
來源：《國際法研究》2018年第6期