文｜陳忠海
中國古代法家思想代表人物韓非認為「吏者，民之本，綱者也，故聖人治吏不治民」，這一思想影響深遠。封建時代的統治者特別注重吏治，在防範官員亂作為的同時也十分關注官員不作為現象，按照「無功即有過」的原則對那些不作為的官員進行治理和懲戒。
秦朝：「廢令」者流放
《尚書·康誥》是周文王的弟弟周公對康叔關於治國之道的訓令，其中有一段話：「不率大戛，矧惟外庶子、訓人惟厥正人越小臣、諸節。乃別播敷，造民大譽， 弗念弗庸，瘝厥君，時乃引惡， 惟朕憝。已！汝乃其速由茲義率殺。」這段話的大意是，不遵守國家法令的也有諸侯國的庶子、訓人和正人、小臣、諸節等官員，他們竟然另外發布政令，告諭百姓，大大稱譽不執行國家法令的人，危害國君，這就助長了惡人，我怨恨他們，你要迅速根據這些條例捕殺他們。
周公在這裡講的，是對那些犯有瀆職罪的官員，可以用死刑的辦法進行懲處。在上古時期的吏治思想中，不作為也是瀆職罪中重要的類型，《尚書大傳》有「百姓不親，五品不訓，則責司徒」「溝瀆擁遏，水為民害，田廣不墾，則責之司空」的話，《韓詩外傳》也說「山陵崩陁，川谷不通，五穀不殖，草木不茂，則責之司空」，這些話的意思，都是講社會沒有治理好、經濟沒有得到發展，就要對相應的主管官員進行問責。
春秋戰國以後，對官員不作為進行懲戒的規定逐漸趨於細化。戰國時期的秦國推行綜合性改革，嚴格的戶籍管理制度能否得到認真執行是各項改革成敗的關鍵，為防範官員責任心不強，秦律規定「匿敖童，及佔癃不審，典、老贖耐」，意思是，凡因工作馬虎出現有漏登戶籍的，哪怕被漏登的對象是兒童，也要處罰有關官員，包括典正、伍老等都要接受處罰。雲夢秦簡中有《法律答問》，載有一名基層官員不作為的案例：「嗇夫不以官為事，以奸為事，論何也？當遷。」嗇夫是秦國所置鄉官，職掌聽訟和收取賦稅，這位嗇夫不認真履行本職工作，還幹了一些壞事，被判處流放的刑罰。
秦朝建立後，法令更加完備，對各級官員如何履行職責有詳細規定。如對管理倉庫的官員，規定其要做好日常防衛工作，加強夜間巡邏、值守，嚴防煙火、漏雨、蟲蠹等，如因工作疏忽發生被盜或火災、水災、蟲蠹等，負主要責任的官員要被嚴處，上級主管官員也要擔責。涉及玩忽職守罪的，秦律常以「不從令」「犯令」「廢令」相稱，其中「廢令」是荒廢政令之意，消極應對上級指令，在其位不謀其事，這樣的官員一般都要承擔刑事責任，根據所犯過失的大小分別受到懲處，而流放是常常被用到的刑罰。
唐朝：先勸誡再懲處
隋唐以後，官員隊伍日趨壯大，對官員隊伍的管理也不斷加強。隋煬帝時蕭琮擔任內史令一職，該職即後來的中書令，協助皇帝處理日常政務，責任重要，然而蕭琮工作不上心，「不以職務自嬰，退朝縱酒而已」，隋煬帝大為不滿，命楊約「宣旨誡勵」，等於進行誡勉談話。唐玄宗時，尚書省的一些中下級官員「怠於理煩，業唯養望，凡厥案牘，每多停擁」，唐玄宗命「當司長官，殷勤示語」，對他進行勸誡。唐玄宗重視官員考核，在一次考核中發現吏部員外郎褚璆等十來位官員「案牘稽滯」，唐玄宗立即誡勉道：「尚書郎皆是妙選，須稱其職，焉可尸祿悠悠，曾無決斷」，警告他們：「自今已後，各宜懲革，若有犯者，別當處分。」還有一次，唐玄宗發現兵部、吏部工作不得力，於是提出誡勉：「朕今申之寬宥，許以自新，庶觀將來，冀能效節」，還警告相關官員：「無謂幽昧，朕皆察焉，宜各盡心，靖恭爾位。」
每一名官員在位時都承擔著相應職責，不能按職責要求認真履行就是不作為的表現。唐律中有對「應奏不奏」「應言上不言上」 行為的處罰規定，對於「依律、令及式，事應合奏而不奏」的，或雖上奏卻「不待報而行」的，都視為失職。《唐律·職制律》規定，對於「諸事應奏不奏」的要「杖八十」，對於「應言上而不言上」 和「不由所管而越言上，應行下而不行下」的要「各杖六十」。
唐律中還有很多這樣的具體規定，比如，對官員不能按時出勤的，規定：「諸官員應直不直，應宿不宿，各笞二十；通晝夜也，笞三十；若點不到者，一點笞十。」再比如，對官員在政績考核工作中走過場的，規定：「若考校、課試而不以實及選官乖於舉狀，以故不稱職者，減一等。失者，各減三等。」還有，對於治內水利不修、基礎設施破壞的「主司杖七十」，如果因此出現「毀害人家，漂失財物者」，處罰還要加重。甚至，對於所轄之內有人才卻沒有及時發現並舉薦的也視為不作為，規定：「諸貢舉非其人，及應貢舉而不貢舉者，一人徒一年，二人加一等，罪止徒三年。」
明朝：田地荒蕪也是罪
歷代統治者都很重視發展經濟，在農業經濟為主導的古代社會，出現田地荒蕪現象也被認為是相關官員不作為的重要表現，歷代以來從吏治的角度對治理這方面問題也有許多規定，其中以明朝的做法最為細緻。明朝初年，由於連年戰亂，大量土地出現荒蕪，為發展經濟，解決迫在眉睫的吃飯問題，明太祖朱元璋頒布了一系列詔令發展農業生產，朱元璋為此還告誡大臣們：「軍國之費所資不少，皆出於民，若使之不得盡力田畝，則國家資用何所賴焉？」
為防止官員在農業生產上不作為，朱元璋想了很多辦法，其中重要的一條就是制定嚴格而詳實的法令來監督、鞭策各級官員抓好此項工作。明律規定「田地小損謂之荒，大損則為蕪」，除非「水旱、冰雹、蝗蟲等天災所致」，其它田地無故荒蕪或「應課種桑麻之類而不種者」，相關官員都要予以處罰，具體處罰標準是：「俱以十分為率，一分笞二十，每一分，加一等，罪止杖八十。」處罰的對象不僅包括主管官員，還有其他相關人員，「長官為首，佐職為從」。這裡的「十分為率」，意思是無論裡長還是縣長都把自己所管轄的土地分為10份，以此進行考核，每荒蕪其中的10%稱為「一分」。
除了督促各級官員帶領百姓加強墾耕，明朝初年還進一步加強了戶籍管理，堅決制止「脫漏戶口」的現象。戶籍管理需要成千上萬基層官吏紮實工作，明律規定，如果裡長工作失職，在戶籍登記中沒有做好實地勘察，致使戶口脫漏的，「以戶為計，一戶至五戶，裡長應被笞五十；每五戶加一等，罪止杖一百。若是發生漏口之事者，則以所漏之口為計，一口至十口，裡長應被笞三十，每十口加一等，罪止笞五十。」如果是縣裡的相關官員工作疏忽，導致脫口和漏戶，也會受到處罰，「脫戶者，十戶笞四十，每十戶加一等，罪止杖八十；漏口者，十口笞二十，每三十口加一等，罪止笞四十。」
明太祖朱元璋在位31年，經濟得到了快速發展。洪武二十六年（1393年），天下田畝數為850多萬頃，比元朝末年增長了4倍多。糧食產量增加迅速，從朝廷稅糧徵收增長就可以看出來，洪武二十六年（1393年），天下稅糧合計3200 多萬石，是元朝平均水平的1.5倍以上。這些成就的背後有億萬人民群眾的辛勤努力，但不容否認的是，從制度層面督促各級官員戒散戒懶、努力作為也是取得成功的保證之一。
清朝：整治司法不作為
司法是維護社會公平正義最重要的一道保障，隨著社會的進步，人們對司法方面的重視越來越多，對司法領域內不作為的現象也越來越不滿。到了清朝，在治理官員不作為方面，除延續前代各種有效做法外還進行了許多創新，懲治司法不作為就是一個重要方面。
《大清律例》中有「告狀不受理」一條，規定在非停審時間如農忙期以外呈訴有關戶婚、田宅、鬥毆等事，以及在停審期間控告謀反、叛逆、盜賊、人命、貪贓枉法等，只要「查有確據」，應管官員必須受理，如不受理，則根據控告內容不同分別對主管官員進行處罰：告謀反、謀逆，不立即受理並差人掩捕，主管官員處杖一百、徒三年的刑罰，如因此造成聚眾作亂或攻陷城池的，處斬監候；告惡逆如子孫謀殺祖父母、父母之類，不受理者杖一百；告殺人、強盜不受理者，杖八十；告鬥毆、婚姻、田宅等事不受理者，最高可杖八十。
晚清時，借鑑日本刑法而制定的《大清新刑律草案》又加入了許多近代司法理念和規定，比如對警察、檢察人員等不履行特定保護職責的要追究刑事責任，強調司法官員及其輔助人員遇公民受不法侵害而請求救助時必須履行保護責任。除此之外，《大清律例》還有「收養孤老」的規定: 「 凡鰥寡孤獨及篤廢之人，貧窮無親屬依倚，不能自存，所在官司應收養而不收養者，杖六十。若應給衣糧而官吏克減者，以監守自盜論。」
與亂作為相比，官員不作為同樣具有很強的破壞力，不僅降低了行政效率、阻礙經濟和社會發展，還損害了官員隊伍的形象。面對不作為的「軟拒絕」，只有加強制度建設、強化管理才能予以有效克服。中國古代封建王朝時常陷入「歷史周期率」的循環中，吏治也不例外，依靠幾條規定自然解決不了官員隊伍不作為的頑疾，但歷代以來懲戒官員不作為的做法仍然有一定的借鑑價值。
文章來源：《中國發展觀察》雜誌2019年第3-4期合刊
題圖取自網絡
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