2018年11月6日，習近平總書記在上海視察時指出：「垃圾分類工作就是新時尚！垃圾綜合處理需要全民參與，上海要把這項工作抓緊抓實辦好。」為了貫徹習總書記的這一指示，上海市十五屆人大第二次會議於今年1月31日表決通過《上海市生活垃圾管理條例》並將於7月1日實施，從而宣告上海即將成為我國第一個實施「垃圾強制分類」的城市。
然而，誠如上海市人大常委會坦言：「上海市生活垃圾管理工作還存在著全程分類管理體系不健全、基礎設施建設和改造有待加快推進、源頭減量和資源化利用水平有待提高等問題，亟需學習和借鑑國際國內先進經驗。」在此背景下，將垃圾分類工作做到極致的鄰國日本的做法和經驗引起我們高度關注。然而截至目前，我們更多關注的是日本關於垃圾分類的具體方式，而忽視了日本政府所構建的垃圾分類回收體制及其細節安排。鑑於此，我們嘗試基於2019年1月至2月對日本東京等城市的實地調研成果，對前述問題進行簡要回應並提出針對上海的若干啟示。
東京都中心區域的垃圾分類回收體制及其實踐
作為日本超大城市的東京，不僅是日本的政治、經濟和文化中心，同時也是卓越的全球城市之一。目前，東京都擁有1375萬人口，由23個特別區、26個市、5個町以及8個村構成。其中，與其他市町村一樣同屬「基礎性地方自治體」的23個特別區構成了東京都的中心區域。根據1970頒布的《關於廢棄物的處理和清掃的法律》的規定，一般廢棄物（生活垃圾）的處理工作由市町村級政府全權負責。在東京，經由都區制度改革的推動及都區協議會的磋商，其中心區域從2000年開始實施「特別區政府、東京二十三區清掃一部事務組合以及東京都政府三方協同」的垃圾分類回收制度。
具體而言，特別區政府負責回收轄區內所產生的生活垃圾並負責將其搬運至垃圾中端處理設施。當然，區政府在回收垃圾之前會要求居民按照「可燃垃圾、不可燃垃圾、粗大垃圾以及資源垃圾」的分類原則進行垃圾的分類投放；東京二十三區清掃一部事務組合負責包括焚燒、粉碎及資源遴選等在內的垃圾中端處理工作；東京都政府負責垃圾終端處理工作，即負責將經由中端處理後的垃圾殘渣搬運至東京灣的中央防波堤外側填埋處分場或新海面處分場進行填埋。
新宿區的垃圾分類回收體制及其實踐
新宿區位於東京都的中央位置，是東京都政府大樓所在地，也是東京都最為繁華熱鬧的街區。截至目前，該區擁有34.2萬人口，其中12%為外國人，是東京都內人口國際化程度最高的區域。同時，該區的家庭戶數達到21.7萬戶，其中60%為單身家庭。此外，各種商業機構的總數達到3.5萬個。正是由於較大的人口規模以及高度繁華的商業活動，使得新宿區的生活垃圾排放量一直居高不下，給新宿區政府的垃圾分類回收工作帶來巨大壓力。
目前，新宿區政府設置了新宿清掃事務所、新宿東清掃中心、歌舞伎町清掃中心及新宿中轉/資源中心這四個機構，負責將轄區內居民投放在22107個垃圾回收點的生活垃圾進行分類回收並搬運至中端處理設施。截至2017年4月1日，新宿區從事垃圾回收工作的公務員共有204人，其中負責現場回收和搬運作業的公務員人數為136人，包括回收班49人、輕小班34人、機動班9人、司機班20人以及接觸式指導班24人。簡單而言，回收班人員屬於普通垃圾回收車的隨車作業員，輕小班人員屬於輕小型垃圾回收車的隨車作業員（負責狹窄路段的垃圾回收作業），機動班人員則屬於根據每日工作需要接受隨機調配的人員。而那些屬於「接觸式指導班」的人員，則主要負責垃圾分類指導及環境學習指導等工作。當然，這些人數有限的公務員隊伍並無法全面承擔新宿區的垃圾分類回收工作。為此，新宿區政府採取「政府購買服務」的方式，向民間企業購買大量有關垃圾分類回收的服務。
新宿區垃圾分類回收工作中的若干細節安排
第一，新宿區政府通過其官方網站詳盡公布有關該區垃圾分類和投放方法、垃圾收集與處理流程以及垃圾排放量變化等信息。例如，關於垃圾分類和投放方法的宣傳當，新宿區政府將其翻譯成英國等10國語言，並分別制定日語版、英語版、韓語版以及中文版的《新宿區垃圾分類與投放手冊》。
第二，針對特殊困難家庭，區政府提供上門回收垃圾的服務。這裡所謂特殊困難家庭，主要是指兩類特殊困難家庭：第一類是指由65歲以上且需要護理服務的老人組成的家庭或者是由殘障人組成的家庭，這些家庭在無法獲得身邊人協助的情況下，難以通過自身力量將垃圾投放到資源和垃圾收集站；第二類是指由85歲以上的單身老人組成且沒有親戚或友人對其進行定期聯繫和訪問的家庭。
第三，由於違反垃圾分類規則的垃圾投放行為頻繁發生，並且相關法律制度並沒有針對這些行為做出懲處規定，因此包括新宿區在內的23個特別區從1998年開始實施「接觸式指導」。所謂接觸式指導，是指工作人員採取登門拜訪的方式，通過與市民當面對話和交流的方式，耐心規勸其遵守垃圾分類投放規則。具體而言，接觸式指導的業務內容主要包括：①垃圾分類方式及正確投放方法的指導；②有關垃圾回收點的新設、改善以及廢止的諮詢和指導；③垃圾違法投棄行為的調查和指導；④應邀前往轄區內的保育園、幼兒園、小學以及中學等學校，為學生們傳授有關垃圾分類與回收的知識；⑤處理涉及垃圾問題的市民投訴並前往現場開展矛盾調解工作。
東京都垃圾分類回收體制對上海的啟示
第一，徹底公開並全面宣傳有關垃圾分類的信息與數據。離開全社會的積極參與，我們很難真正推行垃圾分類回收工作。而信息公開，則是實現全社會參與的首要前提。東京都垃圾分類回收體制的高效運轉，正是依靠廣大居民及各種組織的積極參與。而調動社會力量的參與，需要將相關信息和數據進行徹底公開。只要登陸新宿區官方網站，我們可立即獲得該區有關垃圾分類回收的所有信息和數據。這些信息和數據，已經精確到任何一種垃圾的分類與投放方式、每位居民每天排放的平均垃圾量以及處理1公斤的生活垃圾所需經費等信息。而在上海，雖然生活垃圾管理條例未正式實施，但在信息宣傳以及知識普及上仍做得不夠到位，相關政府部門通過官網公開的信息量仍遠遠不夠。鑑於東京經驗，我們建議以市綠化市容部門為代表的相關政府部門應在條例實施後及時公開相關信息和數據，為調動和吸引社會參與做好第一步工作。
第二，為特殊困難家庭提供「上門回收垃圾服務」。如前所述，東京都23區政府專門為那些無法自行下樓投放垃圾的特殊困難家庭提供「上門回收垃圾服務」。這是一項極為人性化且極其有必要的制度設計。眾所周知，近年來上海的老齡化急速推進，加上未安裝電梯的老舊公房的大量存在，確實存在不少無法依靠自身力量進行垃圾投放的特殊困難家庭。為此，我們需要儘快出臺特殊困難家庭的認定標準並採取可行的方式為其提供上門回收垃圾的服務。
第三，探索垃圾分類回收業務的「政府購買」方式。東京都23區在垃圾分類回收領域普遍採用「公務員＋政府購買」的方式，在垃圾處理等關鍵領域採取「公務員主導」方式，而在垃圾收集和搬運業務領域則大規模地實施「政府購買方式」，從而大幅度節省了財政資金的支出，同時激活了垃圾回收領域的市場活力和就業潛力。同時，在可回收垃圾以及可資源利用的垃圾處理過程中，東京都23區也積極利用企業等民間機構的專長及其效率。而在目前的上海，正如市人大常委會所指出的：「原有的垃圾回收體系『崩塌』，新的體系還未成型，社會企業參與積極性不高，低價值可回收物（廢玻璃、廢木頭、廢塑料等）沒有出路，居民交投不便。」鑑於東京經驗，建議上海市在今後積極探索和創新「政府購買服務」的方式，鼓勵和推動更多的民間力量參與垃圾分類回收工作，構建基於官民良性互動的垃圾分類回收體制。
第四，構建官民互動型環境學習機制。要真正實現生活垃圾的「減量化、資源化、無害化」，必須通過教育等方式將環保理念牢牢地植入每位市民的頭腦意識中。東京都23區所構建的「接觸式指導制度」在這方面發揮了極其重要的作用。基於東京經驗，我們建議上海市綠化市容部門探索建立類似東京的「接觸式指導制度」，應邀派遣一線工作人員進入市內的保育園、幼兒園、小學、中學、大學以及其他教育機構，免費現場宣講有關垃圾分類回收的知識，幫助市民形成良好的垃圾分類意識。
作者為上海外國語大學國際關係與公共事務學院副教授