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臺灣城市垃圾管理歷程
1、1979~1989年,立法及起步階段
臺灣經濟發展大致始於1960年代,且以輕工業為主。從1975年左右開始,臺灣積極發展重工業,大大促進了臺灣經濟發展。經濟的發展和人民生活水平的提高同時也加劇了臺灣垃圾問題的產生。居民垃圾和工業垃圾到處堆放,形成一座座「垃圾山」,隨之產生的環境汙染逐步影響到臺灣人民的生活。1979年4月,臺灣行政院通過《臺灣地區環境保護方案》,籌劃建立完整的環境保護行政組織體系。1985年臺灣行政院衛生署頒布了《一般廢棄物衛生掩埋場設置規範》,開始加強衛生填埋場的建設。
1987年,臺灣行政院衛生署環境保護局升格為行政院環境保護署,其下設綜合計劃、空氣品質保護及噪音管制、水質保護、廢棄物管理、環境衛生及毒物管理、管制考核及糾紛處理、環境監測及信息等七業務處。在此基礎上,臺灣加強了垃圾管理,市縣級環境保護機構相繼組建。同期,臺灣政府逐步明確了垃圾管理政策,即臺灣垃圾處理向「以焚燒為主」的方向發展。1988年,臺灣政府首次頒布了《廢棄物清理法》(此法後來歷經多次修訂)。
這段時期,臺灣的廢棄物管理政策主要強調從末端治理,廢棄物的管理策略中沒有考慮源頭減量及資源回收,每年的垃圾產量保持在4.7%的增長率下增長。
2、1990~2006年,焚燒及資源回收發展階段
1987年臺灣開始籌建第一座現代化垃圾焚燒廠——臺北內湖垃圾焚燒廠,該廠於1992年建成投入運行。1991年,臺灣環保署在確定垃圾處理方案時,意識到臺灣垃圾中可燃物含量超過80%,因此確立了焚燒為主、填埋為輔的垃圾處理原則,並規劃由政府興建21座焚燒廠,擬以焚燒方式作為垃圾最終處理手段,處理量可達23400t/d。1992年~2006年的約15年時間裡,臺灣先後建立了27座垃圾焚燒發電廠,總規模達到25550t/d。基本完成了臺灣生活垃圾焚燒廠的建設。不僅生活垃圾(MSW)主要依靠焚燒方法處理,工業廢棄物(IW)也主要依靠焚燒為主的處理方式(臺灣政府規劃從2000年至2010年花約十年時間使臺灣的工業廢棄物都能採用焚燒方法處理)。但焚燒廠產生的劇毒物質二惡因逐漸被人們所關注後,臺灣又提出了停建垃圾焚燒廠、檢討資源回收與廢棄物政策規劃等訴求,廢棄物資源回收逐漸作為政府廢棄物處理的中心工作。
90年代後,臺灣環保署(TEPA)開始實行廢棄物的生產者責任制,要求製造商及銷售企業負責可回收廢棄物的回收工作,例如PET塑料瓶、金屬瓶罐、玻璃容器、塑料包裝材料、廢舊鉛蓄電池等等,同時臺灣政府將廢棄物的收集與減量資源回收系統結合在一起。從1998年起,臺灣開始參考國外垃圾處理的思維,配合資源可持續發展及「零廢棄」趨勢,實行「源頭減量、資源回收」為垃圾清理的主要方向,提倡綠色生產、綠色消費、源頭減量、資源回收、再使用及再生利用等方式,將資源有效循環利用,以逐步達成垃圾全回收、零廢棄的目標。2005年從10個示範縣市開始實施「垃圾全分類、零廢棄行動計劃」,藉由資源分類回收,以期達到家庭垃圾源頭減量的目標。
3、2007年以後,廢棄物全面管理階段
2007年3月27日,臺灣行政院環境保護署發布了《邁向永續臺灣環保行動計劃》,其中包含:一般廢棄物源頭管理及全分類零廢棄計劃;事業廢棄物管理及零廢棄行動計劃;廢家具、廢家電及廚餘回收再利用計劃;提升資源回收效率及制度改進計劃等。這標誌著臺灣的垃圾處理開始了全面管理階段。
此外,從臺灣的環保經費投入可以看出,臺灣在廢棄物管理方面尤為重視。2006年,臺灣環保行政機關環保總經費495.90億元,其中廢棄物管理經費318.13億元,佔總經費的64.15%。
臺灣生活垃圾分類收集
臺灣從1992年開始推行資源回收政策,即垃圾分類收集。1996年臺北市率先實施了「垃圾不落地」政策,並逐步向全臺灣省推廣。所謂「垃圾不落地」,指的是臺灣省街頭不設置垃圾桶,垃圾車定時定點回收,市民需將垃圾按可回收和不可回收標準分類,按時將垃圾拿到垃圾車旁邊接受檢查收集垃圾的方式。
臺灣垃圾分類具體包括以下幾個方面的內容:
1、家庭生活垃圾三分類:分為一般垃圾、可回收垃圾和廚餘垃圾。
收垃圾包括塑料瓶子,各種玻璃罐子,紙質飲料盒子、鋁鐵和泡沫塑料,廚餘垃圾包括生垃圾、熟垃圾。以臺北為例,臺北實施「垃圾不落地」及「資源回收計劃」,小區內不設垃圾桶、垃圾箱、密閉式清潔站等生活垃圾暫存和中轉設施,居民必須在家裡對垃圾進行粗分類,不分類則拒收或處罰。
2、收運時間和方式:每天分別在晚上5:15和7:00將垃圾直接交給垃圾車收運。一到時間點,附近的居民拎著專用垃圾袋,走到停車收運點,三輛垃圾車伴著音樂聲,接踵而至,廚餘垃圾車分為熟廚餘垃圾車和生廚餘垃圾車,還有一般垃圾運輸車。投放和收集過程僅僅花了3分鐘時間。
3、垃圾分類處置:可回收資源、廚餘垃圾都送到環衛隊,分門別類堆放,比如電池類、舊家電、塑料瓶類等等。而一般垃圾則被直接送到焚燒廠。除了相關職能部門進行直接收運處理外,有物業的小區通常採取由物業公司或其籤約委託的專業公司負責收集居民的分類垃圾,再將一般垃圾交給焚燒廠處理,而可回收部分產生的盈利用於日常開支。
4、舊衣捐贈:臺灣城市和鄉村的街頭都有很多「舊衣捐贈箱」,大多是由「慈濟」這樣的宗教團體或一些社會福利機構放置的。家中舊衣服都可以洗淨後放到裡面,這些團體會定期來收,之後把它們捐助給需要幫助的人群或地區。
垃圾分類政策實施後,臺北市從1997年到2010年居民垃圾減量67%,垃圾填埋量減少97.5%。新北市垃圾日排放量從2004年到2010年減量63.6%。二是推動了資源回收。2009年全臺通過垃圾分類帶來至少95.6億元新臺幣的回收再生產值,並創造了2萬個就業機會。臺北市2010年資源回收率已達47.5%,新北市資源回收率達46.07%,資源回收物年收益達3億元新臺幣。三是增強了環保意識。臺灣民調顯示,民眾對垃圾分類政策的滿意度達到了80%。
廚餘垃圾的分類收集處理
1、臺灣廚餘垃圾分類
廚餘垃圾分類詳見表1。
在臺灣,廚餘垃圾指一般家庭產生的有機廢棄物,如水果皮、菜葉、過期食品、茶葉渣、咖啡渣等。臺灣的廚餘再利用方式主要有對非和餵豬。根據不同的處理方式又將廚餘分為生廚餘(堆肥廚餘)、熟廚餘(養豬廚餘)。
2、臺灣廚餘垃圾收集運輸
臺灣對居民廚餘垃圾分類收集進行如下要求:居民應將分類好的廚餘垃圾放到指定的地方,丟棄的廚餘垃圾要瀝除水份,同時要避免高濃度的油脂排入下水道,以防止排水管道堵塞。小區內定點設置的廚餘垃圾回收桶應覆蓋以避免臭味外逸,並至於陰涼處,同時要保持收集桶及地面的清潔。如居民採用塑膠袋盛裝廚餘,不能將垃圾整袋丟入廚餘垃圾回收桶,否則廚餘垃圾堆肥、養豬時還需再剔除,增加回收利用的成本。
由一般的壓縮式垃圾車改裝附掛廚餘桶,是廚餘垃圾最普遍的收集方式,但也有專用的廚餘垃圾收集車。因垃圾車的型號不同,附掛廚餘桶位置也略有不同,有的放在垃圾車後方,也有的放在垃圾車的側邊,擺放位置不拘,以方便民眾投入為前提,但必須考慮安全性及以下三點:一是在出車前準備足夠的回收桶,避免因回收桶不足而被迫將廚餘丟入垃圾車內;二是要有足夠時間,讓居民同時倒一般垃圾及廚餘,並避免因民眾擁擠造成跌撞,或拋擲垃圾而誤擊正在倒廚餘的居民;三是為提高廚餘回收率並降低廚餘中雜物,需不定期檢查一般垃圾中廚餘的含量,並檢查廚餘是否含塑膠袋或分類不完全的雜物。一般垃圾車能攜帶的空廚餘桶數量有限,因此廚餘桶裝滿後,需實時更換空桶。同時經由接駁轉運車,在最短時間內運離。廚餘桶接駁轉運作業,應考慮以下幾項:一是選擇合適的接駁地點,避免影響交通;二是合理預估節假日等的廚餘回收量並做好相應準備;三是於接駁站卸下廚餘桶後,應聯絡接駁車在最短時間內立即運離,以免引起居民反感。
廚餘垃圾的轉運站可設置於垃圾轉運站、焚燒廠、填埋場等地,用於將廚餘垃圾換裝到200L大桶內,以方便運輸作業並初步剔除雜物。在轉運過程中,會經過稱重計量。
3、臺灣廚餘垃圾處理
目前臺灣廚餘再利用方式主要為養豬及堆肥。堆肥包括分散式家庭小型堆肥和集中式大規模堆肥。
(1)廚餘垃圾餵豬
臺灣規定垃圾分類後的熟廚餘經過預處理、高溫蒸煮後方可餵豬。預處理主要是去除塑膠袋等雜物,對廚餘細碎,高溫加熱,並補充部分營養成分。
蒸煮條件:廚餘加熱中心溫度至少應85℃以上;中心溫度維持於90℃至少一小時;廚餘加熱後,應迅速冷卻,待冷卻過程中需加蓋,以防止二次汙染;廚餘中含固體成份,傳熱不均勻,中心溫度不足,應注意攪拌;避免塑膠袋一起蒸煮。
(2)家庭小型堆肥
家庭堆肥由一個底部已有水龍頭的塑料桶,可以直接投入廚餘並加入特製的除臭菌,它是由米糠、黃豆粉、油泊、乳酸菌等拌合而成,可除臭及幫助分解。堆肥方法是每放入五釐米已瀝乾水份的廚餘就灑上一層菌種,每天開桶不超過三次,每次加入廚餘都要加一層菌種,等待桶子裝滿密封桶蓋約3個月之後,就可以取出,以土壤四份有機肥一份的比例混合拌勻,用來種菜或種花。
(3)集中式大規模堆肥
目前,臺灣在運行的堆肥場中以臺塑六輕麥寮最為成功。位於麥寮的臺朔廚餘堆肥化處理工廠,佔地約3000平方米,2001年1月正式進行廚餘回收工作,2002年3月推出臺朔有機肥系列產品。目前包括麥寮、臺西二鄉鎮的廚餘,目前都由臺朔廚餘堆肥化處理廠進行回收,有效解決當地垃圾減量問題。初步統計,麥寮鄉全鄉每個月可回收120噸廚餘,臺西鄉七村每個月可回收30噸,加上廠區本身廚餘數量相當多,廚餘回收廠的設置更是立竿見影。
臺朔公司廚餘回收並製成有機肥的過程,首先從住戶家中將廚餘回收,經過混合填充材,調整水分為60%、碳氮比為40,經過發酵、脫臭及翻堆作業後,進一步經篩選機製成堆肥或有機質肥料,其高溫發酵過程可以有效殺死大場桿菌、新城雞瘟、口蹄疫等病菌,且產出的有機肥料更是高品質的土質改良劑。臺朔有機資源回收廠將廚餘殘菜經由前置處理,篩檢乾性、雜碎類廚餘,含水份高雜碎類經脫水機脫水,塊條狀類剩菜則經殘菜處理機打碎,可將1000千克的廚餘,經過25天高溫發酵後,轉變成350千克堆肥,後續再視農作需要加入其它配方,即可製造出約1000千克的有機肥。臺朔廚餘堆肥廠初期產能為每日20噸,經混合調整材每日入料量30噸,每天可生產10噸的堆肥成品,再經調製成為有機肥料,目前該公司在雲林東勢廠13ha土地,已經提出第一階段二公頃的申請案,待通過可立即建廠,同時第二期、第三期也規劃總共約十公頃的廠房,另外,也同步在桃園楊梅提出申請第一期設廠計劃,積極推動廚餘回收堆肥化處理。
4、政策保障
(1)垃圾收費政策
例如臺北市生活垃圾處理費(法定名稱為「一般廢棄物清除處理費」,簡稱垃圾費、垃圾處理費或清理費)從1991年9月開始徵收。2000年7月1日前,臺北市與臺灣省的其他市縣一樣,垃圾處理費隨水費徵收。其中自來水用戶垃圾處理費依據行政院環保署公告的「一般廢棄物清除處理費反映清除、處理成本徵收比率」計算,由臺北市環保局委託自來水公司徵收。
2000年7月1日後,臺北市垃圾處理費改採用銷售專用垃圾袋方式徵收(簡稱「隨袋徵收」),專用垃圾袋售價內含垃圾費,凡以專用垃圾袋盛裝的垃圾,清潔隊才予以清理,但資源回收物可以免費交給清潔隊回收。根據《臺北市一般廢棄物清除處理徵收自治條例》,臺北市垃圾處理費隨袋徵收制度主要包括以下內容。
①徵收對象:轄區內產生生活垃圾的所有市民和單位。
②徵收組織:臺北市垃圾處理費隨袋徵收制度由市環保局組織實施。市環保局負責垃圾袋專用權及其規格、樣式、容積公告;組織委託廠家生產專用垃圾袋;委託統一、全家等連鎖便利超市或商店銷售專業垃圾袋;監測和懲處非法丟棄垃圾、非法生產和銷售專用垃圾袋等行為。
③徵收標準:依據《臺北市一般廢棄物清除處理費徵收自治條例》第7條規定:「環保局應依據本市垃圾焚化爐正常營運時一般廢棄物清除處理總成本及現有焚化爐處理總容量,計算隨袋單位容積清理費收費標準,報請市政府核轉行政院環境保護署核定公告後,據以訂定專用垃圾袋售價」,因此臺北市環保局制訂專用垃圾袋售價首先要計算出隨袋單位容積清理費標準,其公式為(元為新臺幣):隨袋徵收單位容積清理費標準=(市一般廢棄物清除處理總成本(NTD)×平均單位容積垃圾質量(kg/L))/(市全部垃圾焚化處理設施設計年處理總容量(t)×1000(kg/t))。其中,市全部垃圾焚化處理設施設計年處理總容量=市屬各垃圾焚燒廠設計日處理容量總和(t/d)×365(t)×85%。然後,用隨袋徵收單位容積清理費標準乘以專用垃圾袋容積得到單只專用垃圾袋價格,再乘以每包個數,就得到每包專用垃圾袋售價。以5L專用垃圾袋為例:隨袋徵收單位容積清理費標準=(27.2×109NTD×0.214kg/L)(/1303050t×1000kg/t)=0.45NTD/L。特小型袋(5L),每包20個裝售價為0.45NTD/L×5L/個×20個/包=45NTD/包。
④減免規定:廢家具等大型廢物,由家庭與環保局約定時間、地點清運。但屬企事業廢物的不得免收。環保局或市政府其他機關認可的環境保護義工,從事清掃公共設施或其他經環保局認可的特殊狀況,環保局另製作特定專用垃圾袋免費發放。垃圾焚燒廠或衛生填埋場自開始運行之日起至封閉之日止,環保局應按年編列預算補助所在地行政區中的家庭、機關及學校的清理費,並以發放專用垃圾袋的方式進行。
⑤獎懲措施:用垃圾袋為清理費收費專用,未經環保局同意不得擅自製作、販售,並不得使用袋上圖樣及文字。偽造、變造或擅自販售(包括擅自提價販售)專用垃圾袋者,處新臺幣3×104NTD以上10×104NTD以下罰款,並按次處罰;販賣偽造、變造專用垃圾袋者處罰相同。涉及刑事責任者,依法移送司法機關處理。市民處理一般廢物應使用專用垃圾袋,未配合辦理者,環保局將依法處新臺幣1200NTD以上6000NTD以下罰款。經通知限期改善,仍未遵行者,將按日連續處罰。依據《臺北市一般廢棄物清除處理費徵收自治條例》所處的罰款,經通知限期繳納,逾期不繳納者,依法移送法院執行。對以上違規違法行為,歡迎民眾敘明事實或提供證據資料向環保局檢舉。對於檢舉行為,經查屬實並處以罰款者,將實收罰款的20%獎金給檢舉人,並對檢舉人身份予以保密。但公務員為檢舉人時,不發放獎金。
(2)完善的法律保障體體系
臺灣在1974年就出臺了《廢棄物清理法》,到2006年經過9次修訂,最形成一個較完善的版本。《廢棄物清理法》對廢棄物的回收、清運、處理作了詳細規定。為了配合《廢棄物清理法》的實施,臺灣還出臺了《廢棄物清理法施行細則》、《廢容器回收貯存清除處理方法及設施標準》、《廢物品及容器回收清除處理辦法》、《回收廢棄物變賣所得款項提撥比例及運用辦法》、《獎勵實施資源回收及變賣所得款項運用辦法》、《一般廢棄物清除處理費徵收辦法》、《應回收廢棄物回收清除處理補貼申請審核管理辦法》、《應回收廢棄物稽核認證作業辦法》、《違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則》、《民眾檢舉違反廢棄物清理法案件獎勵辦法》、《廢一般物品及容器資源回收管理基金收支保管及運用辦法》、《廢一般容器回收清除處理辦法》、《一般廢棄物回收清除處理辦法》等管理辦法,以保證《廢棄物清理法》的有效實施。
成效比較
1、垃圾分類與資源回收率的比較
臺灣資源回收包括物質資源回收及廚餘垃圾的回收。2009年,臺灣城市垃圾資源回收率達到44.53%,其中以物質資源回收為主,而隨著廚餘垃圾分類收集的推進,廚餘垃圾資源回收率呈逐漸上升趨勢,2009年廚餘垃圾資源回收率為9.33%。
2、產生量與清運量的比較
臺灣城市垃圾統計數據中,產生量和清運量為兩個不同的概念。產生量為城市居民生活垃圾實際產生量;而在統計清運量時,並不包括資源回收量,即可回收物質量及資源回收的廚餘垃圾量。因此臺灣人居垃圾產生量和人均垃圾清運量統計數據間有較大差距。如圖3-3所示,臺灣人居垃圾產生量今年來變化不大,維持在0.9kg/(dcap)左右,2009年人均垃圾產生量為0.92kg/(dcap),而人均垃圾清運量隨著資源回收率的不斷增加,清運量即呈逐年下降趨勢,2011年人均垃圾清運量為0.45kg/(dcap)。
3、臺灣深圳生活垃圾處理物流
經比較,臺灣城市生活垃圾資源回收率較深圳市高出20%左右,其中廚餘垃圾資源回收率達到了9.33%,其廚餘垃圾資源回收方式以養豬為主。從其他垃圾處理處置方式上看,臺灣目前以焚燒為主,填埋處置量極少,而由於焚燒設施建設受阻,深圳市目前仍然以填埋為主。
經驗與啟示
1、群眾基礎好易於推行
垃圾分類最初的動力來源於居民,城市居民是垃圾分類的執行者。臺灣垃圾分類群眾基礎良好,許多垃圾分類政策都是在無政府組織及居民的共同努力下才得以推進的。垃圾分類只有植根於廣大居民中,才有根本的推動力。
例如臺灣的佛教慈濟功德會在全臺灣設置了眾多的收資源回站,其中臺北有雙和、中和、三重和內湖4個回收站,工作人員全部是「義工」。根據該組織的統計,自1992年至2005年12月,共回收紙張、鐵、鋁、銅、塑料等資源83.4×104t,飲料瓶2.73億支。為使所回收的物品更好的利用,在回收站「義工」將塑料進行重新分類,將無油墨的白紙與其它紙張分開,將家用電氣拆除並分類等,作為原材料進行再加工。慈濟功德會在「潔淨大地」、「惜福」等觀念下做環保,已經實行近20年。慈濟在臺灣有4500多個環保點,動員了62000多位志工,進行垃圾的回收分類。
2、資源回收率高推行廚餘垃圾資源化
臺灣生活垃圾分類十分強調可回收物的回收,對於可回收物強制性回收,回收物種類繁多,分類細緻,促進了資源回收率的提高。同時,由於垃圾分類收集政策的推行,廚餘垃圾資源化率逐年增加,城市生活垃圾減量化效果明顯。但是臺灣廚餘垃圾資源化方式主要為餵豬,而此法在國內屬於敏感話題,其可行性還無從確認。
3、政府工作到位
臺北市自1992年開始實施推進垃圾分類收集,經過十多年的努力,目前臺北市已形成市政府出臺相關政策和宣傳培訓,議會支持、環保局推動、稽查大隊稽查、由居民社區管理,群眾參與、專業隊伍負責運輸的垃圾分類收集系統。垃圾分類宣傳教育採取多種形式如:利用電視網絡、在學校舉辦繪畫、演講比賽活動、向社區發放傳單等成立義工大隊、中隊、小隊向社區發放傳單進行宣傳、在居民傾倒垃圾時進行監督、指導。
4、強制垃圾分類
臺北根據「垃圾不落地」政策規定,強制性的方式要求民眾將家中垃圾分裝一般垃圾、廚餘垃圾及資源垃圾3大類,再裝入政府規定的垃圾袋裡,然後定時、定點地把垃圾送到環保部門派來的垃圾車上。投放垃圾時會有專人抽樣檢查居民的垃圾袋,如果發現沒有按規定分類,會被罰款1200到6000新臺幣。由於措施得力,現在所有臺北市民養成了自覺將垃圾分類的習慣。
5、運用經濟槓桿促使垃圾減量分類
臺北從1991年開始實行垃圾處理費隨水費徵收的辦法,但對促進垃圾減量和分類工作效果不理想。從2000年7月1日起,臺北市改變垃圾處理費徵收辦法,實行垃圾費隨袋徵收,該辦法要求居民將生活垃圾分為一般垃圾、廚餘垃圾和資源垃圾三類,一般垃圾必須放入計費的垃圾袋,廚餘垃圾和資源垃圾免收處理費,資源垃圾可賣給資源回收經銷商。也就是說市民必須買專門的垃圾袋裝一般垃圾。居民如果不購買規定的垃圾袋,是不可以投放垃圾的。這種垃圾費隨袋徵收的方法促使市民養成了減少製造垃圾和注意回收資源的習慣,因為垃圾越多,用的垃圾袋就越多,花的錢也越多。該辦法實施半年後,垃圾產生量銳減,至2003年底臺北生活垃圾減量就達到20%。
6、執行政策的持續性
臺灣的垃圾分類政策實施並非一蹴而就。在推動垃圾不落地的政策時,阻力就相當大。由於老百姓對收費非常敏感,很多市民都表示反對。當馬英九力推垃圾費隨垃圾袋徵收政策時,就有市民說「垃圾袋要想收費就別想當成臺北市長」,其間遭遇的阻力可見一斑。但臺北市政府頂著壓力堅持了下來。當社區和城市因此變得乾淨時,市民也開始自覺遵守相關的法令。(作者單位:深圳市環境衛生管理處)
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