利害關係是申請行政複議或者提起行政訴訟的法定標準。當前，我國行政複議法和行政訴訟法對利害關係的構成要件並未明確規定，實際案件處理中仍需要參考相關理論進行推論判斷。在證券領域，由於證券市場的專業性，準確界定利害關係問題變得更為艱難且容易引發較大爭議。對此，當前運用較多的觀點可以歸納為「實際影響論」「保護規範論」「自身權益論」三種，有必要對其予以評析。
一、「實際影響論」實質是考量行政行為對當事人權利義務增減的影響
實際影響論認為，判斷當事人與行政機關的行政行為是否具有利害關係，關鍵是看該行政行為是否對當事人的合法權益造成了實際影響；如果相關行為導致當事人權利或義務的增減，則當事人與行政行為具有利害關係，當事人具有行政複議和行政訴訟的資格，相反就不存在利害關係。實際影響論的實質是強調行政行為對當事人權利義務的增減。「實際影響論」在針對舉報答覆不服的行政訴訟判決中得到法院較為廣泛的運用，其法理依據是單純的舉報答覆行為不具有可訴性，該種行為的典型形式是行政機關針對舉報人出具《答覆函》的行為。就《答覆函》本身來講，其是行政機關針對當事人舉報事項進行核查後發現的問題或相關情況的告知，無論是階段性的或是終局性的，其僅僅是一種狀態的描述，並不直接增減當事人的權利或義務，也即說，並未直接侵犯當事人的實際利益，應該屬於「對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為」。但是，運用該種觀點處理舉報案件也存在容易受到舉報人質疑等問題。「實際影響論」對利害關係的判斷主要依賴行政複議人員和法官的經驗判斷，主觀性較強，從對行政機關的監督和相關複議決定及司法判決權威性上講，舉報人往往不服案件處理效果。實際上，部分舉報人在獲得舉報答覆後，就同一舉報事項重新選擇新的角度繼續進行舉報、繼而提起行政複議和行政訴訟的現象依然較為常見，成為困擾相關部門單位的「頑疾」。
二、保護規範論側重評價保護舉報人的利益是否是行政機關的法定職責
「保護規範論」的主要觀點是以行政機關作出行政行為時所依據的行政實體法體系，是否要求行政機關考慮原告訴請保護的權利或法律上的利益，作為判斷是否存在公法上利害關係的重要標準；如果行政機關在作出某種行政行為時，具體的實體法規定行政機關必須同時考慮保護個體的相關權益，則該個體與行政行為具有利害關係，否則不具有利害關係。「保護規範論」對利害關係的判斷即原告訴訟資格的具體判斷結構包括「三要件」，即公法規範要件、法定權益要件和個別保護要件。在「公法規範要件」上，強調公法上的利害關係為主，以私法上的利害關係為例外。在「法定權益要件」上，強調保護舉報人的利益是行政機關的法定職責。就證券舉報案件而言，較為代表性的觀點是「整體利益說」或「反射利益說」，即證券監管機關應當且僅應當為整個證券市場及所有投資者之共同利益而依法全面履行其監管職責，每個具體投資人獲得的權益是證券監管機關維護資本市場整體利益而獲得的一種片斷性的「反射利益」。在「個別保護要件」上，強調證券監管機關不負有個案核查的法定義務。證券監管具有複雜性和專業性，證券監管機關有權對舉報線索的明確程度、違法行為的嚴重程度、採取監管措施的緊迫性以及執法是否合比例等多方面因素進行綜合權衡。客觀上講，「保護規範論」具有較大的合理性，主要原因是證券市場的特殊性和執法資源的有限性。這決定了證券監管機構在是否啟動核查程序上應當具有必要的自由裁量權。但是，隨著2019年新修訂的證券法對投資者權益的保護和舉報處理的進一步強化，如果過於強調「反射利益說」，從監督政府角度而言，可能會加劇舉報人的質疑。
三、「自身權益論」強調維護自身合法權益且舉報具有客觀依據
「自身權益論」強調「為維護自身合法權益」是判斷舉報人與相關行政行為有無「利害關係」的核心標準，且其相關舉報行為具有初步的客觀事實依據或被舉報的違法行為影響或損害了舉報人的合法權益，反之則沒有利害關係。該種觀點的主要爭議點在於「自身」「合法權益」的不同理解。對於舉報人自身利益與公共利益存在重合的情況，司法實踐的認定並未完全統一。就證券領域而言，「合法權益」本身是個較為寬泛的概念，既包括民事權益，也包括與特定行政行為有關的權益和受到不法行政行為侵害而享有的救濟權等。舉報人自身的合法權益受損害的事實應當發生在其舉報前，而這種對合法權益的侵害是相關違法行為人對舉報人合法權益的侵害，不是行政機關的行政行為，一般往往涉及民事糾紛，而行政複議和行政訴訟針對的應是具體行政行為，這種行政法上的合法權益才是真正需要通過行政複議或行政訴訟途徑予以救濟的權利。如果認為合法權益也包括舉報人為了獲取獎勵的期待性權利，這將導致對行政複議或行政訴訟權利資格過於泛化或被濫用。「自身權益論」產生的導向是對舉報類案件的實體審查，有利於從根本上解決行政爭議，這無疑是比較理想的。但實體審查的完美主義導向與執法司法資源的有限性難以匹配，更可能會加劇「民事糾紛行政化」的不良傾向。現實中，某些「職業」舉報人向證券監管機關大量反覆舉報，進而提起行政複議、一審、二審和再審行政訴訟，一個人圍繞同一事項人為製造數百起案件，客觀上給國家行政和司法資源造成了嚴重浪費，已經偏離了行政複議和行政訴訟制度設計的初衷。
四、區分情況運用不同理論，維護舉報人利益與防止權利濫用並重
證券期貨市場不斷發展變化，對相關舉報案件「利害關係」認定的理論和標準也不可能一成不變，必須隨著實踐不斷豐富完善。無論是「實際影響論」，還是「保護規範論」，抑或是「自身權益論」，實質上都涉及考量舉報人是否有值得救濟的被行政機關現實侵害的利益、行政機關法定職責等共同因素，其深層次的原因主要源於不同行政領域的特殊性和行政及司法資源的有限性。「實際影響論」主要適用於對純公共利益舉報案件或對上市公司舉報案件的處理，「保護規範論」可以較為廣泛地適用於各類舉報案件，「自身權益論」主要適用上市公司信息披露類案件。綜合上述理論，認定利害關係需重點考量以下要素:一是主體要素，舉報人必須是行政行為的相對人或第三人，被複議或訴訟的行政機關須對被舉報的違法行為具有法定監管職責；二是因果關係要素，舉報行為須是為維護個人的合法權益，被舉報的違法行為與舉報人個人的權益受損之間具有因果關係，具體行政行為與舉報人的合法權益受侵害之間具有因果關係；三是證據要素，相關舉報線索須具有初步的事實依據支持。從完善制度角度，建議修改行政複議法和行政訴訟法及相關司法解釋，明確規定對階段性或告知說明類的「舉報答覆意見」，行政複議機關或人民法院可以直接決定不予立案。同時，建立防止濫用權利的「黑名單」懲戒制度，對為達非法目的超過明顯合理限度、反覆大量提起行政複議和行政訴訟的行為採取限制措施予以規制。
（作者單位：西南政法大學）