【公益訴訟】一張卡關係眾多消費者合法權益！最高檢邀請全國人大代表專題調研

「遊泳健身了解一下！」銷售人員熱情地介紹。終於下決心辦了卡，可沒幾天，門店關門老闆跑路了，你想維權卻不知道找誰。

此類預付式消費還廣泛存在於教育培訓、美容美髮、洗車、餐飲等日常領域，由此引發大量糾紛。記者發現，新冠肺炎疫情發生後，預付式消費糾紛明顯增多。

這些現象引起了全國人大代表鮑文波、劉蕾、韓振東的注意。今年全國兩會期間，三位代表提出了關於探索預付卡消費領域檢察公益訴訟，推動相關法律完善的建議。近日，具體辦理此建議的最高人民檢察院第八檢察廳經認真研究，邀請三位代表赴上海和黑龍江兩地實地調研。

全國人大代表鮑文波

預付卡消費案件，案值雖小，但是涉及人數眾多，有消費者不熟悉維權途徑，只好吃「啞巴虧」。

全國人大代表劉蕾

經營者亂發預付卡的現象，嚴重擾亂了市場秩序，其主要原因在於對經營者缺乏監管。

全國人大代表韓振東

希望檢察機關督促行政機關履職，並可深入探索支持起訴、訴前檢察建議等辦案方式。

現狀

「關門跑路」高發

　　

近年來，預付式消費作為一種新型消費模式發展迅速。日常生活中，單用途商業預付卡通常表現為儲值會員卡、禮品卡、購物卡（券）等，涉及商品、服務等諸多消費領域。預付式消費解決經營者資金短缺問題的同時，也給消費者帶來一定方便和實惠。但有關預付式消費的糾紛也不斷增多，經營者捲款「跑路」時有發生，引起社會廣泛關注。

　　

正如鮑文波代表所言，這樣的預付卡消費案件，案值雖小，但是涉及人數眾多，身邊的人不少都經歷過類似事情，因為案值小、不熟悉維權途徑，只好吃「啞巴虧」。現實中，如何破解這種維權困境？

　　

調研生鮮電商預付卡管理情況

代表們來到調研的第一站——上海。據上海市「12345」市民服務熱線統計，2019年上海單用途卡領域投訴共44275件，其中關門跑路投訴共21155件。2020年上半年單用途卡領域投訴共26478件，主要集中於培訓（佔比36%）、健身（佔比28%）、美容美髮（佔比23%）領域；其中關門跑路投訴共13352件。

　　

上海市楊浦區檢察院曾受理一起此類案件。某公司向消費者提供多款VIP套餐合同，消費者全額付款後，取得相應訂單編號及密碼。憑藉編號及密碼，消費者可在該店鋪內兌付相應商品直至餘額清零。但消費者因故要求退款時被拒，產生了糾紛。檢察機關梳理分析後發現，存在的主要問題有超限額發卡、惡意發卡、不履行信息對接義務、退卡難等。

　　

數據顯示，對發卡經營者投訴量持續上升，尤其是「關門跑路」事件居高不下。有關部門表示，除了消費者的維權意識增強，新冠肺炎疫情也成為大量中小微發卡經營者關門跑路的重要誘因。

　　

另外，記者採訪了解到，大多數發卡經營者履約能力有限，涉單用途卡投訴經營者尤其是涉關門跑路投訴經營者，在涉訴時大多已出現資不抵債的情形，消費者合法權益難以得到保障。

　　

調研組在黑龍江省佳木斯市檢察院座談

相似的問題也出現在黑龍江。調研中，黑龍江省消費者協會有關人員表示，預付式消費因市場覆蓋面廣、進入門檻低、從業流動性大、資金監管難，已成為投訴熱點。近三年來，全省各級消費者協會受理預付卡消費者投訴佔投訴總量的17%，佔生活服務類投訴的31%，但解決率只有7%。

　　

「經營者亂發預付卡的現象，嚴重擾亂了市場秩序，其主要原因在於對經營者缺乏監管。」劉蕾代表認為。三位代表提出，有必要規範行政監管，強化司法保護，推動立法完善，促進社會治理。

　　

嘗試

上海率先立法

　

早在2012年，商務部就出臺了《單用途商業預付卡管理辦法（試行）》，對商業領域的發卡企業提出了具體的管理規範。這是國內第一次以部門規章的形式規範單用途卡市場。該《辦法》法律位階較低，調整對象只包括零售業、住宿餐飲業和居民服務業的企業法人，同時因缺乏信息平臺技術支持，無法解決經營者虛報、瞞報、漏報發卡情形。

　　

發卡經營者缺乏有效監管，不利於市場健康發展。「在侵權行為不斷發生、部門規章手段有限、單用途卡功能異化導致行業發展偏離正常軌道的背景下，有必要通過立法規範發卡行為，維護公平競爭，讓其回歸商業本源，營造良好的市場環境。」上海市商務委員會表示，單用途預付卡立法工作歷來為上海市人大代表、政協委員高度關注。

　　

2013年至2018年，20餘位上海市人大代表、政協委員累計提出相關書面意見和提案近30件，單用途卡立法必要性明顯。為了加強上海市單用途預付卡領域監管，規範市場秩序，優化營商環境，2016年上海市人大常委會牽頭啟動了單用途卡立法調研工作，2019年1月，上海市人大常委會通過《上海市單用途預付消費卡管理規定》（以下簡稱《管理規定》），率先在全國實現單用途卡地方立法。同年4月，上海市人民政府印發《上海市單用途預付消費卡管理實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）。

　　

通過大量研究論證，上海市逐步確定了「一平臺+三制度」的立法體系，建設全市統一監管平臺，建立「信息對接」制度，要求該市各行業、各領域的企業及個體工商戶發卡經營者均要建立自有業務處理系統或使用免費的公共基礎業務處理系統，並與監管服務平臺信息對接，目前已信息對接發卡經營者493家。另外還建立了「風險預警」和「信用治理」制度，制定「單用途卡嚴重失信主體名單」，目前已通過監管服務平臺公示兩家嚴重失信主體。「上海率先嘗試地方立法，先行先試，值得學習，經驗值得總結推廣。」劉蕾代表稱讚。

　

事實上，黑龍江也借鑑了上海等地的做法，針對預付卡消費領域存在的監管嚴重缺位、無法可依問題，專門加強預付卡消費領域監督管理，規定了經營者設立登記六個月後方可發放預付卡，嚴格經營者發放單張預付卡的最高金額，並且對嚴重失信的經營者規定了相應的處罰措施。

　　

目前，上海市單用途卡規範體系雖然已經較為完善，但在行政實踐中還面臨一定問題。培訓行業、健身行業對流動資金依賴性較強，相關行業主管部門仍在研究具體風險警示政策。單用途卡「社會共治」模式尚有進一步健全、細化的空間。

　　

依據

民訴法賦權

　

對於一般的預付卡消費侵權，如違約不退款、關門跑路等行為，三位代表表示，檢察機關除了對涉嫌犯罪者依法通過刑事訴訟追訴追贓挽損外，還可以嘗試提起刑事附帶民事公益訴訟，或者支持消費者協會提起消費民事公益訴訟。

　　

民事訴訟法第五十五條第一款規定：對汙染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。「依據該規定，如果預付卡消費領域發生的侵權行為屬於『侵害眾多消費者合法權益』的行為，法律規定的機關和有關組織可以提起消費民事公益訴訟。建議中提出的支持起訴、提起公益訴訟等方式均有法律依據，具有可操作性。」最高人民法院有關負責人提出，司法實踐中，就消費公益訴訟，會存在原告能否提出損害賠償訴請、能否提出懲罰性賠償訴請、如何與私益訴訟進行銜接等難點問題，需要進一步調研和論證。

　　

「檢察院和法院在檢察實踐和審判實踐中如發現監管盲點及相關不規範行為，要及時採取檢察建議或者司法建議的方式提示相關職能部門完善監管制度。」調研中，黑龍江省高級法院有關負責人也表示，將爭取加快建立刑事、行政、民事三合一的審判模式，不斷強化各類型訴訟工作的有效銜接，以制度上的頂層設計保證預付卡領域公益訴訟案件的審理效果，最大限度保障消費者的合法權益。

　　

在國家市場監督管理總局有關負責人看來，探索預付卡消費領域檢察公益訴訟，推動相關法完善，對促進單用途預付卡行業健康發展，切實保護消費者合法權益具有積極意義。下一步，市場監管部門將立足職能，支持探索預付卡消費領域檢察公益訴訟。

　　

「非常支持檢察機關提起公益訴訟，法院判決讓企業進入失信名單後，對企業限制力會加大。有必要在全國層面完善立法，增強消費者理性消費的意識，減少維權困難。」上海市市場監督管理局消費者權益保護處副處長謝正豪說。

　　

「消費者協會作為原告提起消費公益訴訟並不影響單個消費者就侵害自身合法權益的行為另行提起訴訟，這也符合保護消費者合法權益的立法目的。」對於完善我國消費公益訴訟制度，上海市消費者權益保護委員會建議，可以擴大民事訴訟起訴資格的範圍，在民事訴訟法第一百一十九條的基礎上針對公益訴訟作例外規定，即明確規定涉及公益侵權的案件的，法律規定的有關機關或組織也可以作為原告提起訴訟。他們還建議擴大提起消費公益訴訟的主體範圍。除消費者協會外，有關行政職能部門也應該具有消費公益訴訟原告資格。

　　

鼓勵

用好磋商程序

　　

最高檢第八檢察廳負責指導上海、黑龍江等地，積極穩妥探索預付卡消費領域民事公益訴訟，對預付卡經營活動負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，檢察機關可依法提出檢察建議、提起行政公益訴訟。同時，鼓勵在辦理此類行政公益訴訟案件時多運用磋商程序和方式，督促行政機關自行糾錯整改。

　　

今年6月，上海市楊浦區檢察院發現，轄區兩家美容美髮公司在經營活動中向消費者發售1000元至10萬元不等面值的「會員卡」，違反了《管理規定》關於單張記名卡限額不得超過5000元，單張不記名卡不得超過1000元的規定。其中一家公司註冊資本僅10萬元，但發行的預付卡單張充值金額最高竟達10萬元。兩家公司均未在上海市單用途卡協同監管服務平臺上進行備案和信息對接，逃避行業主管部門監管，使得經營過程中潛在的風險不能被有效識別，不特定消費者合法權益可能受到侵害。

　　

根據《管理規定》和《實施辦法》，當地商務部門負責本轄區商務領域單用途預付卡經營活動的日常監督管理，落實信息對接、動態預警、風險防範處置、嚴重失信主體認定等工作。楊浦區檢察院本著雙贏多贏共贏的工作理念，以及發揮公益訴訟重在預防的職能作用，通過《告知函》向商務部門通報了上述情況，並提出建議。

　　

檢察機關建議商務部門對兩家公司超限額發卡的行為依法責令改正，逾期仍不改正的，依法進行處理；定期排摸轄區內發卡企業的基本情況，加大對發卡企業的法制宣傳力度，督促發卡企業及時與協同監管服務平臺進行信息對接；注重在日常監管中實現與行政執法部門的信息共享、協調溝通和執法聯動，協同行政執法部門對違法行為進行處罰，促進轄區內的發卡企業合規經營，有效防範市場風險。目前，有關行政執法機關正在督促兩家公司進行整改。

　　

對於上文提到的消費者要求退款被拒案件，楊浦區檢察院工作的主要方向是通過圓桌會議、約談等方式，助推行政機關加強對市場主體的引導及監管；對於存在霸王條款等違反合同法的行為，可以研究通過民事公益訴訟方式宣告其條款無效，從而防範群體性糾紛的發生。

　　

劉蕾代表和韓振東代表充分肯定了楊浦區檢察院在預付費卡檢察公益訴訟方面的有益探索，希望檢察機關持續支持、推動行政機關加強對市場主體的引導及監管，並可深入探索支持起訴、訴前檢察建議等辦案方式。

　　

檢察公益訴訟的有益探索也得到了當地黨政領導的有力支持。「全國人大代表劉蕾提出『探索預付卡消費領域檢察公益訴訟』建議後，黑龍江省同江市檢察院與當地市場監督部門建立工作聯繫，探索相關工作，積極維護消費者合法權益。」同江市委政法委書記王勝芝說。

　　

「今年，黑龍江省佳木斯市向陽區檢察院還成立了支持起訴中心，依法保障社會弱勢群體合法權益，體現了檢察機關充滿人文關懷，有溫度、有深度、有力度，讓人民群眾有更多的獲得感和幸福感，這讓我很感動。」向陽區委副書記、區長王威如此評價。

　　

此次調研再次論證了檢察公益訴訟可以在保護公共利益中發揮更大作用。第八檢察廳相關領導表示，將結合民法典、電子商務法等法律實施，研究提出立法建議，從頂層設計上堵塞預付卡消費領域監管漏洞，讓預付卡真正發揮便民惠民的價值和功能。

來源：檢察日報