陳哲夫:漫談民主政治

【編者按】原北京大學政府管理學院教授陳哲夫先生於2021年2月20日仙逝，享年98歲。陳先生是著名的中國政治思想史專家，為北京大學政治學科的建設做出了重要貢獻。陳先生以教書育人為天職，一生信仰民主和科學，追求人格獨立和思想自由。陳先生著有《陳哲夫文集——專制主義批判及其他》和《我在北大六十年》等專著，主編或參與編著《現代中國政治思想流派》《二十世紀中國思想史》《中國古代政治思想史》《監察與監督》等著作。他始終不渝地批判專制獨裁，弘揚自由民主，是北大政治學人的傑出代表。本公號特別推送陳先生的「漫談民主政治」一文，以紀念他為北大和中國政治學的進步所做出的貢獻。

民主政治是個大題目，要展開談，需要很大的篇幅。我這裡只能作小文章，故稱漫談民主政治。只談四個問題。
1947年，應中國共產黨的邀請，民主人士黃炎培等人到延安參觀訪問。7月4日下午，毛澤東邀請黃炎培等到他住的窯洞裡做客，整整談了一個下午。毛澤東問黃炎培來延安考察幾天有什麼感想。黃炎培坦率地說：「我生60多年，耳聞的不說，所親眼看到的，真所謂『其興也渤焉，其亡也忽焉』。一人，一家，一團體，一地方，乃至一國，不少單位都沒有能跳出這個周期率的支配力。大凡初時聚精會神，沒有一事不用心，沒有一人不賣力，也許那時艱難困苦，只有從萬死中覓取一生。既而環境漸漸好轉了，精神也就漸漸放下了。……一部歷史，『政怠宦成』的也有，『人亡政息』的也有，『求榮取辱』的也有。總之沒有能跳出這周期率。中共諸君從過去到現在，我略略了解的，就是希望找出一條新路，來跳出這個周期率的支配」。
對黃炎培這一席耿耿諍言，毛澤東莊重地答道：「我們已找到新路，我們能跳出這周期率，這條新路，就是民主，只有讓人民來監督政府，政府才不敢鬆懈，只有人人起來負責，才不會人亡政息」。事情已經過去50多年了，黃炎培先生所說的那些雖然沒有出現在我們眼前，但現在我們黨內外出現的腐敗現象，已經相當觸目驚心。此時此刻，人們禁不住想起當年毛澤東同黃炎培那一段對話。世界各國都有腐敗，但像中國這樣腐敗的規模，這樣腐敗的深度，可能是絕無僅有了。這樣的問題如何解決，按照毛澤東的說法，我們已經找到了解決的辦法，這就是民主。不錯，我們的各種文件上確實寫上了民主的字樣，也寫上了人民監督政府的字樣，但如何操作呢？我們的老百姓能監督政府嗎？雖然我們的憲法上明白無誤地寫著：「中華人民共和國的一切權力屬於人民」,「全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督"。「受人民監督」這幾個字，既有分量，也沒有分量。說它有分量，是因為它是寫在憲法上的；說它沒有分量，是因為沒有一套可以操作的機制，人民對它只能望洋興嘆。中國是一個有著兩千多年專制主義傳統的國家，實行的是皇帝制度。皇帝制度的特徵是：第一，皇帝身份終身制；第二，皇帝具有最高權力，絕對權力，一人說了算。民主這個詞是舶來品，是鴉片戰爭以後傳過來的。開始在一些書籍和文章裡都是用民權這個詞。魏源編寫《海國圖志》，介紹西方的政治制度時，可能使用了這個詞。戊戌變法前後，這個詞開始得到宣傳。民主這個詞傳到中國以後，它像一枚原子彈，震動了中華大地。一些守舊人物，把它看做洪水猛獸，大為恐慌。張之洞說：「故知君臣之綱，則民權之說不可行也。……民權之說，有百害而無一利」(《翼教叢編》）。他把民主政治等同於無政府主義，認為一倡民主，將天下大亂。他說「民權之說一倡，愚民必喜，亂民必作，紀綱不行，大亂四起」，甚至會出現「劫略市鎮，焚燒教堂」，以引起外國出兵幹涉的局面。不僅如此，他還說：「若人皆自主，家私其家，鄉私其鄉，士願坐食，農願蠲租，商願專利，工願高價，無業游民願劫奪，子不從父，弟不尊師，婦不從夫，賤不服貴，弱者強食，不盡滅人不止。」(《翼教叢編》）多麼可怕呀，一實行民主，人類就要滅絕了。雖然如此，民主政治畢竟是一種世界潮流，無可阻擋。民主這個詞已經流行起來了。民主政治的觀念已經深入人心。但如何理解民主，各人有很大的差異。有人是從真正的意義上理解民主，有人把它當做裝飾品，並不準備實行。有人把它當做鬥爭的武器，向專制主義開火。在我們取得全國政權之前，毛澤東在他的文章裡，經常使用民主一詞，同國民黨的專制制度作鬥爭，爭取政治上的民主自由。在抗日戰爭時期前後，他在許多文章裡都談到爭取民主問題。在《中國共產黨在抗日時期的任務》一文中，他專門寫了「為民主和自由而鬥爭」一節。其中寫道：「爭取政治上的民主自由，則為保證抗戰勝利的中心一環。抗戰需要全國的和平與團結，沒有民主自由，便不能鞏固已經取得的和平，不能增強國內的團結。抗戰需要人民的動員，沒有民主自由，便無從進行動員。因為缺乏民主政治，中國人民吃盡了苦頭，在政治上、經濟上、人民的生命上，遭受了巨大的損失。什麼叫做素質？素質是人的先天的生理特點，主要是指人的感覺系統和神經系統的特點。人的生理上的先天稟賦，與人的身體發育有著十分重要的關係。人的先天素質好，後天會少生病，否則，就會常常生病。後來，人們就用這個詞泛指其他各種事物，如工廠的素質、部隊的素質、某一組織的素質等等。社會素質怎樣體現？我認為社會素質是由國家的民主程度來體現的。一個國家民主程度高，它的社會素質就是好的。社會素質好，表現為社會安定，人民樂業，惡性事故少。社會素質不好，就表現為政治動蕩，社會混亂，人民惶惶無寧日。例如，在一些落後國家裡，專制主義可以橫行無忌，貪官汙吏彈冠相慶。例如，菲律賓前總統馬科斯統治菲律賓21年，搜刮民財達幾百億美元之多，在瑞士存有黃金1241噸。統治印度尼西亞達30年之久的蘇哈託，也大量吞食人民的財產。他們之所以能夠長期在那裡實行專制統治，是人民愚昧的表現，不覺悟的表現，無能的表現。概括地說，是社會素質不高的表現。而在一些發達的國家裡，民主氣氛很濃，人民可以議政。那裡也有腐敗，但一經發現，很快就能解決，不至於讓他們肆無忌憚地統治十年。這是人民覺悟的表現，人民有能力的表現，也是社會素質較高的表現。社會素質好，人民的素質也好。人民在民主程度很高的國家裡，耳濡目染的是民主作風，是用民主的方法處理問題，是文明禮貌地待人，因而也就學會用民主的方式處理問題，用文明禮貌的態度對待人。中國古代的政論家賈誼就說過：「以禮義治者積禮儀，以刑罰治者積刑罰」（賈誼《新書·大政》）。「四人幫」以刑罰治國，人們受到的是刑罰教育。那時候的人們都以敵對的眼光看人，說話帶著火藥氣，人們經常處於驚心動魄的氛圍之中。而現在民主氣氛濃，強調文明禮貌，人們受到的是民主教育、文明禮貌教育，因而人與人之間和睦相處，心情愉快。在一些落後的國家裡，政權更迭或國內政爭，常常靠暴力解決問題。例如，非洲各國軍事政變不斷，形成走馬燈式的政權更迭。有材料統計，從1960年到1980年的20年中，非洲共發生160次政變，平均每年8次，其中成功了的政變60次，平均每年3次。每一次政變都有成千上萬的人頭落地。這是十足落後的表現，也是社會素質不高的表現。而在另一些國家裡，政權更迭靠選票，軍隊不幹預政治，而且行之有效，這就是社會素質較高的表現。在一個國家裡，靠人治，不實行法治，是落後的表現，是社會素質不高的表現。人治是憑政治權威們個人的意志實行統治。因此，政治權威們個人的知識、性格、思想，甚至其一覷一笑，一喜一怒，都能給社會造成巨大的影響，當他們的思想符合事物規律、其性格處於正常狀態的情況下，能為人民造福；如果其思想不正確、性格不正常、喜怒無常的時候，就能給人民造成巨大的災難。外國人觀察中國政治，一個重要方法就是觀察中國政壇上人事的變化。鄧小平在世的時候，外國報紙經常製造關於他身體是否健康的謠言，對此，鄧小平說，把一個國家的命運寄托在一個人身上是很危險的。在近百年共產主義運動的實踐中，我們有著深刻的教訓。總之，人治，導致社會形勢的隨意性太大，無規範可以遵循，容易發生社會動蕩，常常給人民帶來災難。法治的優越性何在呢？法治的優越性在於：第一，規範性。任何事情都是有程序的，有規矩的，有原則的，是不可以任意解釋、任意顛倒的。第二，穩定性。在法律上規定了的東西，都是經過群眾生活實踐被證明是合理的，經專家們討論取得共識而後共同認定的，是不可以任意改變的。第三，透明性。法是要公之於眾的，而且應該做到家喻戶曉，以便諤守。因此，按照法治原則，國家的事務，除開軍事秘密、國防等要害部門機密外，都是應該對群眾公開的，不需要暗箱操作。國家的民主程度標誌著人民的地位高或低。國家的民主程度高，就標誌著人民的社會地位高。國家的民主程度低，就標誌著人民的地位低。如果按照各種文件所說，人民是國家的主人翁，那麼他們就應該擁有對國家大事說三道四、品頭評足、提建議、批評的權利。如果人民享有這種權利，就表示這個國家民主程度高，人民的社會地位高。如果這個國家的群眾在政治上沒有發言權，就表明這裡的民主程度不高，人民的社會地位不高。我這裡說的人民的發言權，是指人民有發表反對意見的權利。政府不能要求輿論一律。強制性地要求輿論一律，就是不民主的表現。在「四人幫」統治的年代裡，誰要說出同他們不一致的意見，就得付出生命的代價，這是十足專制、十足野蠻、十足不民主的表現。

要給民主下一個大家都認同的定義，似乎很難。要在這裡介紹已經有過的定義，太煩瑣，太學究氣，也很枯燥。我認為所謂民主，顧名思義，就是人民當家作主。這個詞，大概是從盧梭那裡移植過來的。盧梭說「主權在民」。盧梭說的這個詞給盧梭贏得了很大的聲譽，使盧梭成為一個偉大的思想家，一個劃時代的人物。但如何實行「主權在民」，他並沒有提供一個可以操作的意見。按照他的說法，主權者是人民全體，人民全體的意志，就是公意，公意永遠是正確的，是代表人民利益的，所以人民必須無條件地服從公意。但是，公意如何顯現出來呢？由誰來代表呢？這的確是一個難題。如果一個小組有十個人，來一個舉手，公意就顯現出來了。如果是一個縣、一個省、一個國家，公意如何顯現出來呢？不可能由直接選舉的辦法產生，只能由間接的辦法產生，只能實行代表制。這樣，矛盾就來了。在不少的情況下，一些政治權威通過不可告人的手段操縱選舉，假借民意，幹出許多壞事。例如，希特勒、墨索裡尼、蔣介石、「四人幫」，都是假借公意、民意幹壞事的。這樣，盧梭的「主權在民」的口號，並不能保證人民的民主政治的實現。後來，法國的思想家孟德斯鳩提出了分權制衡的理論。他的基本思路是權力不能過分集中。他認為如果把行政權、立法權、司法權都集中在一個機關或一個政治領導人手裡，就不可能有民主政治。他主張三權分立，並各自獨立，互相制約，互相監督。三權都不能獨自行使最高權力。以後，西方各發達國家大都採用孟德斯鳩的分權制衡的學說。我們不必照抄西方，我們應該有自己的制度創新。怎樣創新？我們還沒有找到一條行之有效的途徑。民主政治應該是個什麼模樣？全國人民都應該關注這個問題，並獻計獻策。我個人認為民主政治應該是：

第一，設置一種機制，把各級政府的權力管起來。我曾經同一個外國朋友說：請您說說民主的精義是什麼，看看我們的意見是否一致。結果她說出了同我完全一致的看法。這個看法，就是上面的那句話。現代政治，或者說民主政治同封建專制制度的根本區別就在於權力是否受到制約或監督。在古代封建制度下，各級地方官員都是受到制約和監督的。不過，他們不是受到人民的監督，而是受到上一級政府的制約和監督。唯一不受到監督的是皇帝的權力。歷史上的一切黑暗都是從這裡起源的，歷史上的慘劇也都是由此發生的。權力是否受到制約和監督，是關係到民主的大問題。這是一個系統工程，特別是在一個缺乏民主素養的國家，要實現這種體制，的確有一定的風險，需要慎重行事，穩步前進。

第二，必須按照民主程序辦事。所謂按程序辦事，就是一切政治事務都要按照一定的規則來進行，按照民主政治的原則，重大的政治活動，都有大家共同議定的並為大家共同遵守的行動程序，不經過大多數人的同意，不可以改變這個程序。例如，選舉有選舉的程序，幹部任命有幹部任命的程序，決策有決策的程序，人民代表的產生、國家領導人的產生，都是有程序的。打亂了這個程序，就有可能走上邪道。誰要想幹不可告人的事，就從破壞程序入手，或者往原來的程序中的漏洞塞進自己的私貨，破壞原來的程序，以達到個人的目的。中共「九大」的代表就是指定的，而不是選舉的，這是違背選舉程序的，其原因是盡人皆知的。孫中山寫《民權初步》，寫得很具體，人們認為孫中山太煩瑣、太幼稚。其實不然，這是孫中山認真、嚴肅的表現。

第三，必須實行法治，堅定地依法治國。所謂法治，就是按法律辦事，特別是按照憲法辦事。一國的憲法，是神聖不可侵犯的，違憲就要受到處置，不管你是何等人。例如美國憲法不可輕易修改，要修改需要得到全國三分之二的州的同意，而且手續十分複雜。美國的憲法制定以來，修改的次數，極為有限。1973年，美國的總統是尼克森。這年正是美國總統中期選舉。共和黨和民主黨激烈競選，並互相窺測彼此的動向。共和黨在民主黨的所在地——水門安裝竊聽器，因行事不密，被抓住把柄。《華盛頓郵報》把此事曝光，並進行猛烈的批判，美國輿論大譁，尼克森被迫辭去總統職位。

第四，民主政治就是要用權力制約權力。在當代，民主政治成為一種社會潮流，不管多麼保守落後的國家、政黨、政治集團、個人，都不敢反對民主這個詞，一般都用民主這個詞把自己包裝起來。究竟是否實行民主，那是另一回事。在當代誰都不會反對由人民監督政府的說法，但是如何監督，這是一個需要研究討論的問題。權力是一種物質力量，按照馬克思主義的觀點，物質力量必須用物質力量來克服，一個人的力量是無能為力的，那就必須組織起另一種權力來制約它。否則說監督，只能是一種空談。上面我們說到的水門事件，就是以權力制約權力的典型例證。最近發生的柯林頓的桃色新聞，在美國引起了軒然大波，柯林頓不能不到參議院交代問題。如果不是柯林頓在總統任內經濟搞得好，美國人民生活有所提高，他肯定會被趕下臺來。這是以權力制約權力的又一範例。我們很多人不理解美國政治，認為他們是狗咬狗。我想狗咬狗也好，因為狗咬狗，對人民有好處。我們見過兩隻狗打架的時候，地上的包子饅頭都不吃了，也不去咬人了。這對人民不是有好處嗎？我看見過一篇文章，題目是「寧要兩個魔鬼，不要一個天使」。意思說：兩個魔鬼勾心鬥角，互相監督，人民可以利用他們的矛盾得一些好處。而一個天使呢？因為是天使，沒人去管，沒人管的天使，就會變成魔鬼。那就可怕了。這篇文章給人許多啟示。以權力制約權力，這是實行民主政治的要害和關鍵。但是有人認為，我們正在進行法治建設，有了法治就可以了，何必還談民主呢？他們不同意「以權制權」的意見，提出「以法制權」的原則。我認為，法治和民主是統一的，不是矛盾的，是互為支持的。法講的是辦事規則，就是說辦事要按照一定的規則；而民主講的是權力，人民用自己的權力來保護自己的權利。程序政治、民主政治都需要權力的保護。如果沒有權力的保護，程序、法治都不過是一句空話。因為當政治權威用他們的權力來破壞法治和政治程序的時候，如果沒有另一種權力來制止，還有什麼法治和程序可言？

傳統中國是一個缺乏民主的國家。改革開放以來，中國的民主建設有很大的進步，政治環境寬鬆，人們心情愉快。但嚴格說來，這還不能稱為民主政治，而是開明政治。如果把開明政治進一步制度化、法制化，那就離民主政治不遠了。相信在我黨的領導下，我們的目的是一定能達到的。

第一，保護人民的權利。普通老百姓是弱勢群體，他們常常受到不同方面的侵害，甚至受到政府的侵害。我國媒體不斷報導有些地方政府亂收費侵害百姓的事例，老百姓沒有力量保護自己，為此而自殺的事，不斷見諸報端。在我國，老百姓雖然也可以拿起法律武器，爭自己的權利，但由於我們民主制度不健全，老百姓告狀並不是一件容易的事。民間有一句話說「屈死不告狀＂，道出了其中的苦辣酸甜。

《南方周末》刊載過一篇文章《徐朝山告狀》，還有一篇文章《為了吃飯的權力》。前者寫的是小學教師，後者寫的是農民。一個寫的是拖欠教師工資，一個寫的是亂收費。他們都是弱勢群體，被迫起而告狀。在權勢的威脅下，連律師都不敢給他們寫狀紙。即使上訴了，也會被迫撤訴。新聞記者也感嘆不已，寫上這樣的標題：「告狀比登天還難」，「告狀為什麼這樣難？」為什麼？因為我們沒有健全的民主制度。

第二，民主是為了限制特權，實現人與人之間的平等。中外歷史都證明，凡是擁有權力的人，都明裡暗裡享受特權，掌權者享受特權，就是侵害民權。

民權理論來自西方。西方的思想家們確信，「凡掌有權力者都會濫用權力，非遇到限制時不止」。他們對權力持有不信任的態度，認為任何權力如果不受到制約，都會對人造成危害。即使有些人本來並不贊成濫用權力和享受特權，一旦掌了權，也會禁不住權力的誘惑而變質。潔身自好的人，不能說沒有，但絕不常見，必須用民主的方法給權力以限制。

我們這個社會較之過去雖然有很大的進步，但實事求是地說，人與人之間仍然在許多方面是不平等的，特別是每個人所掌握的政治資源有很大的差別，因之，人們在追求個人利益時的起跑線，也就有很大的不同，貧富差距除了其他原因之外，也在這裡埋下了根。這種不平等起源於政治上不民主。政治上不民主，人們也不可能擁有平等的人格。為了實現人類的平等，必須從建設民主政治做起。

第三，民主政治利於和平解決社會內部爭端，消除暴力鬥爭。在專制政體下，人民對於一切暴政，只有服從的義務，絕無反抗的權利。有冤無處說，有苦無處訴，萬般無奈，只有鋌而走險。這就是所謂的＂逼上梁山」。而在民主體制下，人民有言論自由，他們可以隨便發表對統治者的不滿。他們可以利用法律手段來為自己討回公道。人們氣出了，也就氣順了，也沒有什麼暴力的想法了。

第四，促使決策科學化。由於人們所處的地位不同，其思維定式也會受到局限，導致片面，造成危害，必須用民主的方法給以補救。中國有句俗話：「三個臭皮匠，湊成一個諸葛亮」。特別是現代社會各種事務的綜合性和特殊性都很強，因為綜合性強，決策時就需要各類人才參與；因為個性強，就分工很細，也要求更多的人參與決策。因此，民主決策是時代的需要。當然，個人決策，也有正確的時候，但失誤的時候多些；集體的民主決策也有失誤的時候，但正確的時候多些。

第五，是反腐倡廉的需要。權力腐敗成為一種世界現象，但比較起來，民主程度高的國家，腐敗就少一些，民主程度低的國家，腐敗就多一些。在民主程度高的國家，有了腐敗，很快就能解決，而在民主程度低的國家，往往需要受幾十年的磨難，才能解決。如何區別民主程度的高低？凡是權力，特別是最高權力受到制約，就是民主程度高；凡是權力，特別是最高權力不受制約，就是民主程度低。馬科斯、蘇哈託之所以能那樣搜刮民財，就是因為他們擁有不受制約的最高權力。

本文選自陳哲夫著《陳哲夫文集：專制主義批判及其他》，社會科學文獻出版社，2010年，第206-217頁。北大政治學（微信號：PKURCCP）為方便閱讀，略去全部注釋，並有刪節和調整。