當今中國仍然具有突出的政策治國的特點。政策決定國家的制度和基本走向。而中央文件則是政策的具體載體。近幾年的中央1號文件都是涉農的。2010年的中央1號文件題目是《關於加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的意見》。它標誌著我國解決三農問題正在向深度擴展，也體現了中國發展道路的特性。
統籌城鄉發展作為科學發展觀的首要內容，是指導我國發展的政策，並將形成具有長期規範意義的制度。那麼這一制度由何而來，其制度演進過程如何，將會導致社會發生如何變化？這是需要學界進一步加以探討的。本文將從歷史制度主義的視角探索這一問題，認為現今的城鄉統籌發展的歷史起點是「以農立國」的基礎性制度，它經歷了一個複雜的歷史變遷過程，最終演進到城鄉統籌發展。
一、「以農立國」的歷史起點及發展路徑
歷史制度主義認為制度的生成是某一歷史進程的具體遺產，強調製度的演進特定的制度起點相關。今天由過去而來，過去規制著今天。這一歷史觀與歷史唯物主義是吻合的。馬克思說：「人們自己創造自己的歷史，但是他們並不是隨心所欲地創造，並不是他們自己選定的條件下創造，而是在直接碰到的、既定的、從過去繼承下來的條件下創造。」[①]
作出統籌城鄉發展的選擇是以當今中國的基本國情為依據的。即中國是一個有著悠久農業文明傳統的國家，是一個農村發展相對落後、城鄉差距明顯的國家，是一個有著世界農民最多的國家，同時也是正在經歷著由農業文明向工業文明轉型的最大的發展中國家。在世界外匯儲備最多的國度裡，說中國是發展中國家而不是發達國家，主要在於農業基礎薄弱，農村發展落後、農民增收困難。而這都涉及到現代化進程中工農、城鄉兩種不同產業和不同區域的發展差距問題。城鄉發展差距問題又是長期歷史形成的，並因此有自己的特點。
農業是最古老的產業，也是人類進入文明形態的門檻。進入文明社會以後，人類先後產生了畜牧業與農業、手工業與農業、商業與農業三次社會大分工，並形成了立國的基礎和現代化啟動前的基礎性制度。在前現代社會，主要有以下三種類型的基礎性制度作為立國的基礎，並制約著進入工業文明時代的條件和路徑。
第一類是「以牧立國」的國家。這些國家被稱之為「馬背上的民族」，地理環境惡劣，流動性和掠奪性強，難以積累財富，也無法形成穩定的制度。如蒙古民族徵服世界但不能統治世界，滿族入主中原實現向以農立國的轉型。直至「二戰」以後，一些遊牧國家依靠得天獨厚的石油資源才向現代文明國家轉型，但轉型異常艱難。遊牧國家地域遼闊，資源豐富。資源型國家有財富，但缺乏強大的製造業和有影響力的制度群。這類國家和地區主要依靠豐厚的資源維繫社會的發展。而那些資源缺乏的國家則仍然處於前現代社會之中。
第二類是以商立國的國家。這些國家大多分布於海洋地帶，有經商的傳統。在前現代社會，由於封建人身依附關係，農業文明相對落後，而商業文明相對活躍，並得以在世界一體化進程中率先一步：一是商業與手工業有著天然的聯繫，而手工業是現代工業文明的前奏。歐洲的城市主要是因工商業性的「市」而生。二是商業社會重視交換，「互通有無」，既可以促進產品種類的增加，又能夠積累財富。商業社會的特性是賤買貴賣，追逐利潤，不斷擴大商業領域和範圍。地理大發現成就了商業民族，使之成為海洋國家。三是商業是發生於陌生人之間的行為，需要通過契約關係來規範行為，形成系統化的制度。正是依靠這一制度系統才使人們的發明創造得以保護並延續，從而成就了工業文明。最後，出於經商的需要，建立了以保護國民財富和經商自由為導向的現代國家，「持劍經商」，並因此能夠建立廣泛的殖民地，形成世界市場，使財富總量得以迅速增長，從而率先走向現代工業文明國家。現代工業文明國家的重要特點是有發達的農業，但農業產值比例很小；有一定範圍的的農村，但城鄉差距不大；有富裕的農民，但農民人數不多。因此，在發達國家已基本不存在城鄉差距問題。
中國是一個典型的「以農立國」的國家。「龍」的傳人實際上是「農」的傳人。農業社會的特點是以生產產品為主，穩定性和持續性強。國家實行「重農抑商」政策：「士農工商」，以農為本。「民為邦本」的民主要是農民。在農業文明時代，中國是世界上最發達的的國家。直到19世紀，國民生產總值還排世界前列。農業文明時代裡中國得以領先於世界，秘密在於其經濟制度：自由小農。農業文明時代的生產者或者說財富的創造者是農民。其他國家的農民都具有強烈的人身依附性。如印度的村社制度和種姓制度，俄國的農奴制度和村社制度，歐洲的農奴制度和莊園制度，蒙古的遊牧制度和部落制度等。只有中國的農民在人身活動上是自由的。中國實行一家一戶的生產方式，農民交納租稅後，自己便可以自由支配其人身活動和財產，勞動與成果是一致的，因此具有生產積極性。秦始皇的偉大功勳不在於修建萬裡長城，而在於創造了無數個個體自由農民，將農民從依附關係中解放出來，成為永遠不倒的「萬裡長城」。中國上層不斷的變動，周期性的社會動亂，外族的經常性入侵，為什麼農業文明得以保存和延續下來，根源於自由小農。如果說在西歐，農民是依附性的，市民是自由民，那麼在中國，農民則是自由民，市民則具有強烈的人身依附性。
歷史制度主義同時認為，制度具有黏性，在特定時空裡形成的制度愈強大，對於社會變遷的阻滯性愈強。隨著工業文明的崛起，以農立國的中國日益落後。首先，農業生產主要與自然交換，因土地而生，也被土地所束縛，活動領域狹小。其次，農業生產主要依靠勞動投入，人口生產發達，並經常超出物質再生產的速率，從而造成人多地少的生存危機。第三，農業生產剩餘產品少，沒有交換的需求，商品經濟難以在農村範圍發展。第四，農村社會主要依靠習俗調整，缺乏鼓勵探索創新的制度。第五，傳統中國的「城市」是政治性和消費性城市，「市」因「城」而起並依附於「城」。[②]城市不能成為新文明的創造地和發源地，反而是經濟社會發展的贅生物。最後，傳統國家主要是行使領域內的統治，以固守土地為主，具有保衛性而不是開拓性特點。
以農立國的制度在近代工業文明崛起後受到嚴重挑戰，人們開始重新審視立國的根本和國家發展戰略，由此開啟了中國發展的制度變遷之路。其中經歷了五個階段：
第一，近代學習西方，提出「以商立國」、「以工立國」的主張，出現城鄉分離。
西方國家憑藉工業文明打敗人多地廣的中國以後，一些有識之士開始反省中國的立國之本，並提出「變法維新」。王韜主張：中國應該「恃商為國本」。因為強盛的「泰西諸國以通商為國本，商之所至，士亦至焉。」薛福成則認為：「商握四民之綱」。「外洋各國莫不以商務為富強之本」，「歐洲立國以商務為本，富國強兵全藉於商。」鄭觀應則提出了：「商戰」，強調「以通商為大徑，以製造為本務。」康有為、梁啓超明確主張：「以工立國」。[③]
在「變法維新」思想引導下，19世紀後期中國興起的「洋務運動」使工商業從傳統農業社會中「脫穎而出」，有了第一次現代工商業與農業的分離，出現了以上海為代表的現代經濟型城市，現代意義的城鄉分離和差別因此出現。
第二，20世紀二、三十年代的立國思想的爭論，工農、城鄉進一步分化，發展受到阻滯。
近代以來雖然中國出現了現代意義的工商業和城市，但就整體而言，仍然是一個農業社會，農業生產方式佔主導地位，農民人數佔90%以上。特別是由於內憂外患，造成少數城市的畸形繁榮和大多數鄉村極度凋敗的強烈反差。進入20世紀後，中國面臨著發展道路選擇的迫切問題。在20世紀20－40年代，思想家們提出不同的主張：一是章士釗、董時進、梁漱溟、晏陽初等人主張「以農立國」。強調要通過振興農業來發展工業，回歸農本社會；二是惲代英、吳景超、楊明齋、張培剛等人主張「以工立國」。認為只有振興都市工業才能救濟農村，工業才能強國富民；除此之外，還有「調和派」、「革新制度派」。
20世紀上半期處於戰亂之中，城市有所發展，但又不斷受到破壞，農村則由於多重剝奪而更加凋敗，城市和鄉村雖然進一步分化，但都未能得到良好的發展。
第三，20世紀50－70年代的工業優先發展戰略，城鄉分離制度化。
1949年後中國才進入和平建設時期。中國共產黨提出了「農業為基礎，工業為主導」的發展方針。毛澤東在著名的《論十大關係》中提出的第一大關係就是「重工業和輕工業、農業的關係」。他認為，「重工業是我國建設的重點，必須優先發展生產資料的生產」[④]。同時他又提出了「農輕重」有比例統籌發展的思想。因為農業可以提供：產品（糧食）、土地、勞動力、需求，農民有了錢就可以購買商品，輕工業得以發展，隨之要求重工業提供裝備。
雖然從理論上提出了農、輕、重的序列發展思想，但優先發展戰略制約了這一思想的實施。其重要原因是我國的工業發展主要依靠內部農業積累和農村支持，由此形成了「以農支工」的發展道路。在這一過程中，城鄉發展呈二元結構，並使之制度化：一是統購統銷制度將城鄉居民區分為享受不同待遇的人群，國家通過工農產品價格剪刀差汲取農村不多的剩餘；二是國家和集體兩種所有制使農民無法享受城市居民均等的國家保障。儘管在發展中國家都有一個城鄉二元發展的階段，但是在中國，這一二元制度卻結構化，將人們的生活固化在城鄉區域內，難以自由流動。
城鄉二元發展格局的後果是，經過20多年的建設，我國初步形成了一個較為完整的工業體系，基本結束了凡工業品皆姓「洋」的時代。與此相伴的則是農業和農村成為國民經濟與社會發展的短板，物質短缺，特別是糧食短缺的狀況未能根本改變。特別是公社制度使農民失去了長期歷史以來的自由特性，農民缺乏自我生產的積極性。儘管農業和農村有較大發展，但與城市發展相比卻較為落後。更重要的是城鄉二元制度的黏性嚴重阻滯著農村的發展。
第四，20世紀80－90年代：重新確立農業和農村的基礎地位與城鄉差距擴大。
由於既有體制阻滯著經濟社會發展，使20世紀70年代後期興起了改革。中國改革首先從相對落後的農村開始。中共十一屆三中全會原來的主題就是農業和農村問題。改革開放初期，鄧小平多次強調農業和農村的基礎地位，他在《建設有中國特色的社會主義》一文中認為：「從中國的實際出發，我們首先解決農村問題。中國有百分之八十的人口在農村，中國穩定不穩定首先要看這百分之八十穩定不穩定。城市搞得再漂亮，沒有農村這一穩定的基礎是不行的。」[⑤]改革使中國農村獲得了黃金髮展的8年，不僅農業豐收，農村脫貧，國家也有了穩定的基礎。隨著農業經濟的發展，流通和鄉鎮企業也發展起來了，並形成了「無農不穩、無工不富、無商不活」的思想，城鄉二元結構開始受到衝擊。家庭承包製使中國農民重新獲得了自由，且由於工商業發展而獲得了前所未有的活動空間。他們有了自由擇業的更多可能，宜農則農，宜工則工，宜商則商，中國經濟社會因此充滿了活力。如果說，在西歐，是自由的市民改變了西方，那麼，在中國，則是自由的農民改變了中國。[⑥]
歷史制度主義認為歷史規制著制度變遷路徑。儘管改革打破了城鄉二元發展的結構，但城鄉二元發展的路徑不可能很快改變。自80年代中後期，改革的重點移向城市，發展的重心移向沿海，其結果是東部沿海地區和城市迅速發展，中西部地區和農業發展相對滯後，城鄉差距急劇擴大。儘管這一差距主要是工業和農業兩種產業的差別造成的，同時也有城鄉二元制度的因素。如中國特有的農業稅費、具有強制性的徵地制度、缺乏保障的農民工制度都深深帶有城鄉二元體制的烙印，使本來處於相對弱勢的農業、農村和農民缺乏平等的競爭力和發展力，由此構成突出的社會問題。
第五，21世紀初迄今，統籌城鄉發展思想的提出。
經過改革開放20多年的發展，國家經濟實力迅速增強，但城鄉發展處於嚴重不均衡狀態。農業基礎仍然薄弱、農村發展仍然滯後、農民收入仍然較低，農村需求嚴重不足，這一狀況又嚴重製約著整個國民經濟和社會發展。2003年後中央提出科學發展觀，由重點發展走向統籌發展，第一位的是統籌城鄉發展。
二、實現統籌城鄉發展的制度創新
統籌城鄉發展的思路是通過重點支持農業和農村發展，實現工農、城鄉的協調均衡發展。其背景是中國已經進入到一個「以工支農、以城帶鄉」的時代。根據這一戰略思路，新世紀以來，國家高度重視解決三農問題，連續發布多個1號文件。隨著統籌城鄉發展戰略的實施，深層次的矛盾日益顯現，原有的體制性障礙愈益突出。2010年中央一號文件將解決三農問題，實現統籌城鄉發展的重點轉向消除體制性障礙問題。這既是針對性的現實戰略選擇，也標明國家著眼於從制度上保障統籌城鄉發展戰略的實施，將統籌城鄉發展的思想、政策和行為提升到立國制度層面。這一制度將是對傳統「以農立國」和近代以來城鄉二元發展制度的歷史性超越，同時也是一個歷史性的制度變遷和制度創新過程。
1．「多予少取」：廢除農業稅，實行農產品補貼和加強農業投入制度。
在「以農立國」時期，重農主義思想的深刻根源是農業財政，即國家財政收入主要依靠農業。中國是向農民徵收農業賦稅歷史最長的國家，達2500多年。在黃仁宇先生看來：「中國是世界上唯一從公元前迄20世紀始終直接向各個農戶抽稅的國家。……為西方經驗所無。」[⑦]傳統中國本質上是農業稅收國家，農民與國家的關係本質上是稅收關係。在傳統中國，中央統一集權國家的建立、農戶為單位的生產、日益沉重的農民負擔、大規模的農民反叛幾乎是與時俱進的規律。新中國建立以後，儘管農民的政治地位從根本上得到了改變，但農業稅費制度仍然長期延續下來。這種制度將從事農業產業的人群作為交納稅費的對象，而且稅費的收取具有極大的人為性和隨意性。如20世紀90年代中後期的農民負擔造成朱鎔基總理所說的「民怨沸騰」，農民不得不離開他們最熱愛的土地而「拋荒從工」。直到進入新世紀，一舉廢除沿襲數千年的農業稅，成為統籌城鄉發展戰略提出後的第一大功績，即「種田不交錢」。廢除農業稅的初衷儘管是為了調動農民生產積極性，但是這一舉措的後果則是開啟了現代公共財政體制的先河，即國家稅收不再是依照特定的產業人群，而是根據收入所得。
為了調動農民生產積極性，國家奉行對農民少取，直到不取政策的同時，還給予農民以生產補貼，加強農業投入。統籌城鄉發展是在以產業差別為基礎的城鄉差距的背景下提出來的。與工業相比，農業是弱質產業，以農業為基礎的鄉村因此相對落後，城鄉因此發展不均衡。為了改變這一狀況，世界發達國家都給予農業以特殊支持。日本韓國實行的是「高農價」，歐洲美國實行的是「高農貼」。在「以農立國」時代，國家不可能給予農業以財政支持。新中國建立以後，國家開始重視農業投入，但農產品價格長期為政府所管制，由此抵消了農民從農業投入中所獲得的好處。我國長期實行的是「低農價、無補貼」。改革開放以後，儘管國家給予農民生產經營自由權，但從農業產業特性考慮給予農業投入，特別是基礎設施投入卻相對不足。農業發展因此缺乏後勁。我國雖然是農業大國，卻是農業弱國。農弱國難強。發達國家儘管農業比例不大，但農業產業卻較強。統籌城鄉發展要求根據農業產業特性，通過補貼穩定農民，通過投入做強農業。這種補貼和投入不是一時之策，而是現代工業國家保持城鄉長期均衡發展的重要制度。
2．「國民待遇」：強化農村公共物品供給的國家責任的制度。
在「以農立國」的時代，國家重視農業，主要是為了從農業汲取財政資源。國家只收取稅費，極少向農民投入。孫中山先生指出：「中國人民的政治思想就很薄弱，人民不管誰來做皇帝，只有納糧，便算盡了人民的責任。政府只要人民納糧，便不去理會他們別的事，其餘都是聽人民自生自滅。」[⑧]「中國人的團結力，只能及於宗族而止，還沒有擴張到國族。」[⑨]造成這一狀況的重要原因是國家稅賦取之於民，而並沒有用之於民。家庭、家族、鄉土能夠給農民以庇護和所需要的「好處」，而國家僅僅是與自己日常生活無關的外在物。農民自然只有家庭、家族和鄉土的「私心」。新中國建立以後，國家開始介入農民生活。但是由於在城市實行國家所有制，在農村實行農民集體所有制，農村的公共產品主要由農民自我提供，由此出現民辦教育、合作醫療、家庭養老。農民作為法律上的平等的國家公民，事實上沒有享受平等的國民待遇。城鄉差距不僅體現在經濟領域，在社會領域更為突出。
農業稅費廢除後，國家實行公共財政，強調公平賦稅、強化公共財政的陽光普照全民。由此開啟了農村公共物品供給的國家責任制。這一體制意味著農民不再是歷史傳承下來的特殊人群，更是同樣生活在共和國的平等國民。特別是對於經濟相對落後的農村，國家更應該加強對公共物品的供給。新世紀以來，國家先後在農村實行義務教育免費、新型的合作醫療和新型農村養老制度，其方向均是將農村和農民納入到現代國家公共物品供給體系中來。這一制度變遷不是一時之策，而是國家長遠的制度方向。只有如此，才能使廣大農民普遍分享國家發展的好處，強化對國家的認同，使之成為國家穩定的基石。農民對國家的歸屬不再是依託交稅，而是從國家所獲得的好處。
3．「城鄉互動」：實現生產要素合理流動並向農村傾斜的制度。
生產要素是決定經濟和社會發展的基礎。農村生產要素主要是土地和農民。在「以農立國」時期，這兩大要素是固定不動的。隨著現代工業和城市的發展，整個社會的生產要素增加了，且處於流動狀態。但是，在城鄉二元體制下，農村生產要素的流動性極小，嚴重製約了農村生產力的發展。農村改革實行土地承包，其積極後果是解放了農民，農民成為生產力中最活躍的因素。農民不僅洗腳上岸，離鄉離土，而且出省出國，是中國經濟發展最有經濟活力的人。但是，改革開放以來，農村兩大生產要素只是單向地向城市流動，且這種流動是以犧牲農民利益的方式流動的，如低廉的農民勞動和土地。這種單向和低廉的要素流動必然造成農村社會發展的「空心化」，即農村發展需要的要素嚴重短缺。不僅農村自有的優質勞動力大量外流，而且農村市場化發展的所需要的資本更是十分緊缺。在「農民進城」的同時沒有實現城市「資本下鄉」，甚至農村金融也進城了，如中國農業銀行成為中國城市銀行。
要素流動與制度相關。制度引導和規範要素流動的方向和成本。統籌城鄉發展首先要實現生產要素的雙向流動，以「農民進城」的同時推動「資本下鄉」，讓農民能夠獲得生產生活需要的資金。其次要實現要素的平等流動，儘量減少徵地，推動土地要素的資產化和資本化，使農民能夠從土地山林草原中獲得更多的收益。再次是對要素向農村流動給予特殊支持。如近年來選派「大學生村官」，鼓勵人才向農村流動並加以制度化。
4．「城鄉一體」：改變城鄉分割的社會管理體制。
我國長期實行的是城鄉分割的社會管理模式，產業從業人員具有身份沿襲的特性。農之恆為農，工之恆為工，商之恆為商。新中國建立以後，正處於農業社會向工業社會過渡的時期，實行城鄉非對待政策。如人大代表選舉城鄉不對等比例：農村人口與城市人口經歷了8：1和4：1的階段。由於城鄉二元結構的制度化，改革開放以來，許多農村人口外出就業，被稱之為農民工。他們的第二代沒有從事一天農業生產，卻只因為戶籍在農村，仍然被稱之為「農民工」。農民從事企業無論多麼成功，也只是「農民企業家」。農民不僅是一種職業，而且成為身份。且這種身份意味著不平等的待遇。統籌城鄉發展必須實行「城鄉一體」，改變城鄉分割的社會管理模式。如城鄉人大代表比例平等，第二代「農民工」逐步根據工作、居住地點取得戶籍。
5．「農村城鎮化」：形成以城鎮為中心的社會體制。
農業社會是以農村為中心的社會，社會和人生的根在農村。如中國的人生終極目標是「葉落歸根」、「入土為安」。工業社會是城市為中心的社會。城市是社會發展的火車頭。我國之所以為發展中國家，在於農村人口太多。迄今城鄉人口還是對半。城市無法帶動農村。更重要的是城市結構不合理，特大城市與特大農村並存。特大城市規模愈來愈大，生活成本愈來愈高，其帶動力和影響力卻有限。所以，中國要走出一條以中心城鎮帶動農村的城鎮化道路，大量發展中等城市、中心城鎮、中心村莊。未來30年中國要成功轉移至少3億農村人口。這一城鎮化進程大量創造「需求」，將是中國經濟發展的強大動力和引擎。與此同時，國家的制度安排也要由鄉土中心轉向城鎮中心，為農村人口城鎮化提供制度上的保障。
目前，我國對於農村城鎮化還沒有相應的制度保障。為此，在農村城鎮化進程中，要防止兩個傾向：一是「空心城鎮」，即沒有產業支持，只有人口聚集的城鎮。東部沿海地區的城鎮是內生的，城鎮因經濟社會發展而興。中西部地區的城鎮由於缺乏產業支持，如果簡單地將人口聚集起來，相當多的人會在失去土地的同時沒有非農職業可就。分散的農村人口集聚在城市，可能將社會矛盾也聚集起來了。近些年，一些中西部地區的縣城發生相當規模的群體性事件，便與這些縣城存在一個無穩定職業的「遊民群體」相關。[⑩]二是「空心農村」。農村城鎮化不是不要農村，恰恰是通過減少農村人口而形成農業產業規模，做強農業；更不是以犧牲農村和農民利益為代價。歷史制度主義注意到制度變遷中的「歷史否決點」，即制度創新過程中的否定性因素導致創新的失敗。在中國，行政主導的體制具有強大的制度慣性，很容易為實現某一行政目標而不惜代價和成本，從而扭曲制度創新的原意。正因為如此，中央再三強調，在農村城鎮化進程中，決不能以犧牲農民利益為代價。
參考文獻
[①]《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社19年版，第603頁。
[②]參見徐勇：《非均衡的中國政治：城市與鄉村比較》，中國廣播電視出版社，1992年版。
[③]參見張霞：《現代化浪潮的經濟思想迴響——近代中國的三種立國思潮》，《中南財經政法大學學報》2008年第2期。
[④]《毛澤東文集》第7卷，人民出版社1999年版，第24頁。
[⑤]《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第65頁。
[⑥]參見徐勇：《農民改變中國：基層社會與創造性政治――對農民政治行為經典模式的超越》，《學術月刊》2009年第5期。
[⑦]黃仁宇：《中國大歷史》，三聯書店，1997年版，第47頁。
[⑧]孫中山：《三民主義》，嶽麓書社，2000年版，第89頁。
[⑨]孫中山：《三民主義》，嶽麓書社，2000年版，第2頁。