全國政協委員董協良建議，推動公立醫院走向「法人化」。在「法人化」的制度環境中，所有公立醫院同衛生行政部門脫離行政關係，成為完整意義上的獨立法人。
「溫家寶總理在第一任總理報告中提出五項醫改大政策，公共衛生、醫保覆蓋面問題、解決醫療資格問題、基本藥物目錄，四項都成功了。如今卻只有公立醫院的改革沒有成功。」
3月8日，全國政協委員、南京醫科大學教授黃峻抽空參加了中國醫師協會的一個座談會，談到公立醫院改革時有感而發。
黃峻說出這番話語時，2012年兩會進行得如火如荼。
2012年兩會上，多名代表委員繼續就公立醫院改革這個問題建言獻策。在會外，這也一直是個爭議話題。
全國政協委員、陝西協同生殖醫學研究所所長董協良就在他的提案開頭寫道，2011年，3年新醫改正式收官。踏入2012年，定調公立醫院改革將由局部試點轉向「全面推進」。
但董協良有疑惑。他認為，自2010年2月底正式啟動公立醫院改革試點以來，一直紛擾不斷。
「如今，17個先頭部隊（指17個公立醫院改革試點城市）也走過近兩年的歲月，但在尋找普適全國公立醫院改革的路徑上，答案仍很模糊。」
公立醫院改革無奈地成為了「壓軸大戲」，也是目前醫改最為糾結的部分。
破冰
迄今為止，「新醫改方案」問世已整整3年。
2009年3月17日，《關於深化醫藥衛生體制改革的意見》出臺，並在當年4月以中共中央、國務院的名義向社會公布。
《意見》提出了「有效減輕居民就醫費用負擔，切實緩解『看病難、看病貴』」的近期目標，以及「建立健全覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫療衛生服務」的長遠目標。
但直至新醫改方案問世近一年後，2010年2月，《關於公立醫院改革試點的指導意見》方出臺。
即便腳步蹣跚，此舉仍被視為醫改中的破冰之舉。
按照改革試點的指導意見，區域衛生、管理體制、補償機制、運行機制、監管機制以及多元辦醫，是公立醫院改革的幾項重點任務。其中，作為管理體制改革的管辦分開則是核心，也是難點。
國務院醫改專家諮詢委員會委員、中華醫學會黨組書記饒克勤在當時即指出：「如何調整政府多個部門的利益關係，明確公立醫院的舉辦主體，形成可持續的籌資體制，是公立醫院改革，實行管辦分開和政事分開的關鍵。」
但對於一個「管」字，在衛生行政系統內部卻有著名的一問：「衛生部門不管公立醫院管什麼？」
在董協良看來，這個「管」究竟是「行政管理」還是「監管」，還是兩者兼而有之，在實踐中還未釐清。
以至於三年醫改推進過程中，各地在管理體制改革方面的探索，出現了幾種差異化的模式。
其中，濰坊、蕪湖、鄂州推行的管委會模式，馬鞍山、珠江、株洲實施集團化模式，廈門、洛陽、成都則成立醫管機構，上海、無錫則有醫院發展中心，寶雞索性行政管辦一體，而西寧就乾脆讓醫院自主管理。
而衛生系統人士多傾向於，在衛生行政部門內部成立「辦醫」機構，理由是「衛生系統的人才懂醫療行業，如果人權、事權不歸衛生部門管了，那醫療行業就更管不住」。
更多的醫改專家認為，管辦分開僅體現在衛生行政部門內部，無疑是「左手管右手」，很難有長期效果。
如此模糊性的思路，讓「管辦分離」在地方只能作為原則性內容存在。而現實中產生的上述幾種模式，多是城市公立大醫院應對改革，採用的一些容易操作、見效快的措施。
所以，當2010年，北京市作為第17個公立醫院改革試點城市出現，改革進程還是不盡如人意。
糾結
在中國的醫改計劃中，第一階段醫改已於2011年年底結束。但在全國政協委員、衛生部副部長黃潔夫看來，公立醫院改革作為醫改的難點，「尚未觸碰核心」。
他認為，改革可能會面臨「進退兩難」的風險。
目前，推進公立醫院改革工作，更多停留在以破除「以藥補醫」為關鍵環節上，需要改變自上個世紀80年代改革早期產生的，以藥品加成作為補償醫療服務投入不足的政策，需要解決現在醫院不符合市場經濟規律的事業單位屬性。
於是，「破除以藥補醫機制」也被寫進了今年的總理工作報告中。
3月6日，黃潔夫在醫衛界別小組討論中率先發言：「在公立醫院改革這場攻堅戰中，我們應該把推動公立醫院大發展作為改革主線，制定出合理可行的改革路線圖。我建議醫衛界委員聯名提出一個緊急提案，儘快呈交到政府高層。」
黃潔夫說，在現階段，財政、編制、教育、醫保和醫院等多部門的隸屬關係，均會對改革的現行舉措產生制約和束縛，各級政府採取各種行政舉措去解決「藥價虛高」、「過度醫療」、「醫患關係」、「醫學人才」等具體問題，結果只會「按下葫蘆起了瓢」。
在2010年兩會期間，衛生部部長陳竺坦言：「公立醫院改革確實是一個大難題。」目前看病就醫的供求矛盾也主要集中在大醫院，但因涉及制度安排，又要大量資金，而且改革路徑也不清晰，因此只是推進試點。 可是，在許多代表和委員的眼裡，錢才是根本問題。
目前，政府投入只佔醫院總投入的10%，九成要靠醫院自身經營收費。在這種情況下，醫院行為的「趨利性」難以從根本上解決，「以藥養醫」的這顆「毒瘤」無法清除。
「我們強調醫院的『公益性』只是紙上談兵。」黃潔夫說。
而加大對公立醫院的政府投入，黃潔夫認為「很難實現」。因為「我國還是一個經濟欠發達的國家，各行各業都需要增加政府投入」。
總理政府工作報告提出，「鼓勵引導社會資本辦醫」。在黃潔夫看來，大力支持民營醫院，讓民營醫院參與競爭，可以為公立醫院改革提供更多的動力。
可現實是，公立醫院在國內幾乎具有壟斷地位，佔有80％以上的醫療資源。民營資本想要順利進入這個領域，門檻很高。
全國政協委員何偉是一家民營醫院負責人，他認為：「社會資本進入醫療領域，目前最大問題就是準入制度。」
攻堅
據《瞭望》新聞周刊報導，國務院對醫改提出的最新要求是：深化補償機制改革，破除「以藥養醫」機制，推進醫藥分開、管辦分開。建立現代醫院管理制度，規範診療行為，調動醫務人員積極性。2015年要實現縣級公立醫院階段性改革目標，全面推開城市公立醫院改革。
即便如此，公立醫院醫改緩慢的進展態勢，讓醫藥界人士們難以平靜。2012年兩會期間，醫藥界多次舉辦座談會，進行呼籲。
3月4日，由中國醫藥界23家協會組織，召開了一次醫藥界全國人大代表、政協委員座談會。
3月8日，中國醫師協會就當前醫療改革中的熱點問題，邀請代表委員座談。
在4日的會議上，全國人大代表、天士力集團董事長閆希軍的一席話引發媒體關注：「醫改的突破口在公立醫院改制上，現在醫改到了攻堅階段。」
閆希軍認為，醫改不光是面對藥，光降藥價，是解決不了醫改的問題的。「醫改突破在公立醫院改制，而公立醫院改制須推行醫院資產、院長職權、醫生人事『三權分離』。」
他提出，醫療資產的權利，應該和醫院分離。國有資產管理局應該成立專門的醫療資產管理部門，把資產從醫療剝離出來。院長實行全社會聘任制。院長就是負責醫院這個區域的疾病防治、疾病譜的研究，解決醫療服務。衛生部門就是監管、頂層設計。
另外，他建議把醫生的人事權分離，醫生應該成立醫師學會，所有的醫生都到那裡去，「這個醫生不是哪個醫院專有的人，所有的醫院都到那兒去招聘醫生」。
此觀點與董協良等人不謀而合。
董協良在議案裡說，如要推動公立醫院改革，需要「清晰路徑、破舊立新」。
他認為，公立醫院「去行政化」，表面上是改變醫院的組織和制度結構，但根本上是改變政府與公立醫院的關係。但是，目前很多專家、媒體和地方主管，都把焦點放在了「政府財政補償」上，異口同聲疾呼「落實」。說白了，就是向財政要錢，卻不關心政府與公立醫院的財務關係如何界定，應該建立怎樣的遊戲規則。
「這顯然錯置了改革的焦點。」董協良說。
他的另一個建議則直擊落實「管辦分開」原則的要害。他建議，推動公立醫院走向「法人化」。
在「法人化」的制度環境中，所有公立醫院同衛生行政部門脫離行政關係，成為完整意義上的獨立法人，對其所有活動，包括人員僱用、服務提供、資產購置、接待與投資等，獨立承擔所有民事和刑事法律責任。醫院之間只有規模大小、服務領域、服務水平之別，而沒有行政級別的高低上下之分。
「現有公立醫院的行政級別沒有必要保留。」董協良說，「如果中國公立醫院依然深陷行政化的泥潭而無力自拔，那麼新醫改就不可能成功。」