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文｜於曉華
長江產業經濟研究院特聘研究員
哥廷根大學農業與農村發展系
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以一體化解決長三角內部的不平衡不充分的問題
長三角地區包括江蘇、浙江、安徽和上海等三省一市，總體經濟發展水平雖然在全國處於領先地位，但是這三省一市之間的經濟規模、經濟結構和發展水平還存在明顯的差異。表1給出了三省一市的主要經濟指標，無論從哪個指標來看，安徽的經濟發展水平相對落後；各省市內部城鎮與農村之間的收入差距很大。
表1 長三角三省一市的主要經濟統計指標（2018年）
數據來源：《中國統計年鑑（2019）》
面對長三角這樣複雜的經濟結構，如果僅僅依靠市場機能，在一體化過程中，雖然各地區都能有所發展，但是其地區間發展差距有可能進一步擴大。這是有市場經濟中資本的逐利性決定的，這在很多地區一體化發展實踐過程中得到了證實。這就需要各地政府一起制定一體化的經濟政策，協調推進，促進共同發展。在這方面，歐洲一體化的過程給我們提供很多經驗和參考。
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歐洲一體化和歐洲共同農業政策
歐盟經濟一體化開始於1951年按照《巴黎條約》「歐洲煤鋼共同體」以及1957年按照《羅馬條約》成立的「歐洲經濟共同體」。《羅馬條約》的核心內容是成立統一的關稅同盟和建立「共同農業政策」。這就是說，歐洲經濟一體化在經濟領域其實是從煤鋼和農業兩個領域開始的。煤鋼是現代工業的基礎。「歐洲煤鋼共同體」很大的權力協調各國煤鋼的生產，保證共同體內部有效競爭，減少惡性競爭；並可以監督軍事工業的發展，為歐洲長期和平發展打下基礎。
農業對所有國家來說都是國民經濟的基礎。在1950年代，歐洲大陸在二戰後人口增長，各地食物供給不足，城市化的發展帶來城鄉收入差距和各地區收入差距的擴大。這些問題使得歐洲的主要國家認為有必要採取共同農業政策，來保障農業糧食安全、公平農產品價格、均衡工農收入、以及均衡各地區的發展。「民以食為天」、「無糧不穩」在任何國家任何朝代都是政府首要保證的政策目標（於曉華， 2018）。歐洲共同農業政策自1962年正式設立以來，各國把自己的農業政策制定權統一集中到超國家的歐盟（2007年之前稱為「歐洲共同體」）。
歐洲共同農業政策雖然經歷了多次改革，其政策目標也從最初的「保障糧食安全」轉變到現在兩個支柱：保障農民收入和促進農村發展（EU-Commission, Directorate-General for Agriculture，2000）。共同農業政策的預算一直是歐盟預算中最高的部分；在1985年最高峰時達到了總預算73%，而最近的2017年的數據為37%。通過共同農業政策的轉移支付，在保障了糧食安全的同時，也確實均衡了工農收入差距以及均衡了歐盟各地區的發展（Irish Parliament，2018）；此外，也通過農村發展的資金補貼，使得生物多樣性和農村生態環境得到了很好的保護，使得歐洲農村居住環境更加優美，真正實現了城鄉融合發展（於曉華、武宗勵、周潔紅，2017）。
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為什麼要推進長三角農業政策一體化？
（1）長三角城市帶安全且高質的食物供給需要附近農業地區的生產
我國的糧食供需和歐洲比較類似，處於緊平衡的狀態。在長三角地區，上海是區域經濟發展的「核」，通過聚集效應帶動了區域的發展，但是表1也很顯示出長三角各地的城鄉收入差距非常明顯；城鄉人均可支配收入比在上海、江蘇、浙江和安徽分別為：3.5、3.5、3.2以及3.9。上海、杭州、蘇南等城市地區的「菜籃子」和「米袋子」的安全且高質量的供給離不開附近的農業地區的生產，農產品跨地區交易在長三角非常頻繁，保障了長三角1.7億城鎮人口的食物需求。
現代高質量農業發展需要大量的投入，包括基礎設施和科技投入。隨著長三角地區居民收入的進一步的增加，居民對綠色且高質量的食物需求會不斷增加。綠色食品的高投入以及監管需要區域內協調，其成本就必須要由域內所有居民承擔。比如，上海居民需要購買安全且高質的豬肉，而豬肉的生產基地可能就在安徽；這就需要上海市對安徽的綠色豬肉生產的投入和監管成本進行分擔。
（2）綠色農業發展需要長三角地區的統一政策協調
現代集約化的農業生產對環境產生了很大的負擔，包括大量化肥、農藥、以及能源的消耗；這造成了水資源、空氣汙染、土壤汙染、以及生物多樣性的喪失。歐盟共同農業政策的第二個支柱就通過補貼的環境條件的設置，比如強制休耕、減少化肥施用等措施，促進環境保護。集約農業造成的面源汙染，比如水體的富營養化以及霧霾等汙染，對區域內居民健康造成的影響是可見的。如果要改變農業生產方式，增加農業的環保功能，這必然要增加農業生產成本，這就需要對農業補貼。這是一個外部性問題，所需的成本必然需要區域內所有居民來承擔。《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》也具體的指出了「高水平建設長三角生態綠色一體化發展示範區」的計劃。農業一體化就是生態綠色一體化中的最重要一環，沒有農業政策的一體化，生態綠色一體化是不可能實現的。
（3）農業的生態服務、景觀美化、文化傳承、社會教育等功能需要統一協調支持
現代農業除了食物供給功能外，還具有環境保護、生態服務、景觀美化、文化傳承、社會教育等多面功能。這些功能創造了大量的非市場價值，但是在市場經濟中得不到價值體現。比如，城市小孩到農村看到美麗的油菜花或者大片的蓮花，或者看到傳統的農業生產方式，情操陶冶的同時受到很好的實踐教育。這也是農業必須要政府保護和支持的又一個理論基礎。長三角地區應該設立統一的政策制定部門，設立統一的政府基金，對農業的非食物供給功能進行資助。
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推進長三角農業政策一體化的建議
農業是國民經濟的基礎，而且現代農業具有很強的負面外部性。為了保障糧食安全供給、消除負面外部性，從歐洲農業一體化的經驗以及長三角經濟發展現實來看，制定統一的農業政策，對推進長三角一體化高質量發展至關重要。具體建議如下：
第一， 在長三角設立跨區域，具有實際政策功能的「農業協調部門」，負責長三角地區農業政策和食品安全政策制定和協調；並在區域內籌集部分農業預算在區域內集中分配。
第二， 制定統一的補貼標準，對區域內農業生產進行補貼，保障長三角地區的糧食安全，均衡城鄉收入，均衡區域收入差距。在長三角地區真正實現城鄉融合發展。
第三， 制定綠色高質量農業生產區，按照「農村環境保護」的標準，統一對綠色農業生產進行補貼；以減少農業汙染，保護生態環境和生物多樣性，為城市提供更好的水和空氣資源。
第四， 設立統一的基金，對農業的生態服務、景觀美化、文化傳承、社會教育等多面功能，從農村發展的角度對這些項目實施支持。
第五， 在長三角地區對食品安全實施跨區域監管和共同相應，在區內對食物供應鏈進行全鏈追蹤，保障食品安全。保障區內食品安全供給。
參考文獻：
1，於曉華：以市場促進農業發展:改革開放40年的經驗和教訓，《農業經濟問題》 2018 (10) pp.10-15。
2，於曉華,武宗勵，周潔紅： 歐盟農業改革對中國的啟示: 國際糧食價格長期波動和國內農業補貼政策的關係。《中國農村經濟》，2017 年第二期：84-96頁。
3，Irish Parliament ：An Overview of the Common Agricultural Policy (CAP) in Ireland and potential regional and sectoral implications of future reforms". Parliamentary Budget Office (PBO) of the Houses of the Oireachtas (Irish Parliament). 17 August 2018.
4，EU-Commission, Directorate-General for Agriculture ： "Agenda 2000 – A CAP for the future" (PDF). EU-Commission, 2000.