從2007年淮河大水防禦看我國防汛抗洪能力的提升

    抗洪是戰場，也是考場。既考驗「硬體」，也考驗「軟體」；既考驗具體措施，也考驗思想理念。可以說，每一次特大洪水的應對，都是對我們防汛抗洪能力和水平的全面考量。——題記

    這是一場新中國成立以來僅次於1954年的全流域性大洪水，而且洪水量級超過了1991年和2003年。

    淮河，這條複雜多災的河流，在今夏這個流火的7月，又直面歷史罕見的洪水洗禮。

    一時，淮河再一次成為社會關注的焦點，也成為媒體聚焦的對象。

    如今，洪水已經消退，淮河防汛抗洪取得了階段性勝利。

圖表：淮河幹流第四次洪峰通過王家壩   新華社發

    據國家防總辦公室提供的信息：經過各方共同努力，此次淮河大水緊急轉移人口80多萬人，行蓄洪區運用緊急轉移10305人，無一傷亡；淮河幹流和重要支流堤防無一處決口；流域大小水庫無一垮壩。

    無論是身處抗洪一線，還是位於抗洪後方，今天的人們都有一個共同的感受，就是：面對洪水，我們更加從容。

    回想起16年前的1991年大水，轉移人口數百萬，死亡572人。特別是淮河幹堤處處險情，嚴防死守，驚心動魄；堤內洪水滔滔，堤外汪洋一片。洪澇導致鐵路、公路等多條交通幹線幾度中斷，數千家工廠、企業停產、半停產。

    與2003年大水相比，更為可喜：洪水淹沒面積減少了19%，因災轉移人數減少了61%，工程出現險情減少了65%，抗洪防守人數減少了81%。

    同一條河流，相似的洪水，結局卻大不相同。大水小災，從容應對，淮河防汛抗洪取得如此顯著的成效，發生如此巨大的變化，靠的是什麼？

    黨中央高度重視，各級各部門靠前指揮，為科學防洪提供了堅強領導和組織保障

    「這次淮河全流域性大洪水的成功應對，首先得益於黨中央、國務院的高度重視。」採訪中，這是各方面的一致認識。

    黨中央、國務院歷來對防汛抗洪工作高度重視。此次淮河大水始終牽動著黨中央、國務院領導的心。特別是在防汛抗洪進入關鍵時期和緊要關頭，中央領導給予了極大關注。

    讓我們的目光重新聚焦在抗洪最緊張的那些時刻。

    受持續強降雨影響，淮河幹流水位迅速攀升，全線超警。7月10日11時，素有淮河洪水「風向標」之稱的王家壩，水位已高達29.38米，超過保證水位，即超過國務院批准的分洪水位0.08米。此時，王家壩上遊河南段淮河幹支流堤防已出現險情150多處，洪汝河已全面超保證水位；下遊正陽關、洪澤湖等水位也在快速上漲。同時，根據未來氣象和水雨情數據分析，水文預報：到11日中午前後王家壩洪峰水位將達到29.6米，超過保證水位0.3米——汛情緊急！形勢嚴峻！

    7月18日，武警滁州支隊官兵在淮河外圍加固堤壩。當日17時許，淮河大堤安徽省鳳陽縣板橋段出現外圍滲水滑坡險情。武警滁州支隊官兵火速抵達險情現場，對滲水滑坡外圍堤壩進行壓袋加固。經過1個多小時的奮戰，排除險情。自7月13日馳援鳳陽參加防汛抗洪以來，武警滁州支隊官兵共排除塌陷、滲水、滑坡等各類險情16處，加固內圍防浪堤壩4000餘米。目前，有1000餘名武警官兵晝夜奮戰在淮河鳳陽境內105華裡的大堤上。新華社記者　戴浩　攝

    淮河抗洪面臨著分洪還是繼續嚴防死守的抉擇。

    關鍵時刻，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席胡錦濤，中共中央政治局常委、國務院總理溫家寶作出重要指示，明確要求「始終把保護人民群眾安全放在第一位」「確保淮河堤防和沿淮地區人民群眾安全」。

    中共中央政治局委員、國務院副總理、國家防總總指揮回良玉也多次作出指示，並親赴一線視察汛情災情，安排部署抗洪救災工作。

    10日上午，回良玉副總理搶在洪峰到來之前，親臨國家防總指揮中心主持召開異地視頻緊急會商會議，在聽取各方意見後，根據雨、水情和工情情況，果斷決策：開啟王家壩閘分洪，啟用蒙窪蓄洪區。

    科學、果斷的決策，贏得了淮河抗洪的主動權。7月11日，淮河幹流洪峰順利通過王家壩。洪水按照人們的意願馴服流動。

    有專家分析，如果蒙窪不分洪，王家壩洪峰水位將超過29.8米，超保證水位0.5米。如此水位，將極有可能導致支流洪汝河下遊和淮河上遊圩區出現決口和漫溢；它的運用，避免了上述情況的發生，分別減少上下遊耕地淹沒面積38萬畝和59萬畝。

    7月13日，溫家寶總理和回良玉副總理，又一起來到安徽阜陽，慰問奮戰在抗洪一線的廣大軍民，了解災情和受災群眾安置情況，並對下一步抗洪救災工作作出部署。溫家寶指出：「國家防總作出分洪決策，實踐證明是正確的」，「要加強領導，依法防洪，科學防洪，發揚抗洪精神，調動一切力量，做好今年防汛抗洪工作」。

    7月17日，回良玉副總理主持召開全國防汛抗洪救災電視電話會議，進一步研究部署防汛抗洪救災工作。

    黨中央、國務院領導的親切關懷和重要指示，直接溫暖著災區眾多群眾，極大地激勵和鼓舞了奮戰在一線的抗洪工作者和廣大軍民。

    在抗洪的緊要關頭，國家防總、水利部按照中央領導的指示，及時啟動防汛最高的一級應急響應，並加強預報，密切關注水雨情和工情變化，及時會商決策。特別是在蒙窪分洪的前一天，分別於上午、下午、晚上、深夜連續召開四次會商會，反覆分析，仔細比選，慎重提出啟用蒙窪蓄洪區分洪的決策意見，並要求有關省做好分洪的一切準備。

    那些時日，從坐鎮後方的國家防總副總指揮、水利部部長陳雷，國家防總秘書長、水利部副部長鄂竟平，到率組奔赴一線指導抗洪救災的水利部副部長矯勇；從國家防辦的領導和工作人員，到千裡之外的淮河防總、沿淮三省的各級黨委、政府和防指以及為分洪做好群眾安全轉移等工作的一線軍民，連續奮戰，不知度過了多少不眠之夜。

    正是黨中央、國務院的高度重視，各級、各部門的靠前指揮，頑強拼搏，為淮河防汛抗洪提供了堅強領導和組織保障。

    以人為本，人水和諧，為科學防控提供了科學理念和正確指導

    科學防控，是我們多年防控洪水的重要經驗，也是防汛抗洪的基本方針。在此次淮河防汛抗洪中再次得到了具體實踐和充分彰顯。

    科學防控，依據科學正確的理念。

    以人為本、人水和諧，給洪水以出路的科學理念，為科學防控提供了正確指導。

    以人為本，是我們黨的執政理念，體現在防汛抗洪中，就是堅持始終把人民群眾的生命安全放在首位；

    人水和諧，給洪水以出路，是在總結我國2000多年來，江河防洪實踐經驗的基礎上，我們對洪水的自然屬性和規律認識的理性升華：洪水是一種自然現象，洪災具有自然和社會雙重屬性，人類不能奢望完全消除洪水和避免洪災，人類必須學會與洪水長期理性相處。

    科學的理念，帶來的是防洪方略和思路的根本性轉變，即由過去的控制洪水、與洪水抗爭向現在的洪水管理、主動防禦和疏導轉變。

    新的方略，新的思路，產生的是全新的認知和行動。

    從治淮工程的建設，到防禦洪水方案的制訂；從水庫等控制性樞紐工程的調度，到蒙窪等行蓄洪區的運用，無一不體現著以人為本、人水和諧的思想理念。

    在治淮建設中，今天的人們不僅僅重視加固堤防、建設水庫等樞紐性工程以約束、控制洪水，而且主動退堤還河、興建行蓄洪區、移民建鎮，自覺為洪水讓路，給洪水蓄滯空間。須知，給洪水以出路，正是給人類以生路的最佳選擇。

    據了解，1991年以來，淮河幹流正陽關以上排洪通道由400至500米拓寬到1500米至2000米；2003年大水後，淮河流域實施了行蓄洪區和灘區移民建鎮工程，使40萬群眾遠離洪水威脅。

    在防禦洪水方案制訂中，新時代的水利人不僅重視工程等「硬體」措施，更注重調度等「軟體」措施。

    在洪水調度中，當代水利人採取「攔、洩、蓄、分、行」等多種措施，既嚴密防守，約束洪水，同時適時啟用行蓄洪區，主動給洪水安排出路，管理洪水。

    蒙窪的主動分洪，雖淹沒了18萬畝耕地，轉移了區內3684名臨時生產群眾，換來的卻是沿淮千萬人的平安，保住的是沿淮城市、工礦企業和交通幹線的安全。

    7月26日，明光市花園湖行洪區撤離群眾在安置點下棋。 7月19日，由於淮河防汛形勢嚴峻，明光市花園湖行洪區內的5000餘名居民全部轉移出行洪區。當地政府部門組織村鎮幹部組成「護村隊」在行洪區內巡邏，幫助村民看護家園。目前花園湖行洪區內各村落治安穩定，未發生一起失竊案件。 新華社記者 王聖志 攝 

    據統計，今年淮河防洪共啟用了蒙窪等10處行蓄洪區，比2003年增加1處，比1991減少7處，但淹沒行蓄洪區耕地面積卻僅為59.01萬畝，分別比2003年和1991年減少了18％和57％。

    科學的理念，正確的方略和思路，為科學防控、有效防控淮河洪水提供了堅強的理論支撐和正確指導。

    完善的工程體系，現代化的防汛手段，為科學防控提供了重要的物質基礎和有力的技術支撐

    科學防控，需要科學的理念指導，更需要實實在在的措施和手段。

    共和國成立後興建的治淮工程，正是這次淮河洪水科學防控的根本物質基礎和措施。

    黨和政府對淮河治理高度重視。新中國甫一成立，百廢待興，中央人民政府即作出了大規模治理淮河的重要部署。1991年大水後，黨中央、國務院決定迅速啟動治淮19項骨幹工程建設，到2003年大水，又進一步加大投入，加快了工程建設步伐。

    淮河迎來了全面整治的新時期。幹流上中遊及堤防進行了整治和加固；分泉河、包澮河、渦河、奎濉河、洪汝河、沙潁河等重要支流及湖窪低地等分別得到了初步治理；復建了被「75·8」大水衝毀的板橋、石漫灘水庫，續建了懷洪新河、分淮入沂工程；加固了洪澤湖大堤和入江水道；新建了燕山、白蓮崖水庫和臨淮崗洪水控制性工程，以及沂沭泗河洪水東調南下和淮河入海水道工程；行蓄洪區進行了較大規模的安全建設。

    經過全面的治理，如今淮河已初步形成由大型水庫、臨淮崗控制工程、分洪河道、堤防、行蓄洪區等組成的防洪減災工程體系。

    目前，雖然部分骨幹工程尚未全部完工，但面對今年這場歷史罕見的大洪水，這些工程顯示了巨大威力。

    在防禦洪水中，「攔、洩、蓄、分、行」，每一項調度措施，無一不是依託著治淮工程而奏效。

    水庫等控制性樞紐工程，適時攔蓄洪水，削峰錯峰，有效減輕下遊防洪壓力。

    燕山水庫，是位於淮河最大支流沙潁河上遊的一座新建工程，可謂今年投入防洪的一位「新兵」，但首次運用，便戰功顯赫——在洪水調度中，削減洪峰流量達到89%，不僅有效地避免了下遊泥河窪滯洪區的啟用，使12萬畝良田免遭淹沒，4萬人口避免轉移，而且大大減輕了下遊持續高水位造成的防洪壓力。據初步分析計算，燕山水庫的直接防洪效益達2.8億元。

    像燕山水庫這樣的範例還有很多，淮河流域大小5000多座水庫，無論是經過「強身健體」後的防洪「老將」，還是新建首次投入運用的「新兵」，都表現不凡，發揮了巨大作用。據統計，僅流域內18座大型水庫就減免直接經濟損失30多億元。

    淮河幹支流堤防的加固、王家壩閘的重建等，不僅使啟用蒙窪蓄洪區的分洪水位從29米提高到29.3米，而且使大堤面對洪水固若金湯，呈現出「堤內洪水滔滔，堤外安然無恙」的景象。

    中遊的堤防退建、河道的疏浚，使洪水順暢下洩，速度大大加快。

    下遊入海水道的建設，徹底結束了淮河800年沒有入海通道的歷史。在這次抗洪中，它與入江水道、蘇北灌溉總渠以及分淮入沂工程等聯合下洩洪水。到7月20日8時，下洩洪水總量已達120億立方米，其規模超過3個洪澤湖正常蓄水量，有效降低了洪澤湖水位，大大緩解了上遊防洪壓力。

    大汛之際，水庫、堤防的作用是攔蓄、約束洪水，削峰錯峰，而行蓄洪區安全建設，則從根本上解決了移民遷建問題，從而大大地增加洪水出路。

    蒙窪，這一淮河蓄洪的功臣，經過整治後，吞納自如，這次共吸納洪水2.5億立方米，有效降低王家壩水位0.2米，降低王家壩以下河段水位0.15米。而且通過保莊圩、莊臺及移民遷建工程的實施，轉移人口大大減少，只有臨時生產人員3684人，撤退時間不到24小時。而1991年轉移人員約5萬人，2003年轉移1.9萬人。

    姜唐湖、荊山湖行蓄洪區進退洪閘等工程的建設，結束了其行蓄洪時依靠爆破分洪的歷史。這不僅使得行蓄洪區在接到行蓄洪調度命令後能夠迅速啟閉，而且避免了爆破分洪對行蓄洪區造成的損失和帶來的不良社會影響。

    可以說，無論是水庫等控制性工程，還是堤防；無論是行蓄洪區，還是入海、入江等行洪通道，治淮的每一項工程都是科學調度、成功防禦洪水的有力武器。

    科學調度、科學防控，離不開現代化的手段。

    國家防汛指揮系統建設以及水文等測預報設施的改善，為現代化的防汛抗洪提供了有力的技術支撐。

    隨著經濟社會的快速發展，對防汛抗洪工作的能力和水平要求越來越高，很多地區已「淹不得，也淹不起」。為全面提升我國防汛抗洪能力和整體水平，近些年來，國家在加大防汛工程「硬體」建設投入的同時，也十分重視「軟體」措施的建設。

    2005年，投資16億多元的國家防汛指揮系統建設項目正式啟動。該系統由信息採集、通信、計算機網絡、異地會商等決策支持系統組成，包括淮河、黃河流域暴雨洪水監測預報系統。它的建設可高效、可靠地為各級防汛指揮機構提供區域內的雨情、水情、工情、災情，及時對當前防洪形勢做出正確分析，為科學決策提供全面支持。項目一期工程將在明年完成。

    據了解，在淮河，自1991年至今，國家已先後投資800萬元建設了水情自動監測系統，流域內5000多個監測站，信息完全達到自動採集；淮河上空雨層的分布和強度也實現全天候監測。

    如今，在北京國家防總會商室，輕點滑鼠，淮河流域複雜的水系便一覽無餘，水雨情、工情，水位、水量等變化盡收眼底。

    在今年的淮河抗洪中，正是依賴這些現代化的裝備，雨水情預報才做到了及時、準確，為科學決策和調度、為分洪贏得了先機。

    現代化的指揮系統，使淮河洪水「攔、洩、蓄、分、行」調度更加自如、優化、精確。正是有了這一系統，決策者才能身在京城，決勝千裡。

    可以說，是完善的治淮工程這一物質基礎和現代化的預報指揮手段這一技術支撐，讓兇猛的洪水，馴服地「盡在掌控」之中。

    國家對治淮的巨大投入，換來的是淮河兩岸的安瀾。

    健全的法律法規，完善的應急機制，為依法防洪和有效的社會管理提供了有力保障

    在此次淮河洪水防禦中，人們深深地感到：無論是工程的調度，還是行蓄洪區的運用；無論是災區群眾轉移，還是受災群眾安置，都是那樣有條不紊，井然有序。

    在抗洪一線，以往那種千軍萬馬齊上陣的緊張場面少了，取而代之的是忙而不亂、有序推進的景象。

    在洪澇災區，曾經十分熟悉的又是混亂不堪的救災帳篷少了，取而代之的是群眾的安全和人心的安定。

    這一切，得益於防洪理念的創新，得益於科學的防控，得益於治淮工程，也得益於依法防洪和有效的社會管理。

    7月26日上午，由明光市橋頭村鎮的幹部組成的「護村隊」隊員在淮河花園湖行洪區漢塘村巡邏。 7月19日，由於淮河防汛形勢嚴峻，明光市花園湖行洪區內的5000餘名居民全部轉移出行洪區。當地政府部門組織村鎮幹部組成「護村隊」在行洪區內巡邏，幫助村民看護家園。目前花園湖行洪區內各村落治安穩定，未發生一起失竊案件。 新華社記者 王聖志 攝 

    而依法防洪，需要有健全的法律法規作支撐。

    近年來，在中央依法治國方略指引下，我國防洪法律法規建設進一步加快，繼1998年《防洪法》頒布後，《防汛條例》《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》等一批國家級防洪法律法規相繼實施。各地也出臺了相應的地方性法規和辦法。可以說，目前，我國已初步形成了比較健全的防洪法律法規體系。

    更為有利的是，在今年淮河大水來臨前的5月17日，國務院正式批覆了《淮河防禦洪水方案》。

    該《方案》與過去相比，不僅增加了防禦洪水原則、有關地方和部門的責任權限以及工作任務等內容，而且在洪水調度方面：細化了各量級洪水的安排，明確了近年來新建成的臨淮崗、入海水道、茨淮新河和懷洪新河等重點防洪工程的調度運用原則和啟用條件，提高了蒙窪等蓄滯洪區的啟用水位，對行洪區進行了調整，減少了超標準洪水棄守區範圍，並對淮河中遊重點大型水庫錯峰調度和洪澤湖提前預洩提出了要求。這為淮河洪水調度提供了更具可操作性的技術指導。

    如果說，健全的法律法規體系和洪水防禦方案，為依法防禦淮河洪水提供了有力的法律依據，那麼，完善的應急機制則為有效的社會管理提供了制度保障。

    隨著社會主義市場經濟體制的建立，國家對加強政府社會管理日益重視，特別是2003年「非典」事件後，中央對應對突發性公共事件的應急管理作出了全面部署。

    國家防總和水利部按照中央要求，及時制定了《全國防汛抗旱應急預案》，並於2005年經國務院批覆實施。各流域機構和省、市、自治區防汛和水利部門也制定了各自的應急預案。

    《應急預案》建立了四級應急響應機制，並分別明確了每一級響應具備的條件和應採取的具體行動。

    仔細研讀《應急預案》，我們不難發現：

    在這次淮河大水防禦中，從開始發生一般洪水啟動的四級響應、後來的二級響應，到出現全流域性大洪水啟動的一級響應；從國家防總總指揮回良玉副總理親自主持會商，到全國防汛抗洪救災電視電話會議的召開；從國家防禦特大洪水方案的啟動，到重點工程的調度；從國務院工作組第一時間奔赴一線指導，到黨中央、國務院領導親臨一線慰問、部署；從財政救災資金的下撥，到防汛物資的調集；從一線人員的強化防守，到中央電視臺的每天汛情播報；從災區人員的安全轉移，到受災群眾生活的妥善安置；從防洪區的治安保衛，到災區的衛生防疫、補償救助；從組織群眾生產自救，到安排災後儘快重建，等等——所有這一切工作的開展，都可以在《應急預案》中找到實施的依據。

    水利、民政、衛生、鐵路、交通、民航等各部門，以及上到國家防總，下到地方政府和防指等，也都按照《應急預案》要求，各司其職。

    《預案》成了防禦洪水的行動指南，也成了政府有效進行社會應急管理的行動計劃書。

    據了解，此次淮河大水，國家啟動防汛應急一級響應，這是《國家防汛應急預案》實施以來第一次運用。首次運用便彰顯了巨大威力。

    這是一次成功的實踐，它凸現了政府社會應急管理能力和水平的大大提升。

    國家的改革開放，國力的迅速增強，為防汛抗洪能力提升提供了堅實的經濟保障

    放眼世界，我們不難發現，一個國家防汛抗洪能力的高低，與該國擁有的綜合國力密不可分。

    我國是一個具有悠久治水歷史的古老的水利大國。歷代善治國者必先治水，這是由我國的基本國情、水情所決定的。

    我國是一個洪旱災害頻繁的國家。幾千年來，洪水災害一直是威脅中國人民生存發展的心腹之患，水多、水少、水髒、水渾等四大水問題至今尚未得到根本解決。

    治水，是治國理政的重要內容；治水，與綜合國力的支撐緊密相關。

    總結此次淮河大水的成功防禦，不難看出，近年來我國的防汛抗洪能力與水平有了大幅度提升。

    無論是科學、先進的防洪理念，還是有效的社會管理；無論是完善的治淮工程體系建設，還是現代化的技術手段。這一切，歸根結底，都得益於我國堅定不移地推進改革開放，得益於經濟社會的快速發展和科學技術水平的迅速提高。

    改革開放，是我們黨在新的時代條件下帶領人民進行的一次新的偉大革命。新時期29年來，我國改革開放和社會主義現代化建設的成就舉世矚目。無論是經濟規模、對外貿易，還是外匯儲備，總量都位居世界前列。

    據我國國民經濟和社會發展統計公報顯示：2006年，國內生產總值為209407億元，全國財政收入39373.2億元。

    正是我國綜合國力的顯著增強，為防汛抗洪能力提升提供了堅實的後盾。

    據統計，自1998年至2006年的9年時間，中央財政投入水利資金達2783.47億元，其中防洪工程投資1706.63億元，佔61%。

    治淮工程。這是淮河防汛抗洪不可或缺的硬體。據了解，自1991年大水、特別是2003年大水後，先後啟動的19項治淮重點骨幹工程，已累計安排投資383億元，其中中央投資266億元。

    全國防汛指揮調度系統。這是實現防汛手段現代化的重要支撐。據了解，該項目建設需要國家投資16億多元，一期工程已安排投資近8億元。

    這一切都需要國力支撐。

    還有行蓄洪區運用補償和受災群眾的救助，同樣需要國力支撐。

    在此次淮河抗洪中，負責組織群眾轉移工作的人員說：正是由於行蓄洪區群眾能夠及時得到政府資金補償，解決了後顧之憂，在組織轉移時，災區群眾主動配合，行動迅速，為分洪贏得時間。

    據了解，2003年大水後，中央財政共下撥蓄滯洪區運用補償資金4.3億元，佔補償資金總額的70%。

    今年，汛期未過，政府救災補償已經開始，溫家寶總理在慰問看望受災群眾時表示：要按高限給予補償。

    從「硬體」治淮工程和「軟體」防汛指揮系統的巨額投入，再到行蓄洪區運用補償與受災群眾救助，都是靠國家財力的有力支撐。

    可以說，沒有改革開放，沒有國家綜合國力的增強，就沒有新時期我國防汛抗洪能力的提升。隨著我國改革開放力度的進一步加大，綜合國力的進一步增強，我國的防汛抗洪能力也將進一步提升。相信，當下一次大洪水來臨時，我們的防禦和應對會更加從容。