王珏 包存寬/中國環境報
2018-03-27 10:46
根據新一輪國務院機構改革方案，我國重新組建自然資源部和生態環境部，以統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，統一行使監管城鄉各類汙染排放和行政執法職責。去年9月中辦、國辦印發《關於建立資源環境承載能力監測預警長效機制的若干意見》，其目的是為了推動實現資源環境承載能力監測預警工作走向規範化、常態化、制度化，引導和約束各地嚴格按照資源環境承載能力謀劃社會經濟發展。
在環境管理的相關理論研究與實踐工作中，資源環境承載力評價無疑是一個核心議題。所謂資源環境承載力，主要是針對生態服務而言的，比如消納廢棄物、景觀和舒適性、生態系統保留和生物多樣性等。目前在資源環境承載力的研究和實踐中，主要存在這樣幾個問題：一是計算方法與基礎數據不足；二是資源環境承載力難以準確評估；三是各環境要素承載力與綜合承載力之間的關係不清；四是承載力的政策性和科學性協調不夠。
基於上述認識，筆者認為，資源環境承載力不應作為一個過於固化的概念，應重視基礎數據、動態預警、要素邊界、政策價值這幾個方面。
首先是基礎數據。目前，人們在環評、環境規劃等相關研究與實踐中，往往感到基礎數據不夠完善，甚至難以支撐資源環境承載力的計算。這也導致根據不同口徑數據計算出來的資源環境承載力有時候差距很大，存在可信度不高等問題。因此，應加強監測預警資料庫和信息技術平臺的建設和應用，特別是重點加強薄弱環節和縣級監測網點布設，實現資源環境承載能力監測網絡全國全覆蓋，對於今後開展類似工作大有裨益。
第二是動態預警。資源環境承載能力是客觀存在的，但進行評估則有著很大的難度，因為資源環境要素始終處於一個動態變化的過程中，一個區域的資源環境承載力也不可能始終是一個固定的數值。可以說，沒有絕對的資源環境承載力，只有相對的資源環境承載力。開展資源環境承載力評估需要一定的周期，在這個過程中資源環境的承載力也是在變化的，也應該進行動態評估。因此，必須建立一個動態監測的機制。資源環境承載力的計算更重要的是看一種趨勢，對於趨向惡化的區域應及時「亮紅燈」「踩剎車」。劃分不同等級的預警區是一個非常好的做法，在實際工作中，應該始終貫穿這樣的思想。
第三是要素邊界。資源環境承載力是一個範疇很大、內涵很豐富的概念，空間上可以分解到不同的層級，從國家級一直到鄉鎮級；要素上可以分解到不同的環境要素，比如大氣承載力、水資源承載力、土地承載力。在目前的實踐中，一般預測超載的領域包括土地或人口密度、水資源短缺、水汙染、大氣汙染等，並據此開展水資源管控、土地資源管控、生態管控、海域管控等。目前的問題是各環境要素的承載力和綜合承載力之間是什麼關係。因此，不同的環境要素承載力應落實在適宜的行政層級與空間尺度上，也就是說，要明確邊界。比如，土地資源承載力評估可能以縣級最為適宜，水資源承載力評估落實在省一級尤其是流域更為適宜，而大氣承載力評估應落實在城市群、區域等更宏觀的規劃中。
第四是資源環境承載力的政策價值。由於計算方法的差異性，在實踐中針對絕對資源環境承載力的計算則是比較困難的。不妨轉換一下思路，不要過於看重絕對的承載能力界限，而要更突出相對承載力的概念，即主要看變化趨勢，突出資源環境承載力對經濟社會發展的警示、管控和優化，突出其政策價值。
要突出環境承載能力的政策價值，發展規劃戰略環評應是一個重要的抓手。要編制實施經濟社會發展總體規劃、專項規劃和區域規劃，依據不同區域的資源環境承載能力監測預警評價結論，科學確定規劃目標任務和政策措施，合理調整優化產業規模和布局。也就是說，規劃編制前應當進行資源環境承載能力評價，以評價結果作為規劃的基本依據。這項工作正是戰略環評的題中應有之義。但目前的現實是，戰略環評在技術方法上還不能完全適應這樣的需求，對於國民經濟社會發展規劃這樣的重大規劃，開展戰略環評的案例尚屬少數。
筆者認為，針對國民經濟發展規劃應開展戰略環評，地級市的規劃可以作為一個突破口。可以從地級市國民經濟發展規劃入手，用好資源環境承載力，確定經濟社會發展的邊界，使之成為區域發展重大決策的依據。
總體來說，資源環境承載力評估應突出其政策價值，使之真正成為區域經濟社會發展的約束條件，成為優化發展規劃、空間規劃及政府其他重大決策的依據，從而最終推動生態文明從理念到政策、從理論到實踐、從國家到地方各級政府尤其是基層政府的落實與實施，促進相關政策形成協同推進生態文明建設的制度合力。
作者單位：復旦大學環境科學與工程系
（原文題為《資源環境承載力評估應突出政策價值 》）
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