十九屆五中全會公報指出，「優化國土空間布局，推進區域協調發展和新型城鎮化」，「構建高質量發展的國土空間布局和支撐體系」。當前，我國要形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，必須加快構建新發展格局下的新型城鎮化分工體系。
我國城鎮化運作主體主要有兩大類，即大城市（包括超大、特大、大城市）和中小城市小城鎮（包括中等城市、小城市、小城鎮、特色小鎮等）。大城市的主要歷史使命是代表國家參與國際市場的循環和國際競爭，其價值取向是國際化；中小城市小城鎮的主要歷史使命是參與國內市場的拓展和循環，其價值取向是國內區域化。
我國大城市參與國內國際雙循環的主要職能
首先，要強化大城市的科技創新職能。在我國，高等院校、科研機構以及九大戰略性新興產業和高新技術企業主要位於中等規模以上的城市空間，絕大部分是位於大城市空間範圍內。國內外的科技創新實證研究表明，科技創新幾乎都在城市，特別是大城市。科技創新是我國大城市特有的、應有的職能，未來時間段裡，我國大城市的集聚功能應該主要聚焦在科技創新上。大城市的科技創新職能應當通過城市的功能結構和經濟結構來支撐。在城市功能結構上，應當形成以科技創新功能為優先次序，由科技、製造業、文化、貿易、航運、金融等構成的城市功能結構；在城市經濟結構上，應當形成以戰略性新興產業和現代服務業（包括生產性服務業和生活性服務業）為先導的產業結構和以高新技術企業、企業總部、創新創業中小企業為先導的企業結構。
其次，要優化城鎮化空間布局。根據城市規模結構理論，大城市過多過大，中等城市小城市過少過小，既是城鄉區域不平衡不充分發展的表現，也是城鄉區域不平衡發展的原因。因此，優化我國城市規模結構和數量結構，發展中小城市小城鎮是解決我國城鄉區域不平衡不充分發展的基礎條件，也是我國完善新型城鎮化的重要方向之一。
我國中小城市小城鎮參與國內國際雙循環的主要職能
從我國可擴大內需的主要領域和城鎮化的實踐看，中等城市擴展、特大鎮改市、小城鎮發展、特色小鎮建設和鄉村振興五個方面，是我國推動國內循環和擴大內需的城鎮化運作主體。
一是中等城市擴展。目前我國有縣市1881個，每個地級城市平均覆蓋6.39個縣市。根據需要可將我國地級行政性城市所在城區發展為中等城市，這將會增加大量的投資需求和消費需求。二是特大鎮改市。根據國家新型城鎮化報告，到2015年底，我國鎮區常住人口超過5萬人的特大鎮共有1123個，其中鎮區常住人口超過10萬人的有238個。1123個特大鎮改為小城市，將帶來巨額的投資需求和消費需求。三是小城鎮建設。根據第三次全國農業普查公布的數據，到2016年末，全國共有31925個鄉鎮，其中鎮20844個，鄉11081個，可以推進這3萬多個小城鎮建設。四是特色小鎮建設。據統計，目前全國特色小鎮總計劃數量已超過1500個，加上住建部此前發布的403個特色小鎮，今後全國將會出現近2000個特色小鎮。特色小鎮為我國鄉村振興和小城鎮發展找到了實現路徑。五是鄉村振興。根據全國3次農業普查公報，截至2016年12月31日，我國共有建制村596450個，自然村3170000個。全面實施鄉村振興戰略，也將帶來巨額投資需求和消費需求。
中小城市小城鎮擴大內需，需要各級城市擴散功能的發揮以及城鄉要素雙向流動和配置。總體看，新中國成立以來，尤其是改革開放以來，我國走的是農村支持城市、落後地區支持發達地區的發展道路。在工業化、城鎮化的前中期，這條道路是正確的；但是在工業化、城鎮化的中後期，如果始終是要素由農村單向流向城市，特別是流向大城市，這勢必造成等級越高、規模越大或區位越好的城鎮化平臺得到發展，而等級越低、規模越小、區位越差的城鎮化平臺將逐步衰退，形成全國範圍內的城鄉區域不平衡不充分發展。因此，在工業化、城鎮化的中後期，我國需要通過對等級相對較低的城鎮化運作平臺實施保護政策，促進不同等級城鎮化運作平臺的要素雙向流動，來實現城鄉區域平衡充分發展。這也是「構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局」內容中的有機組成部分。
（作者為上海社會科學院城市與人口發展研究所所長、研究員，上海市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員）
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