2017年11月22日 09:53 來源：《黨政研究》 作者：向玉瓊
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摘 要：工業社會確立起了「中心—邊緣」的社會結構，社會以及社會治理的各方面都被分為中心和邊緣，這是一種支配與依附的關係，是一個不平等的結構。在中心—邊緣的結構之下，政策過程表現為一個單向度的流程，體現出一種線性思維。線性思維決定了政策過程本質上是一種控制導向，無論所遵循的程序如何完善，所應用的技術如何先進，都無法避免政策過程中的排斥和霸權。在線性思維下，民主失落了。20世紀80年代以來，網絡結構顯示出其無比強大的生命力，「中心—邊緣」結構開始出現鬆動的跡象，這也推動政策過程中的線性思維被一種合作思維所取代。
關鍵詞：中心—邊緣；政策過程；線性思維；理性；合作；公共政策
基金項目：江蘇省社科基金項目「大數據條件下公共政策評估研究」（16ZZB002）
作者簡介：向玉瓊，南京農業大學公共管理學院副教授，江蘇南京210023。
工業社會中的公共政策是依據民主的流程來加以構建的，也體現著民主所追求的平等、自由和開放的內涵。從形式上看，政策過程對全體人民開放，是在享有平等權利的個體這一假設的前提下來開展，體現出了平等和正義。在對科學的追求中，政策過程在技術上簡化成一個投票和計票的純粹的技術流程，體現出公正和客觀。但透過這些形式和技術的表象，可以發現，政策過程是依附於「中心—邊緣」的社會治理結構的。「中心—邊緣」的社會結構生成於工業化進程中，是在身份等級制被壓扁之後所形成的一個不平等的結構，覆蓋了社會與社會治理的方方面面，也延續了整個工業社會。工業社會中政策過程必然是在中心—邊緣的結構中開展的，而「中心—邊緣」結構與人的線性思維方式聯繫在一起，當政策過程貫穿著線性思維時，表現為單一的目標驅動與單向度的政策流程，體現出自上而下的思維和管理。在線性思維中，政策系統表面上開放，而實則是封閉的，政策過程充滿了排斥與壓制。不過，在形式民主的外衣下，線性思維隱蔽地存在著，甚至不露痕跡。但是，無論線性思維是否被知曉，只要存在「中心—邊緣」的不平等結構，政策過程中就必然受到線性思維的主導，平等和公平的實現也只能流於形式。不過，一切不平等和不公正終會被意識到並遭到否定，在20世紀後期興起的社會運動中，矛盾最終指向了現象背後的中心—邊緣結構。中心—邊緣結構受到衝擊，政策過程中的線性思維也將被一種新的思維方式所代替。
一、政策過程中的線性思維
工業社會是建立在原子化個體基礎之上的，社會治理也是基於享有平等權利的個體而展開的。原子化個體所享有的平等的基本權利在法律中得到承認和保護，並在普選權的推廣中得到了現實上的確認。「啟蒙運動導致了一種社會公正和公民權的理念，它已經能夠展望一個國際市民社會、挑戰國家偏見並表達對於被剝削階級和團體的政治關注。」〔1〕平等作為公民的基本權利，被視為是社會正義的核心。不平等與集權統治捆綁在一起，民主作為集權的對立面，必然建立在平等的基礎之上，沒有平等就無所謂「人民主權」。這種觀念極端地體現在盧梭關於每個人都直接參與到政策過程的觀念中，但由於盧梭代表的激進式民主在現實中無法實現，最終人民主權的實現落實到了代議制的運作上。代議制的運作以個體享有平等權利為基本前提，也通過一系列程序設計得出保障個體平等的結果。當代議制的運作具體化為投票和聚合的過程時，個體被抽象為平等的符號或者代碼，個體的偏好被凝聚在了客觀統一的選票中，進而，在公平合理的計票規則中，個體的意願得以平等地體現到政策過程中。這樣，代議制是基於平等的個體而運行，所得出的結果也就自然被認為是客觀公正的。
政策過程因為投票民主而表現出公正客觀的一面，但是，民主運行背後的結構是更具實質性的。當農業社會中的身份等級制度被消除之後，工業社會並沒有實現完全的平等。雖然個體在法律上具有了平等的身份，但是所有社會要素形成了一種中心—邊緣結構，也就是一個不平等的社會結構。無論是在社會領域，還是在組織框架中，中心—邊緣結構都得到充分體現。一處是中心，周邊是邊緣；中心主導著邊緣，而邊緣依附著中心；中心—邊緣結構覆蓋整個社會，支配—依附關係也無處不在。工業社會中的政策過程正是基於中心—邊緣的社會結構來開展，內部也建構起一種中心—邊緣結構。精英位於政策過程的中心，主導著政策過程，並且使得政策過程中貫穿著一種線性思維。線性思維是中心—邊緣結構的體現，其核心是中心對邊緣行使權力或者權威的單向度，表現為政策過程的單一流向和單一目標性。「線性思維是中心—邊緣結構的反映，反過來，線性思維又作用於中心—邊緣結構，為其提供支持，使之強化。」〔2〕線性思維的根本目的是為了維護中心的地位，並排斥可能對中心帶來威脅的一切因素。中心—邊緣結構與線性思維是一個本質和現象之間的關係，只要存在中心—邊緣結構，線性思維就必然存在，政策過程就只能是一種單向度的流程，其中的排斥與控制就不可避免。
啟蒙運動中所確立起來的民主這一主題是作為約束統治者權力的最佳的政治形式，民主為社會成員設置了制度化的渠道來表達自己的意願，並與統治者相抗衡，而實際上，選民投票只能產生選民代表，而不能直接參與到政策過程中。選民代表一旦當選，他們就斬斷了與選民之間的委託—代理關係，脫離了選民的意願表達和期待，他們成為了社會中的精英並與選民分離開來，並掌控了整個偏好聚合的過程。這時，精英們擁有多種手段來劃分出多數人的利益和少數人的利益，目的只是為了維護社會的不平等結構和自己的優勢地位。可以發現，為了連任，或者為了獲得更多的資金或者地位上的支持，精英可能會更多地關注少數利益集團的偏好。「只有剝奪民主議會所控制的諸項決定權力並將這些權力交給業已確立的有組織的利益集團和受聘於它們的專家，才有可能使人們提出的諸多預期得到實現。正如有的論者指出的，代議機構的功能已經變成了『動員贊成意見』，換言之，它們的功能已不再是表達它們所代表的那些人的意見，而是操縱或擺布他們的意見。人們遲早會發現，不僅他們不得不聽憑新生的既得利益集團的擺布，而且就是作為『供養性國家』的必然結果而發展起來的庇護性政府這種政治機器，也由於阻止社會做出必要的調適而正陷入絕境之中。」〔3〕少數的偏好可以被建構成是多數人的利益，多數人的意願也可以被說成是少數人的想法而忽略掉，鑑於整個政策過程都是人為建構起來的，可以說，在中心—邊緣結構下，政策過程中出現的任何結果都不是自然的、客觀的，而是人有意識的、自覺行為的結果，是適應這個不平等的社會治理結構的目的的。