北極星大氣網訊:摘要：以國際、國內應對氣候變化現狀為背景，我國於2016年修訂《大氣汙染防治法》，增加「大氣汙染物和溫室氣體實施協同控制」條款，首次將控制溫室氣體減排納入法治軌道。但是，該條款定性模糊，內容概括，不利於溫室氣體減排目標的達成。文章通過理論分析，解構協同控制實施主體、客體及內容，通過闡明防治大氣汙染和減排溫室氣體目標的共通性、對象的關聯性、產出協同效應，分析建立協同控制制度的必要性。對條款中「溫室氣體」定性不明，內容規範供給不足等缺陷，在借鑑美國、歐盟及成員國德國的立法經驗基礎上，提出立法完善建議：定性「溫室氣體視同大氣汙染物」；明確協同控制的直接、間接方式，構建協同控制法律制度框架。
2016年《大氣汙染防治法》作出修訂，第2條第2款規定：「防治大氣汙染，應當加強對燃煤、工業、機動車船、揚塵、農業等大氣汙染的綜合防治，推行區域大氣汙染聯合防治，對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物、氨等大氣汙染物和溫室氣體實施協同控制。」此次修訂首次提出「大氣汙染物和溫室氣體實施協同控制」的法律布局，並將其置於「總則」位置，作為《大氣汙染防治法》的原則性規定。該條款是將溫室氣體減排納入法律框架控制的初步嘗試，力圖改變溫室氣體減排無法可依的法律缺位現狀，力圖使我國在國際應對氣候變化新秩序中掌握主動權。
一、立法背景
（一）國際背景—應對氣候變化國際新秩序的建立
1992年達成《聯合國氣候變化框架公約》以來，各國為了在國際氣候治理秩序中謀求自己的席位，通過反覆談判博弈引發氣候變化國際治理秩序的變遷。1997年的《京都議定書》確立自上而下國際氣候治理秩序，要求附件一國家承擔具有法律約束力的溫室氣體減排義務，並遵循「共同但有區別責任」原則，暫不要求非附件一的發展中國家承擔該義務，議定書兩期承諾共至2020年。以美國為首的傘型集團（Umbrella Group）國家一直力圖否認「共同但有區別責任」原則的法律地位，要求中國、印度、巴西、南非等發展中國家共同承擔減排義務。為此，美國一直沒有籤署《京都議定書》，加拿大、日本、俄羅斯先後退出了該協議，導致《京都議定書》被擱置一旁，難以起到國際治理作用。
為了打破僵局，2015年的《巴黎協定》（以下簡稱「《協定》」）「作為國際氣候新秩序構建的階段性成果，《協定》對減排責任分擔作出了與《京都議定書》『自上而下』模式截然不同的安排，即由各國通過『國家自主貢獻方案』，自主承擔減排責任」。《協定》要求自2020年後，各國根據減排能力，自主提交階段性減排目標，目標需遵循「只進不退」的棘齒鎖定（Ratchet）機制，並接受定期評估的約束機制。其第4條第8款和第13條第7款中規定，為了驗證「國家自主貢獻」額度，要求各國對自主申報的減排目標，定期提供清晰、透明、以供了解的必要信息供國際組織評估和審評。《協定》的生效標誌著「國際氣候變化的應對機制從《京都議定書》中自上而下模式朝著《國家自主貢獻》自下而上模式轉變」。我國2016年加入《協定》，承諾將於2030年左右使二氧化碳排放達到峰值並爭取儘早實現，2030年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%。
面對即將承擔的國際義務，《巴黎協定》生效當天，我國發布《「十三五」控制溫室氣體排放工作方案》，並在「指導思想」中強調「加強碳排放和大氣汙染物排放協同控制」。
（二）國內背景—防治大氣汙染與應對氣候變化法治建設現狀差距大
大氣汙染防治法治建設相對健全。20世紀80年代，大氣汙染開始進入法律監管範圍，1987年第一次頒布《大氣汙染防治法》至今，經過1995年、2000年、2016年三次修改，特別是2016年新修訂的「史上最嚴」《大氣汙染防治法》建立起一套以「命令一控制」為治理模式的從源頭到末端全過程控制的法律制度體系。三十多年來，大氣汙染防治成績顯著，汙染得到了有效控制，防治大氣汙染法治體系的確發揮了不容置疑的作用。
「應對氣候變化方面的立法正處於發展階段。」為應對國際氣候變化治理的需要，2009年我國出臺《全國人民代表大會常務委員會關於積極應對氣候變化的決議》，該決議作為「宣示性立法文件，對我國今後的氣候變化應對立法起著指導和引領作用」，但是因缺乏制度性規範難以起到統領各方有效應對氣候變化的作用。長期以來，我國是通過制定中、長期規劃，包括「十二五」、「十三五」規劃《綱要》《國家應對氣候變化規劃（2014-2020年）》作為階段性應對氣候變化的主要目標；通過綜合性政策方案一一落實各項應對舉措。政策有其自身的局限性，缺乏穩定性、長期性和規範性，在控制溫室氣體減排方面，僅僅靠政策調控是不夠的，需要將其納入法治軌道才能保證目標的完成。應對氣候變化立法的欠缺造成溫室氣體排放無法在明確和具體的法律框架內進行有效監管。鑑於我國「出臺專門的、操作性強的《應對氣候變化法》時機並不成熟」「立法的缺失需要已有的單行法進行功能補位，《大氣汙染防治法》是最優選擇」。以此為背景，2016年修訂《大氣汙染防治法》在第2條第2款增加了關於「大氣汙染物和溫室氣體實施協同控制」的論述。
二、「協同控制」的解構及其必要性分析
「協同」不是法律專有名詞，對於其理解，法律和政策都沒有做出準確的界定或闡述。從字義解釋看，《新華字典》中「協同」是指各方互相配合、協助。「控制」是指掌握住不使任意活動或越出範圍；使處於自己的佔有、管理或影響之下。「協同」表現出多種關聯事物在整體發展運行過程各自之間配合、協助形成拉動效應，推動事物正向前進，使個個獲益，整體加強，孕育產出協同效應。「控制」主要是指在《大氣汙染防治法》以「命令一控制」為手段的法律框架下，對溫室氣體進行有效規制。「協同控制」是指基於大氣汙染物和溫室氣體之間的關聯性特點，將溫室氣體減排納入《大氣汙染防治法》的框架下，從而獲得同時減排、制度成本降低、管理成本降低的多種協同效應。「協同控制」作為控制溫室氣體減排的法律基礎和主要方式，以下我們從主體、客體及內容三方面加以解構。
（一）「協同控制」的解構
1.協同控制的主體
溫室氣體規制之初正處於以經濟發展為首要任務的特定時期，國家以「氣候變化是環境問題，但歸根到底是發展問題」的經濟發展思路出發，授權國家發改委負責應對氣候變化的各項工作，以「市場導向」為手段建立碳排放權交易制度；而大氣汙染防治是由原環保部負責，建立以傳統「命令一控制」手段為核心的監督管理體制。以上監管主體各異、監管方式不一等體制原因造成二者長期割裂管控，協同控制目標在制度層面無法有效落實。2018年3月，全國人大通過了新一輪黨和國家機構改革方案，有力推進了生態文明建設領域的職能整合，組建了生態環境部，將原環境保護部的所有職能（含防治大氣汙染）連同原屬於國家發改委的應對氣候變化和減排職責統一划歸至生態保護部，分別設立大氣環境司和應對氣候變化司負責具體工作。此次調整「是一次重大體制安排，其核心目標是實現大氣常規汙染物減排及溫室氣體排放控制的協同效益」。2016年《大氣汙染防治法》中關於「協同控制」的提法，是在原監管體制下提出的，現在監督管理體制背景發生了巨大變化，生態環境保護部門作為適格主體有權協同控制溫室氣體和大氣汙染物排放。
2.協同控制的客體
從認識論角度而言，康德《純粹理性批判》將「關係」範疇中「協同性」論述為「主動與受動之間的交互作用」。協同的客體就由主動方和受動方組成，主動方一般是指在協同過程中佔有優勢一方，受動方是借勢方。防治大氣汙染和控制溫室氣體的關係主要是以二者法治建設現狀而定。正如上文所述，大氣汙染防治法治建設相對健全，應對氣候變化方面的立法正處於發展階段，二者法制建設差距較大，協同關係中防治大氣汙染應當為主動方，應對氣候變化為受動方，應對氣候變化需要藉助防治大氣汙染法治體系進行有效控制，達到雙贏。
3.協同控制的內容
應對氣候變化是一項多層次，多緯度的複雜、綜合系統工程，涉及溫室氣體減排、節約能源、提高能效、可再生能源利用、碳排放權交易、碳匯等多個領域。各國受制於國內政治、經濟、社會及文化等因素交織影響，應對氣候變化呈現出不同立法模式，大致分為「集中型立法模式和分散型立法模式。集中型立法又分為：一是單一立法，即制定一部氣候變化專門法，將溫室氣體減量、排放交易、適應、能源、財務機制、信息等都囊括其中；二是框架立法，指制定一部基本法或者總則性的法律，具體管制措施與政策授權或者由其他法律政策填充；三是套裝立法，是指在一定規劃之後，通過分散專法或條款形成具體規範，在這些散見於規範背後是有長期而全盤的思考和規劃的。分散立法模式，是容許各個領域規範隨著問題發生以及討論的共識逐步形成法律，方式可以通過逐一制定分散專門法，或者在既定法規中增加或修改特定條款」。我國正處在應對氣候變化的法治建設摸索時期，沒有一部單一立法或者能夠統領全局、調動各方應對氣候變化的綜合性或框架性法律，而是在應對氣候變化部分領域，通過制定分散專門法，如制定《碳排放權交易管理暫行辦法》，或者在既定法規中增加或修改特定條款，如《大氣汙染防治法》第2條的設置，從這個角度講，我國應該屬於分散立法模式。
根據「全過程控制原則」和各國立法經驗，應對氣候變化領域的立法內容可以分為：源頭控制的立法，主要是指能源類立法，即通過減少能源使用量，使用替代性能源；或者提高能效變相減少能源使用量為邏輯基礎，減少燃燒能源所產生的溫室氣體。末端控制的立法，主要是碳排放權交易和溫室氣體減排立法，還有增加「碳匯」的自然資源立法。我國已有的能源立法主要包括《節約能源法》和《可再生能源促進法》，但是以上法律還都未以應對氣候變化為目標作出相應修改，對於氣候變化的基本原則、制度、減排、適應和責任承擔等都缺乏相關規定。自然資源立法主要是《森林法》《草原法》等，但以上立法也未對「碳匯」目標作出積極回應。目前，應對氣候變化立法主要體現在溫室氣體減排立法：2016年修訂《大氣汙染防治法》時增加「協同控制」條款；碳排放權交易立法：2014年發改委出臺《碳排放權交易管理暫行辦法》（部門規章）。以上溫室氣體減排立法和碳排放權交易立法都屬於「末端控制」立法。在應對氣候變化法律框架內，協同控制的內容主要體現在末端監管溫室氣體減排和碳排放權交易過程中與大氣汙染防治進行協同控制。
（二）協同控制的必要性分析
1.協同控制的最終目標—共通性
大氣汙染防治和應對氣候變化都是通過法律和政策逐漸推進落實，從而實現最終目標。最終目標是所有法律和政策的核心。當然為了實現最終目標，法律和政策會通過各種直接、間接手段促進達成，由此產生了直接目標、間接目標，即直接和間接目標是達成最終目標的基礎和手段。
根據《環境保護法》和《大氣汙染防治法》可知，防治大氣汙染的直接目標是減少大氣汙染物的排放，改善大氣環境質量；間接目標是轉變經濟發展方式，優化產業結構和布局，調整能源結構；最終目標為保護和改善環境，保障公眾健康，推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展。
應對氣候變化的最終目標我們可以通過已經出臺的法律和政策予以分析。根據《全國人大常委會關於積極應對氣候變化的決議》《中國應對氣候變化國家方案》，表明我國應對氣候變化的目標是多層次的，第一層是直接目標，即控制溫室氣體排放，提高適應氣候變化的能力；第二層次為間接目的，保障經濟發展為核心，以節約能源、優化能源結構，促進經濟發展方式的轉變；最終目標是是促進可持續發展，「確保氣候安全，增進人類福祉；由此可知，防治大氣汙染和應對氣候變化雖然在直接目標和間接目標上有所區別，但是在最終目標上具有共通性，都是為了促進人類社會的可持續發展，增進人類的福祉。
2.協同控制的對象—關聯性
大氣汙染物和溫室氣體主要是「以礦物燃料燃燒為特徵的人類活動造成，具有同根同源的特性，決定了在減輕和控制空氣汙染與減少溫室氣體排放在行動上應當具有一致性」。煤炭、石油和天然氣的燃燒均會產生二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳、煙塵等傳統型大氣汙染物和二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、黑碳等溫室氣體。二者均是以氣體的形式排向相同的介質——大氣，汙染物「導致大氣化學、物理、生物或放射性等方面特性發生改變」。溫室氣體改變了大氣的組成而造成了氣候改變。大氣汙染物主要包括顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物、氨等。《聯合國氣候變化框架公約》中溫室氣體主要包括二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫。
從排放領域高度重合看，六類溫室氣體除了部分由廢棄物處理排放的甲烷和氧化亞氮無法納入大氣汙染防治監管範圍外，其他溫室氣體都在重合監管的範圍內，而廢棄物處理僅佔溫室氣體排放比例1.3%。
3.協同控制的效應—積極性
2004年，中國環保部環境與經濟政策研究中心（PRCEE）對協同效應給出的定義為：「一方面是在控制溫室氣體排放的過程中減少了其他局域汙染物排放，如二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳、VOC及PM等，另一方面，在控制局域的汙染物排放及生態建設過程中同時也可以減少或者吸收二氧化碳及其他溫室氣體排放。」從大氣汙染物和溫室氣體排放過程而言，同根同源的關聯性決定了「任何一種物質的控制，能導致另外物質濃度的關聯變化」。從大氣汙染物新發展而言，大氣汙染物「氣溶膠具有明顯的氣候效應」「黑碳氣溶膠已成為對氣候變化的第二大貢獻者，僅次於二氧化碳」。對流層臭氧、甲烷、氮氧化物等溫室氣體也具有明顯的大氣汙染特性。「黑碳氣溶膠等的氣候效應和甲烷、對流層臭氧和某些氫氟碳化物等的大氣汙染效應表明，減少其排放，能夠產生多方面的協同收益，既能應對短期氣候變化帶來的極端影響，也能改善局域空氣品質等方面產生共贏。」二者除了正的協同效應以外，有時也體現出負效應，聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第五次評估報告指出人為氣溶膠部分抵消了二氧化碳等溫室氣體造成的全球溫室效應。
協同實施節能減排與汙染控制政策時，還會帶來制定政策成本降低等額外收益。二者都由生態環境部門協同管理，發揮在溫室氣體與汙染物減排協同監管的優勢，減少行政監管過程中管理成本，也產出了減少管理成本協同效益。綜上所述，割裂考慮減排大氣汙染物和控制溫室氣體都是不充分的，應在「一盤棋」的統籌監管下，才能合理有效達到預期目的，產出更大協同效應。
本文為國家社會科學基金項目「新疆生態保護法治體系建構研究」研究成果。（15XMZ091）
本文作者為：劉晶(1981-)，女，山西興縣人，南京大學法學院國際環境法學博士研究生，新疆農業大學副教授，從事環境法學研究。
本文選自《新疆大學學報(哲學·人文社會科學版)》第47卷第6期，2019年11月。
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