作者：上海社會科學院研究員 鄧智團
日前，知名網際網路企業亞馬遜的第二總部新建計劃引發全球媒體關注：美國紐約長島本已拔得頭籌，誰知因「一群紐約小人物」的反對而被迫放棄。這一「招商引資」的戲劇性反轉，引人深思：一個城市需要什麼樣的發展？我們應該怎樣制定完善城市發展政策？
亞馬遜與西雅圖
依據常識判斷，大企業通常來說意味著大的就業、大的產出，擁有大企業也被視為城市競爭力的體現。亞馬遜現在的總部位於西雅圖，二者共同發展和共同繁榮的25年，是大企業促進城市發展的最好註腳。
在最近8年時間裡，亞馬遜員工人數從5000人飆升到超過4萬人，一度讓西雅圖成為美國經濟增長最快的大城市。2017年，西雅圖的經濟增長速度僅次於矽谷和奧斯汀。亞馬遜所在的南湖聯合區，也一躍成為頗具活力的創新街區以及城市更新的典型樣板。
那麼，紐約為什麼會出現反對亞馬遜入駐的聲音？原來，大企業需要大量高質量的辦公空間，辦公空間的需求勢必會帶來辦公租金的升級。同時，大企業可以在全球範圍內吸引高技術人才，這些高薪崗位人才擁有較大的車房需求，會快速推動房價和房租的上升，從而給本地低收入群體帶來巨大衝擊，城市道路交通也要接受考驗。
如今，亞馬遜的辦公空間佔據西雅圖市近1/5的高級辦公空間，加之高薪高技術崗位的增加，直接抬升了西雅圖的辦公成本和居住成本。
資料顯示，2012年到2018年，西雅圖房價上漲幅度超80%；2018年，西雅圖更是連續17個月領跑全美房價增長榜單，且目前價格中位數遠超2008年國際金融危機前的峰值水平。住房成本的上升，讓西雅圖的無家可歸人數大幅增長，總人數居於全美第三高；在全美最差交通排行榜上，西雅圖名列第四。
總的來看，西雅圖與亞馬遜相互依存、相互促進，但限於城市容量，企業迅速擴張的負面效應日益顯現。在此大背景下，西雅圖興起了「反商業政治」。為解決城市流浪者問題，一向以商業友好自居的西雅圖甚至推出了針對大企業的「人頭稅」，要求營收超過2000萬美元的企業要為全職員工繳納每人275美元的稅費。亞馬遜也清醒地意識到，人口只有70萬的西雅圖已無法承受自己的再度擴張。這也是亞馬遜在全美範圍內尋找新址修建第二總部的原因之一。
「大眾」與「小眾」
亞馬遜第二總部計劃拋出後，全美共有238個城市伸出橄欖枝。它們花費大量人力物力、許諾各項政策和稅收優惠，以吸引亞馬遜的青睞。
在亞馬遜第二總部落地的過程中，至少有兩股力量在進行博弈和較量：一個是極力推動亞馬遜落地的、代表「理性」和「大眾利益」的地方政府；另一個是極力反對亞馬遜落地的、代表「非理性」和「小眾利益」的所謂底層市民。
在代表「大眾利益」的政府邏輯裡，亞馬遜的到來可以帶來大量高薪崗位、吸引配套企業，會極大推動距離曼哈頓僅有一站地鐵卻相對落後的長島市發展，甚至能整體補強紐約在科技創新上的薄弱環節，可謂一舉多得。
在底層市民看來，雖然亞馬遜承諾大規模投資和創造大量工作崗位，但這些投資和崗位與當地居民並沒有太大關係，西雅圖發生的「亞馬遜痛」很可能會在長島重演。最終的結果是，普通市民未能分享「甜頭」，卻不得不分擔「苦果」。因此，亞馬遜發布第二總部落地紐約長島官宣後，並沒有得到長島市當地居民的熱情回應和普遍歡迎，而是出現了一撥又一撥的抵制活動，最終導致亞馬遜匆忙宣布放棄紐約第二總部的計劃。
眾所周知，城市政策制定和實施，通常是不同群體角力的結果。任何的城市發展政策，都會讓一部分人受益，也可能讓一部分人受損。這就是政策制定和實施過程中的「電車困境」。
所謂的「電車困境」，本是菲利帕·福特提出的倫理學領域知名的思想實驗：一個瘋子把五個無辜的人綁在一條電車軌道上，一輛失控的電車片刻就要碾軋到他們。你可以拉一個拉杆，讓電車開往另一條電車軌道，但在這條軌道上也有一個人被瘋子綁在了上面，你是否應拉下拉杆？
功利主義者認為，應該犧牲一人救五人；道德主義者則認為，所有人都是無價的，不能機械地比較價值誰大誰小。引申到城市發展的公共政策制定和實施上，避免「電車困境」的基本原則是，在制定和實施過程中滿足大多數人的利益的同時，要注重保護、補償和平衡小眾群體的利益。
一方面，城市發展政策的制定必須符合大多數人的利益。作為公共政策的城市發展政策，其制定和實施必須滿足公共性的要求。雖然新的政策不能做到「帕累託改進」，但也要儘量保證政策的制定和實施過程受到公開、公正和公平的約束，底線是確保符合大多數人的利益。
另一方面，城市發展政策的制定和實施也要保護、平衡和補償小眾群體。城市發展政策是不同群體利益的取捨和平衡，不同群體對政策制定和實施的影響程度不同。因此，城市發展政策既要儘量避免滿足大多數人利益而忽略小眾利益的「因大失小」，也要避免滿足小眾利益而損害絕大多數人利益的「因小失大」。只有著眼於城市長遠發展的統籌規劃，才能真正推動政策制定和實施走出「電車困境」，真正實現城市共贏。
從這個角度來看，亞馬遜第二總部落地紐約失敗只是個案，但提出的問題是共通的。