【智庫思享】周小川:數位化時代貨幣與支付的演進原則

文|周小川 中國金融學會會長、中國人民銀行原行長

2020年11月27日，北京大學數字金融研究中心在五周年之際，隆重舉辦了「數字金融創新與經濟發展新格局」系列研討會，中國金融學會會長、中國人民銀行原行長周小川，國際清算銀行經濟顧問、研究部主管Hyun Song Shin等出席並深度分享對數字金融前沿與核心問題的見解。北大國發院副院長、金光講席教授、數字金融研究中心主任黃益平教授主持。

在國內正式推出雙循環戰略部署，對創新驅動發展的需求更加迫切的情況下，原有金融系統在支持實體經濟方面所面臨的不平衡不充分矛盾更加突出。面對新舊經濟的轉型，原有金融系統如何更好地支持實體經濟和創新經濟？異軍突起的數字金融又該如何監管和引導？數字貨幣的新技術和新走勢又該如何面對？

周小川在分享中主要聚焦了DC/EP（Digital Currency Electronic Payment，數字貨幣電子支付）和電子人民幣e-CNY兩大問題。

他首先簡單回顧了中國支付體系現代化的進程。

2012年之前，第三方支付，特別是利用數字和網絡技術的第三方支付已經有所發展，但是缺少管理和協調主體。討論要求人民銀行將其管理起來，於是開始發放第三方支付牌照，第一張牌照發給了支付寶。

2014年，人民銀行開始成立數字貨幣項目組，項目實施方案並沒有明確的方向，既包含區塊鏈技術，也包含其他方面的可能性。

2016年，人民銀行成立了數字貨幣研究所，借用了紙幣印製研究所的機構編制，這也表明，下一代紙幣的設計研究工作從此以後停止。

2017年人民銀行開始研發數字人民幣。當時已經意識到一定不要把屬於支付體系的數字人民幣DC/EP和數字資產交易混在一起，所以，2017年人民銀行停止了ICO（Initial Coin Offering，仿照IPO命名）和比特幣的國內交易。

2019年，人民銀行宣布開始試點，並進行封閉測試。

2020年，開始推進深圳、蘇州、雄安、成都，加上未來冬奧會場景的「四地一場景」內部封閉試點測試。四個試點城市的人口數，深圳1340萬人，蘇州1075萬人，雄安105萬人，成都1650萬人，從尺寸來講，都大於一般歐洲國家。

周小川表示，從概念來講，DC/EP是一個雙層的研發與試點項目計劃，並不是一個支付產品。當然，可能有人會有不同理解，這也沒有關係，因為對科技創新的新事物有不同理解很正常。DC/EP項目計劃裡可能包含著若干種可以嘗試並推廣的支付產品，這些產品最後被命名為e-CNY，即數字人民幣。

在DC/EP這個雙層系統裡，人民銀行在第一層，第二層有商業銀行、電信營運商，還有網際網路支付平臺，他們之間可以合作或聯合，這取決於他們對支付產品和技術框架的了解。

此外還有很多概念和科研組織內容需要明確，比如研發和試點究竟應該導向哪裡？這麼多主體參加，怎麼分工？特別是進入試點和推廣階段後，主體責任各是什麼？如果設計中間有風險，怎麼控制風險？這些都是值得認真研討的問題。

DC/EP的驅動力與發展機遇

周小川用數據說明了行動支付的發展。2019年行動支付佔個人消費支出的比重已超過60%。2020年中國行動支付的人數佔總人口的比重近60%，也已經比較高了。目前，行動支付、各種電子支付和信用卡構成的大額小額支付體系，加起來也已經佔比15%左右。

銀行業務二三十年以前就開始全面實現數位化，帳戶都進入計算機裡，都是數字處理，後來通訊也全部實現了數位化。在這種情況下，銀行業務在很大程度上是一種數據處理業務。因此，不管是數字貨幣還是數據處理，要看作廣義的數位化。當然，國際上也有人希望把它說得比較狹義。

數字人民幣的研發、試點，和未來可能的推廣，驅動因素是什麼？發展機遇是什麼？這也是業界最為關注的幾個焦點問題。對此，周小川也表達了他的看法。

第一，動力主要來源於需求方，包括不斷改善支付系統，特別是零售支付系統的效率需求，還有降低成本、提升便利性，更好地服務於用戶。當然，這也給技術不斷進步提供了可能，技術創新方也會推銷自己的技術，但還是以需求方為主。

比如區塊鏈技術，央行曾一直提醒需求方要有清醒的頭腦。區塊鏈技術有去中心化的好處，但是去中心化是不是我們支付體系現代化真正特別需要的內容呢？其實不見得，而且弄不好還帶來不少弊端。可能區塊鏈技術具備記錄的不可篡改性，也是一個很有用的技術，但是現有系統，特別是帳戶系統，被篡改的可能性實際上非常小，發生的概率也非常低。另外，還要考慮交易出錯時要主動修改的問題。

再比如，也有一部分技術稱可以不依靠帳戶，是不是帳戶是不太好的東西？仔細想想，金融體系裡的帳戶實際上是很好的東西。還有強調數字交易加密的技術，回想電子支付最近二三十年的進展，確實有很多東西都是加密的，只不過加密環節不一樣，有的是在訪問帳戶期間進行加密，有的是在信息傳輸期間。

最終，要靠科技和需求兩方面碰撞，得出更優的開發想法。

第二，中國人過去出行要帶很多東西，有人還編了口訣「身手要錢」，說出門一要帶身份證，二要帶手機，三要帶家門鑰匙，此外還要帶點現金。在手機作為移動網際網路終端出現後，人們發現出門帶手機就行了，身份證、銀行卡、健康寶都在手機裡面，可能車鑰匙、門鑰匙也都在手機裡，手機還有很多其他功能，比如看新聞、娛樂。所以，人們就不一定希望還要再帶現金、信用卡等等，而是希望所有這些東西是不是能夠整合，這也是很大的動機。

科技進一步發展以後，也許還有更新、更方便的東西，但是現階段在中國是這樣。這些需求在其他不同國家，因為基礎不一樣，需求的強烈程度也不太一樣。

第三，消費者接受新的支付，零售商店怎麼辦？在行動支付之前，中國已經可以大量使用網際網路來收單。進一步發展網際網路收單，商鋪可以採用不同辦法，比如進場支付、NFC（Near Field Communication，近場通信，簡稱NFC）、二維碼。最近DC/EP也介紹稱，可以通過NFC，手機碰一碰來完成交易，這就是一種點對點的P2P（peer to peer）支付。隨著網絡基礎設施完善，多數地方都會有網際網路特別是無線網絡支撐。萬一沒有網，還有NFC這樣的辦法完成支付。

第四，雙層體系裡第二層的商業機構，包括商業銀行、手機運營商、支付平臺，要鼓勵他們之間開展合理競爭，共同提供服務並進行創新。在周小川看來，中央銀行最好不要預先設定或者認定某種技術路線，因為技術在不斷更新，在當前這種技術進展非常快的情況下，要想判斷準不是很容易。

國際上也有不少討論，指出要特別重視金融脫媒問題，特別是第二層機構會有金融脫媒的潛在風險。另外一種風險，是要防止一些虛擬資產價格過度波動、出現投機現象、脫離實體經濟。中國特別重視金融為實體經濟服務，如果有一些金融交易脫離實體經濟，大家往往就會打問號。

第五，要高度強調保護個人隱私，防止電信和支付詐騙。在中國，電信詐騙備受關注，通過手機以及其他方式的詐騙，在中國發生的比例非常高，人們也都對此很不滿意。這也是數字人民幣發展的動力。

DC/EP採取動態競爭、多方案的雙層運營體系

在當天的論壇上，周小川還分享了他對中國在DC/EP上策略的看法。

他表示，2016年前後，中國開始在國際上提出支付體系和數字貨幣雙層體系的設想。中央銀行在第一層，第二層目前來看已經開始運行的，有工、農、中、建四家大銀行，還有中國移動、中國電信、中國聯通，螞蟻金服和騰訊微信支付，這是第二層。

第二層機構的動力還是很強的，知道會有很大發展機會，特別是獲得客戶、獲得業務方面。同時他們也應該承擔較多責任，比如，一要有適當的資本，以便減少風險，特別是支付體系，出現風險的話有可能來得很猛烈。二是作為反洗錢的主體，要充分了解客戶。三要保護客戶隱私。如果在這方面出了問題，要提起訴訟，訴訟對象都是這些第二層的機構。四是技術方面要做非常大的投入，包括設備投入、運行保養等。當然這中間會有討價還價，第二層機構希望好處多獲得一點，責任少承擔一點。第一層機構要求必須承擔這些責任。

在中國這樣的大國，第二層機構可以做多方案並行的開發和試點。多方案的缺點，最後可能在互通性上會有一些麻煩，可能需要協調、切換裝置等。但是真正做起來也不見得有很多種方案，因為機構之間經過磨合以後，認識比較接近，他們的方案最後可能會合併。

總體來講，這是可以容納多方案的雙層體系結構，而且非常重視零售系統，這是導向，但不是要專門推銷某一種項目。重視零售系統是因為它是整個支付體系的基礎，如果這個基礎打得不好，其他上層應用有可能站不穩。

大家也會問到很多問題，比如雙層體系裡第一層和第二層之間的關係，有人認為是一種批發零售的關係，其實不然，它還涉及對現行技術體系的一些評估。

周小川表示，中國現在的項目架構，主要基於數字人民幣要採取動態的、競爭性的、多方案的雙層經營體系。

首先，競爭性、多方案的研發，問題是中央銀行是否有能力判斷並選擇最優技術路線。現有技術看起來五花八門，各自都會說自己的技術最有用。銀行電子化過程中會反覆遇到這種情況，不同的人可能有不同傾向，但是作為機構來講，中央銀行選擇一種最優技術和最優發展路線不太容易，風險也比較大，萬一選錯了怎麼辦？中國14億人口，市場非常大，可以容納或實行多種技術方案，每種技術方案要拿出足夠的道理，進行優缺點比較。

小國比較敢於創新，進行試點發現有問題，或者說最後發現這並不是最優方案，要切換也相對容易。對於一個大國來講就非常難，時間也拖得非常長，期間也有可能出現各種風險。

從過去紙幣的經驗可以看到，有些歐洲小國，一代紙幣更新到另一代紙幣，可能材質、防偽標誌完全不一樣，但是一年就可以切換完成。比如頭3個月新老貨幣並行，然後3個月所有零售商店不接受老貨幣，只能用新貨幣，老的貨幣可以到任何銀行網點兌換成新的貨幣，剩下的6個月，只能找中央銀行一家兌換新的貨幣。再往後，除非有特別原因，老的貨幣只能作為收藏品。中國第三代人民幣切換到第四代人民幣，第四代切換到第五代，每一代切換都要十年左右，還有很多遺留問題，所以大國很不容易。大國的好處是能夠容納多方案並行。

其次，採取動態演進體系，源於金融科技發展很迅速，支付行業也必須適應這種不斷演進。我們的支付系統希望建立這樣一個框架，既可以容納不同方案，又是一個動態演進系統，過程中一個可以替換一個。

演進過程中，要以用戶為中心來評估技術，同時要反對壟斷，因為壟斷有時候對下一步新技術路線選擇會形成阻礙。區塊鏈和分布式記帳技術（Distributed ledger Technology，DLT），一直是數字人民幣雙層體系的方案之一，目前還在研發中，在不斷解決技術上的問題，特別是處理能力問題，每秒處理多少筆還在研發改進。作為零售系統的應用來講，它暫時還佔不了主流。

第三是央行的角色特點。

首先，央行要維護數字人民的幣值穩定。具體辦法多種多樣，比如對第二層機構有資本或者發行準備的要求，也可能還有其他手段。理論上，雙層體系中，央行自己的研發重點不在數字貨幣產品本身，當然它也是基礎，內部肯定也有很多人有積極性做相關研發，未嘗不可。

其次，央行應該更加注重建設可靠的結算與清算等基礎設施。它們不僅涉及零售系統，還涉及更廣泛的支付基礎設施，以及金融市場的基礎設施。彙編周小川過去講座的新書《金融基礎設施、科技創新與政策響應》，列舉了基礎設施的範圍，還是很廣的。

再次，央行可以做一些工作來促進不同支付產品之間的互聯互通。這些互聯互通，如果有時候使用的標準或者參數不一致，可以爭取協調一致。產品通用性好，對市場、對消費者也更加有利，但是也要容忍個別時候或是階段性差異。

最後，央行要在動態演變系統中準備好應急和替代方案。如果央行自己也研究出一種數字貨幣，而且也可以在零售中做得很好，無疑可以起到應急和作為替代方案的作用。市場應用過程中，事先沒有想到的系統失誤、出問題，都可能發生，這時候不能讓支付系統停掉，否則整個經濟消費都會受影響，有替代方案就能趕快跟上。過去西方有很多支票、匯票在一線應用，萬一出了問題現金可以頂上，也是基於替代需要。

而且，既然未來技術可能是個動態演進系統，那麼演進過程中就會發生升級換代。升級換代的過程有時候很複雜，有些系統升級時得停掉，最後還得退回來，所以切換的時候也需要替代品，也需要應急方案。

總之，需要好好設計央行的角色，把雙層系統各方面的積極性和長處都發揮好。

DC/EP的主要技術路線及與CBDC的區別

周小川還介紹了當前數字貨幣電子支付的技術方案，在他看來，主要有以下幾種：

一是以帳戶為基礎的電子錢包。

二是商戶使用的二維碼。二維碼也在不斷升級換代，諸如標準化、動態二維碼已經出現。二維碼本身的技術含量不算太高，所以有人說二維碼可能不太久就會退出舞臺，不過當前還是一個可以普遍應用的技術。

三是NFC近場接觸型交易，比如ApplePay、華為Pay，這些都是近期很有潛力的工具。

四是手機中的銀行卡，包括通過POS機、二維碼或NFC支付的信用卡、銀聯閃付，它們既可以做雲閃付、ApplePay、華為Pay這樣的NFC支付，也可以做其他形式的支付。

五是預付卡，依舊有很多機構考慮。其中一個來源是香港八大通電子收費系統，這是基於IC卡的一個很好的產品，而且在香港推廣應用也很成功。帶一張卡比帶手機更輕便，所以，即便未來移動終端成為出行主流配置，可能還有預付卡類的支付工具存在。同時，預付卡也可以想辦法做到手機裡，

上述DC/EP技術開發思路，和目前美國、英國、法國、德國、日本、義大利和加拿大這七國集團發行CBDC（Central Bank Digital Currencies，央行數字貨幣）並不是完全一樣的思路，更不是CBDC體系裡的一種想法。二者區別在於：

第一，DC/EP的第二層機構實際上擁有e-CNY的所有權，以及可支付的保證，也擁有相應系統、技術和設備。制定思路前，央行曾研究香港三家發鈔行的情況。香港金融管理局委託了三家發鈔行印鈔，上世紀90年代中期，在中銀香港加入之前，主要有滙豐、渣打兩家發鈔行，發鈔行每發行7塊8港幣，要交給金管局1美元，同時金管局給發一個100%的備付證明。從資產負債表來看，各家負債是發出鈔票，資產是擁有準備金，中央銀行發出負債證明是負債，這和CBDC所設想的貨幣所有權和負債責任都歸央行有所不同。

第二，人民銀行為了支持幣值穩定，不搞比特幣這樣的產品，而是採取了不同方法，比如要求現鈔100%的準備金，或者像香港金管局給出證明書。除此以外，央行發一封安慰函也不是不可以，只不過支持程度不一樣。老百姓很願意機構100%備付，認為資金更安全。在實際體系裡沒那麼簡單，因為100%準備金只對現鈔，在中國來講就是M0，其他準現金類都不包括，更不用說M1、M2。所以，備付證明書只能管現鈔這一部分，和鈔票歸中央銀行所有的體系有所不同。

第三，中國的央行和第二層機構並不是簡單的批發零售關係。第二層機構的責任，包括了解客戶、反洗錢，也包括對用戶隱私數據的保護，這些合規性的責任都在第二層機構。如果簡單地對照CBDC，大家覺得好像責任都在央行了，其實並非如此。為了更好地保持系統的穩定性，同時也為了反洗錢等，央行應該掌握所有交易數據，但只是備份性質，本身沒有直接商業利益。

周小川說，在央行時也曾有同事提出，商業銀行發數字貨幣，好像是發了一個信封，裡面的鈔票還是中央銀行的鈔票，可能不同銀行設計的信封不一樣，比如防偽等各方面都有所不同，但是本質來講，信封裡裝的都央行貨幣。

這個比喻很有意思，但他認為不完全是這樣：信封裡可以是央行貨幣，也可以是央行的備付證明書，還可以是央行的安慰函，保證程度不一樣。如果保證程度低一點，可能要求銀行資本充實率、流動性方面的監管從嚴，出問題的可能性也比較小。這個信封裡還可以放機構自己設計的東西，總的要求是保持穩定性和有效性。

總之，雙層體系中的第一責任人還是第二層機構，銀行如果發生了擠兌、提款出問題，根據不同的設計方案央行的責任有所不同。

根據數字貨幣概念的流程圖，早期一些國際組織或是西方的主流定義裡就出現了比特幣，中央銀行討論比較一致地認為這是不穩定幣，央行要搞穩定幣，所以提出了穩定幣的概念。再後來出現了私人加密貨幣Libra，大家又提出不用私人貨幣，因為可能會有意想不到的問題，要變成央行數字貨幣，所以是CBDC。還有人指出，CBDC有可能脫媒，而且可能事先不容易想像到，於是開始接受雙層體系的CBDC。

中國起步比較早，上述概念都提前研究過，也有初步看法。在很多人迷戀區塊鏈技術的時候，中國央行已經體會到事情不那麼簡單，於是2017年禁止ICO、禁止比特幣的國內交易，同時銀行體系不支持比特幣為零售支付提供服務。在大家設想央行和第二層機構之間是批發零售關係的時候，人民銀行也已經開始考慮超越批發零售關係的結構。

DC/EP中的數據隱私保護，以及區塊鏈和分布式記帳技術

周小川還介紹了數據的隱私保護和可控匿名問題。他表示交易要有匿名性，但並不是100%，還是要有權威機構，特別是反洗錢機構，要能夠掌握這些數據，同時最大限度保護客戶的隱私。而向央行報送的交易數據，應主要用於反洗錢、反恐怖融資、打擊電信詐騙和糾正運營錯誤。

他本人也一直主張，要充分研究和吸收歐洲的《通用數據保護條例》（General Data Protection Regulation，簡稱GDPR）的一些規則。

此前大數據交易所盛行的時候，實際上很多個人隱私數據都被洩露，很多客戶還不知道自己的數據已經被洩露甚至被買賣。如果凡是洩露出去的信息，該抹掉的一定抹掉，有的用戶該更換密碼要更換密碼，該更換帳戶就更換帳戶，這會非常複雜也非常耗時，而且不見得有效果。

在這種情況下，安全性還是需要一些手段，比如：

1、使用加密機制上傳交易數據至央行，央行出於上述監管目的對數據進行備份和追蹤，同時保證數據隱私的安全。

2、類似於根據相應規定和程序進行信用卡退款，運營錯誤必須加以考慮和得到糾正。

3、支付運營商不能複製、轉移（不包括傳輸給央行備份的數據)和售賣數據，如果用戶要求，必須刪除相關數據。

4、消費者對不同用途的帳戶限額管理，以保證安全。當然這個做法在有些人看來很複雜，也不太方便，但這是基於目前已經有大量隱私數據流入市場這一判斷所做的事。

關於區塊鏈和分布式記帳技術DLT，作為DC/EP的技術方向之一目前也在加緊研發。金融體系中也在非支付領域應用相關技術，有的還取得了不錯的進展。

在支付領域裡，由於吞吐量問題，目前在零售支付體系中還不能起核心作用，但是可以期待技術的未來發展。另外，支付領域偶爾有錯誤需要糾正，包括信用卡，錯了以後要可以更改，不僅是再做一筆負值交易，把原來那筆衝掉就可以，而是原來那筆交易記錄必須更改或抹掉，否則那些信息可能會被誤用，包括進入徵信系統等。目前區塊鏈強調不可篡改性，恰恰和這個現實需要存在矛盾。

總之，區塊鏈技術還要等待進一步發展。

數字人民幣與跨境支付

關於跨境支付，周小川表示，當Libra提出把跨境匯款當作主要應用目標時，他建議不要著急做，因為這中間存在很多不被信任或是被懷疑的做法。在他看來，跨境匯款真正的難度不在技術方面，可能還涉及兌換、匯入匯出管理等方面。比如美國有一些墨西哥勞工，如果他們匯款回家，Libra很方便，但是Libra不能在零售市場中很方便地使用，還要轉成墨西哥比索。所以，Libra將匯款作為側重點還是存在一定問題，還要更注重零售系統的應用。Libra2.0據說以美元為後備，但是即便Libra以貨幣籃子為後備，由於發展中國家擔心本國貨幣美元化或出現其他問題，事情並不簡單，也不只是技術系統存在障礙。

其他數字貨幣應用障礙，國際上關心的反洗錢、反恐融資、毒品交易等都值得中國關注。除此之外，中國還要再加一個關心：賭博交易問題。

基於上述研究和分析，周小川認為，數字貨幣如果要搞跨境交易，應以零售為基礎。在以零售為基礎的情況下，尊重各國政策和法律規定，尊重各國貨幣主權、匯率制度，以及有關兌換和匯款規定。依靠技術措施，很多問題在支付瞬間都可以解決，也很方便。比如支付環節，不管用不用區塊鏈技術都可能有智能合約，或者有支付條件控制。

數字貨幣領域，亞洲比較積極的是東亞，此外是東協，其中各國條件差異比較大，政策法規環境差異也比較大，發展水平也不一樣。在這種情況下，中國的數字貨幣發展可以穩步慢慢向前推進。首先建立堅實的零售支付系統。在此基礎上，先重點解決跨境旅遊等經常項目的支付，同時尊重有些國家防止美元化的心理。在這個過程中出現人民幣國際化，一定不要基於強制，不要讓人擔心貨幣人民幣化，央行要把主要精力用於維持跨境支付合作的清算環節。