編者按：2019年11月6日，國務院印發《關於在自由貿易試驗區開展「證照分離」改革全覆蓋試點的通知》(國發〔2019〕25號，以下簡稱《通知》)，自2019年12月1日，在全國自貿試驗區開展「證照分離」改革全覆蓋試點，推動「照後減證」和簡化審批。為更好宣傳解讀政策，擴大改革知曉度和受惠面，政府官員、專家學者們從商事制度改革、政府職能轉變、行政法、經濟學等不同視角出發，撰寫了一系列解讀文章，特此編審，以饗讀者。
自2015年，國家授權上海開展「證照分離」改革試點，到國務院決定在全國自貿試驗區範圍對523項涉企經營許可事項實行清單管理，開展全覆蓋改革試點，成為商事制度改革的「先手棋」，引領政府「放管服」改革走向縱深。那麼，「證照分離」改革究竟有什麼樣的魔力，成為近年來深化政府改革的重要抓手和推動力，這就要回到這項改革的初衷，從改革的原點起步，向後看一看「證照分離」是如何走出一條獨特的政府「放管服」改革之路，再向前望一望「證照分離」是如何表現出持久生命力的。
一、貼近市場主體需求，破解「準入不準營」問題
「證照分離」改革的初衷是破解「先照後證」改革實施後存在的企業「準入不準營」問題。對市場主體而言，拿到營業執照只是進入市場的第一步，取得行業許可證才能開展經營。「證照分離」改革就是要使企業既能夠快速進得了「市場的門」，又能夠方便進得了「行業的門」。因此，「證照分離」改革一開始就是緊貼市場主體需求的一項改革，從市場主體辦證的需求出發，對審批事項改革方式進行科學分類，從而讓企業拿到「照」獲得商事主體資格後，還能夠便捷地獲得經營資格的「證」，從而迅速激活市場微觀細胞的生命力，催生大量創新創業主體，對於培育經濟發展新動能，改善市場預期有著重要意義。
「證照分離」改革成效好不好，要讓市場主體說了算。來自上海浦東新區的問卷調查反映出的三個80%最能說明問題：第一，84%受訪企業對「證照分離」改革表示滿意，該指標較一年前增長了8.6個百分點；第二，88%的受訪企業認為，「證照分離」以來營商環境得到改善；第三，86%的受訪企業對「證照分離」改革後，政府轉變職能，加強事中事後監管表示滿意。可見，「證照分離」改革順應了市場主體的訴求，體現了改革的市場貼近度，切實增強了企業的獲得感。可以說，深化「證照分離」改革正是以人民為中心思想在「放管服」改革實踐中的生動體現，市場主體的擁護也正是這項改革持續深化下去的動力所在。
二、觸及審批流程再造，催生政府職能轉變的「化學反應」
從已經開展的幾輪「證照分離」改革看，不僅僅是納入改革的事項在增加和覆蓋範圍在拓展，更是政府行政管理方式的根本性變革，也就是說「證照分離」改革改的不僅是審批事項，更是政府的行政理念。取消審批、改為備案、告知承諾以及優化準入服務四種改革方式，體現了審批事項「能減必減」、「可簡則簡」的改革思路，並且在改革的推進方法上跳出了以往行政審批事項取消或下放的單一模式，在審批事項改革方式上做文章，挖掘改革事項背後的審批邏輯、審批關係，深刻觸及到了政府流程再造，倒逼政府改變傳統管理方式，主動尋求流程變革、監管變革、服務變革，帶動政府整體改革的「化學變化」。
可以看到，「證照分離」改革使得企業辦證手續簡便了、程序簡單了、材料簡化了，但不代表政府部門監管職責減弱了。「證照分離」改革以來，我們看到一些政府辦事部門不再只盯著審批、卡著進口，而是通過事前跨前一步服務、事中及時預警糾偏、事後部門聯動獎懲等舉措，實現了政府從「以批代管」向「事中事後監管」的職能轉變。隨之而來的是信息共享、部門協同、職能優化、機制創新等等一系列變革。比如，上海浦東新區在實踐中按照「誰審批、誰監管，誰主管、誰監管」的原則，在全國首創以「雙告知、雙反饋、雙跟蹤」的證照銜接機制 「雙隨機、雙評估、雙公示」的監管協同機制」為核心的「六個雙」政府綜合監管制度體系，推動了登記註冊、行政審批、行業主管、綜合執法等部門間的信息共享、協同監管和聯合獎懲，初步形成了覆蓋企業全生命周期的政府監管閉環。
三、優化審批改革方式，越發重視改革的聯動協同和整體推進
「證照分離」改革打破了原有的政府行政審批路徑，但每一種改革方式都不僅僅是個別環節的增減，而是涉及到整個政府管理流程的再造，是把傳統管理中的審批、監管、執法閉環邏輯合理平移到「證照分離」與事中事後監管的銜接中，從而形成新的政府管理閉環，深刻體現了改革的聯動協同和整體推進。
在改革的推進實踐中，特別要重點針對取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優化準入服務這四種審批改革方式中企業反映比較集中的「痛點」和改革「堵點」問題，對症下藥，持續深化。比如，針對「取消審批」類事項，要從企業辦「一件事」的角度，進行全流程、整環節的梳理優化，解決「一處免證、多處受限」的問題。又如，「審批改為備案」類事項，要通過有效的預警、監管、獎懲等措施，打消監管者的「後顧之憂」，摒棄變相審批，讓「當場辦結」成為主流。再如，「實行告知承諾」類事項，既要明確承諾內容和標準，也要加強對虛假承諾的檢查懲戒力度，發揮信用手段，形成與告知承諾相配套的監管閉環。最後，針對「優化準入服務」類事項，要防止改革「疲勞症」，避免改革進入程式化「陷阱」，將「優化準入服務」當做一個筐，把政府部門不願改、不好改的事項一股腦裝進來，而是要強化剛性標準，最大限度壓縮部門自由裁量空間，加大改革力度，逐步縮小在改革事項中的佔比。
四、超越改革事項擴圍，尋求深化「證照分離」改革新的突破口
縱觀「證照分離」改革推進實施歷程，從首批在上海試點的116項改革事項，到第二批深化推進的47項改革事項，再到106項全國範圍推廣實施，以及這次在全國自貿試驗區範圍的523項全覆蓋試點，體現了改革事項和實施範圍的逐步擴大和拓展，這為進一步深化「證照分離」改革奠定了好的基礎。
但是，實踐中我們也看到，單個審批事項的改革僅解決了企業點上辦證難的問題，對於那些需要辦理多個許可證才能「準營」的企業而言，只是便捷了一步，而非暢通了一路。其根本原因在於政府的事前管理邏輯中，只改了「發證」一個環節，配套服務並未跟上，企業在一處「免證」，但在他處遇到因「沒證」帶來的困擾。按照現有的以事項為中心、以審批方式為重點的改革路徑很容易遭遇「透明天花板」。因此，深化「證照分離」改革，在現有基礎上向縱深突破，需要新思維、新辦法。特別是在新一輪營商環境改革的背景下，「證照分離」改革仍將是重頭戲。這就要求我們回到「證照分離」改革制度設計的初衷，對解決市場主體「辦證難」問題進行再審視。因此，「證照分離」改革仍要持續回應企業實際訴求，與企業心目中辦理「一件事」緊密結合，與「一網通辦」、推進審批服務便民化緊密結合，把「證照分離」改革從政府管理角度真正切換到以企業便利度為本位的集中式改革上來。
總的來說，「證照分離」改革本身就是一場刀刃向內的革命，如果政府部門的思想認識不到位，就難以在改革中站穩立場，就會屢屢停留在算小帳、兜圈子中，那些被政府部門緊緊攥在手裡的所謂「含金量」高的審批權限，就會成為始終啃不動的「硬骨頭」。因此，改革的關鍵還是政府部門自身的管理理念要轉變，切實打破部門固化的利益壁壘、破除部門審批權力心態，寓審批於服務、寓管理於服務，讓市場主體的獲得感在政府不斷深化推進的「證照分離」改革中持續提升。
(作者系上海市發展改革研究院體制改革研究所所長)