粵港澳大灣區更為豐富，香港、澳門、廣州、深圳等11個城市各具特色
未來中國的製造業特別是高端製造業，會更加向這一區域的臨海部集中，而不是弱化。因為製造業與國際市場、國際分工的互動會越來越快速、頻繁
以信息產業、研發等為代表的知識經濟和高端服務業，將會向這一區域集中
這一區域最大的問題仍然是國際化、包容性的問題
需要在城市結構、產業結構和行為意思上高度關注環境問題。
粵港澳大灣區的城市規模、密度和對海岸線的利用，與東京灣區還有較大差距
粵港澳規劃一定要重視對臨海地區的利用
文 | 胡俊凱《瞭望》駐東京記者
本文摘編自微信公眾號「瞭望」（ID：OutlookWeekly1981）。
東京灣位於日本本州島中部太平洋海岸，是一個縱深80餘公裡的優良港灣，為東西兩側的房總半島（千葉縣）和三浦半島（神奈川縣）所環抱，通過兩個半島之間狹窄的浦賀水道與西鄰的相模灣會合後，與太平洋相連。面積約1320平方公裡。
東京灣的開發始於江戶時代（1603-1867）。17世紀初，隨著日本政治中心從關西地區移向關東地區，江戶（東京舊稱）逐漸成為新的經濟中心。到德川中期，江戶已成為全國最大的消費市場，每天都有來自全國各地的商船在江戶港（即東京港）停泊。到17世紀末，江戶人口已達100多萬。
不過，直到19世紀中葉之前，東京灣基本上還只是一個物流中心。
東京灣的現代產業開始於明治維新後。良好的岸灣條件和19世紀下半期後不斷的填海造陸，特別是二戰以後城市化加速，環繞東京灣的海濱90%都被開發成人工海岸線，出現了很多人工島嶼。到今天，東京灣填海面積已達252.9平方公裡。
東京向西發展出京浜工業地帶，向東發展出京葉工業地帶。這裡集中了包括鋼鐵、有色冶金、煉油、石化、機械、電子、汽車、造船、現代物流等產業，成為全球最大的工業產業地帶；還包括了金融、研發、文化和大型娛樂設施和大型商業設施等，成為世界有名的金融中心、研發中心、娛樂中心和消費中心。
東京灣擁有橫濱港、東京港、千葉港、川崎港、橫須賀港和木更津港等六大港口，其中橫須賀港為駐日美軍及日本海上自衛隊的基地。這六大港口與羽田、成田兩大國際機場和東海道等新幹線一起，構成了東京灣與日本和全球主要城市之間海陸空立體交通網。
依託東京灣發展起來的東京大都市圈，包括東京都、琦玉縣、千葉縣、神奈川縣等一都三縣，面積13562萬平方公裡，佔全國總面積的3.5%。區域內有東京、橫浜、川崎、千葉、船橋、琦玉等大城市，以及市原、木更津、君津等工業重鎮，GDP總量約合96360億元人民幣，約佔全國1/3。常住人口為3800萬人。
長期研究中國和日本大城市群發展的雲河都市研究院院長、東京經濟大學周牧之教授，近日在接受記者訪問時，對東京灣發展的原因、東京灣發展歷程對中國粵港澳大灣區建設的啟示等作了分析 ▼
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記者：與北美的紐約灣區、舊金山灣區，日本的近畿、名古屋都市圈和中國的長三角、粵港澳、京津冀等大城市群相比，東京城市發展的獨特之處在哪裡呢？
周牧之：這要從世界城市發展的一個現象說起。世界上第一個超大型城市出現在1950年左右，據聯合國的數據，當時有兩個超過1千萬人口的城市，一個是東京大都市圈，即圍繞東京灣的一都三縣，還有一個是紐約。
這兩個超大城市都是於依託港口優勢發展起來的臨海型城市。到1970年，超大城市增加了一個，即以大阪為核心的近畿都市圈，它也是依託於大阪灣興起的臨海城市。
到今天，全球有千萬級以上人口超大城市29座，其中臨海型城市為19座（另兩類是在內陸地區作為國家政治文化中心發展起來的「首都型」城市，有9座，東京既臨海又是首都；在內陸農業人口密集地區作為中心城市發展起來的「農區型」城市，有2座）。這19個臨海型城市中，有不少是擁有灣區的。海灣與臨海不一樣的地方，是擁有良好的港口條件。
在沿海特別是灣區崛起超大型城市或大城市群，說明了一個現象，即自1950年以來，特別是在近30多年裡，世界上出現了內陸人口向沿海地區城市狂奔的趨勢。這是一個特別值得研究的問題。
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記者：東京灣區的人口主要集中在東京都、琦玉和神奈川的橫浜一帶。其東南部，特別是千葉縣房總半島的人口密度似乎很低。
周牧之：是的，東京灣的人口從江戶時代以來，呈現出向西北方向發展的趨勢，原因與水源、地勢等有關。但東京灣人口分布最重要的的特徵是大規模高密度的人口緊鄰海灣，逐漸向內陸延展。相比之下，粵港澳大灣區的人口還大量聚集在離岸灣有相當距離的地方，臨海部人口發展空間很大。
DID(Densely Inhabited District)是日本政府國勢調查中對城市人口的定義，即每平方公裡4千人以上連片的人口密集地區。日本的DID人口比率可以理解成為中國所說的城鎮化率，只是定義更嚴密一些。目前DID人口比率，東京都已高達98.2%，東京大都市圈也達89%，日本全國為67.3%。
大城市化的一個重要特徵是城市人口規模的巨大化。2015年在全球超大城市中，排名第一位的東京（東京大都市圈）常住人口已經多達3800萬人（第二位印度德裡為2570萬人、第三位中國上海為2374萬人，北京排位第七，為2038萬人）。
在城市化浪潮中，東京與周邊的神奈川、琦玉和千葉三縣已渾然一體，構成東京大都市圈，其人口規模穩居世界第一。1900年東京在世界上還只排第七位，人口150萬。50年後，雖然經歷過戰爭轟炸，人口疏減，到1950年，人口還是達到了1128萬，50年漲了八、九倍。此後出現突飛猛進式的膨脹，到1985年人口達3千萬。此後人口增長稍微緩慢了一點，但其間又增長了800萬，2015年達到約3800萬。
日本政府實施的國勢調查對城市人口的定義是DID(Densely Inhabited District)人口，即每平方公裡4千人以上連片的人口密集地區。日本的DID人口比率可以理解成為中國所說的城鎮化率，只是定義更嚴密一些。目前DID人口比率，東京都已高達98.2%，東京大都市圈也達89%，日本全國為67.3%。
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記者：是什麼吸引了人口、產業和各種資源向沿海地區特別是灣區聚集呢？
周牧之：首先是以自由貿易和全球化為前提的製造業布局，在灣區發展和表現的卓越。戰後日本以出口產業主導經濟發展的模式實際上是建立在大進口基礎之上的，即能源和原材料對海外的依賴。
良好的灣區意味著良好的港口群，東京灣擁有六大港口，同時還有大量的產業專用碼頭。京浜、京葉兩大工業地帶以東京為中心，分別向環抱東京灣的兩側延伸。這種布局將工業地帶與東京主要城區大體量人口進行了一定的隔離。這兩個戰後興起工業地帶可以說是世界上最大最先進、出口實力最強的新型工業地帶。其「新」在於徹底的臨海和大規的集聚，做到了高效率的大進大出，同時又與在腹地東京的金融、總部、研發等功能緊密互動。這種模式建立的前提就是在戰後的自由貿易體制和後來的全球化。日本的製造業立國，出口工業立國之所以能夠得以成功，這是其布局上的秘訣。
其次是能源配置上的效率。在東京灣的兩大工業地帶上分布有眾多以進口能源為前提的火力發電廠和煉油廠等能源工業，給工業地帶本身和其腹地的城市提供了穩定、廉價、多樣化的能源。
第三，東京灣的港口從全球進口從糧食、水果到奢侈品的消費物資，供應東京大都市圈。在日本全國按金額計算的貨物進口量中，東京灣竟佔到了38.3%，今天灣區內龐大的倉庫群，支撐著東京大都市圈3800萬人高質量的全球性消費。這說明港口的作用隨著時代的變遷也在不斷的變化。
第四，東京灣區對交流經濟提供了很好的氛圍和巨大的場所。例如橫濱港是日本開港的第一個港口，有日本最大的中華街。為什麼會有中華街？當初橫濱開港時，不知怎麼跟外國人做生意，缺乏這方面的人手，於是從廣州請了很多中國人買辦過來幫他們做洋人的生意，這些買辦帶來了很多廚子，後來這些廚子留了下來，做料理開餐館，逐漸在橫濱形成了中華街這一大片國際特色的街區。
因此說，擁有港口，只是在物理上提供了對外交流的門戶，更重要的是開放程度，它決定港口城市的國際化氛圍，東京灣灣區正是具備了這兩方面的因素。港口城市的傳統，輻射到周邊地區，更帶來了整個地區的開放性和包容性。
第五，灣區為城市拓展空間提供了良好的可能性。東京灣的填海造地始於德川家康，戰後更是實施了規模龐大的填海造地工程，自1868年以來共填海造地252.9平方公裡。2020年東京奧運會的大部分相關設施也都將建立在東京灣填海造地之上。這一大塊填海地對東京灣周邊城市發展的作用非常大。
當年，德川家康遷到江戶時，這裡最大的問題就是缺乏平坦的土地，前海後山。豐臣秀吉讓德川家康遷到這個地方，實際上是為了限制他的發展。所以東京灣從德川家康時代就開始填海，今天許多很繁華的地方如銀座等，過去都是海，是填出來的。
戰後由於土地私有權益的強化，使城市建設的土地利用受到了極大的限制，填海造地越發顯現其重要性，填出來的土地可以用於建設一些大規模設施。填出來的土地是日本政府可以支配的，既可以在上面擺工業項目、垃圾處理場、發電廠等這些需要與周邊居民保持一定距離的設施，也可以營建機場和港口等大型交通設施。後來迪斯尼樂園等很多大型娛樂設施也放在了填海造地之上。再後來大型商業設施、會展中心、新CBD和高層臨海住宅等新城區更是在臨海地區拔地而起。可以說，東京灣給城市發展提供了巨大的拓展空間。
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記者：除了全球化帶來的機遇和優勢外，東京灣區的發展還有哪些重要的特點？
周牧之：東京灣區首先具有「首都經濟」的特徵。在全球29個人口超過一千萬的超大型城市中，有14個是首都城市。首都在全國資源配置中的獨特地位是其他城市無法比擬的，而且今天首都經濟的功能比過去更強，其對新經濟的凝聚力比過去更大。東京灣既有首都功能，又有臨海優勢，得天獨厚。在江戶時代它名義是雖不是首都，但實際上已具備首都功能。
其次是在這種優勢下新產業層出不窮，比如製造業，戰前日本的製造業中心並不在這裡，二戰後日本準確判斷到能夠利用世界的能源和市場，於是就在首都眼皮底下，興建了兩個大型臨海工業地帶，把在灣區搞現代工業的優勢利用到了極致。
繼製造業之後，新經濟又發展起來。新經濟其中一個是服務業，特別是高端服務業發展很快。新幹線上世紀60年代中期開通後，打通了東京與全國其他城市的點對點（市中心對市中心）無縫對接。加速了人口的大聚集。
人口大聚集帶來的好處是長出了很多在沒有密度、缺乏人口的地方長不出來的服務業和知識經濟，即聚集經濟。
人口的大聚集當然也帶來了弊端，也就是所謂的城市病。當東京大都市圈人口達到一千萬、兩千萬時候，人們都曾大呼大城市病不得了。但到其人口達到三千萬、甚至接近四千萬的時候，其大城市病反而沒有那麼明顯了。
為什麼呢？因為東京提高了高密度人口聚集下的管理、運營能力。從規劃、基礎設施建設到日常管理水平和能力都在不斷提高。可以說，東京作為全球人口最多的大都市圈，城市病卻是最少的一個。
第三，東京灣經驗最重要的一點，就是開放帶來的多樣性，而多樣性是效率的源泉。過去30年的全球化，製造業的大進大出，「大進」的已經不光是原材料，還包括零部件，而且全球分工已不再只是發達國家之間的分工，而是全球性的分工。頻度更高，速度更快，作灣區的功能更加顯著。
服務業、研發、信息產業等今天已經成為引領了城市新一輪大發展的驅動力。這些領域與開放、交流有著密不可分的關係，全球性的人的交流在經濟活動中變成很重要的因素。
這30年來全球化發展非常快，東京的外國人越來越多。大規模人口聚集與大規模交流相輔相成，形成東京經濟的特色，即體量大，多樣化強，政治的、商業的、研發的各種功能交織在一起，形成了良好的相乘效應，總體效率非常高。
美國的城市功能相對單一，說是一個大城市群，但各自之間還是有相當距離的。城市拉得很開，又沒有高鐵，交流的效率很低。美國東北部大西洋沿岸大城市群（也稱波士華（BosWash）大城市群），包括了波士頓、紐約、費城、巴爾的摩和華盛頓5座大城市，以及40個10萬人以上的中小城市。但說是一個大城市群，實際上城市間的互動很牽強，到現在連一條高鐵都沒有。東京最大的特色就是在有限範圍內營造了多樣性。體量大、效率高與多樣性是相輔相成的。
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記者：你認為東京灣與粵港澳大灣區有哪些相同之處，又有哪些不同之處？
周牧之：不同的是東京灣是首都，具備首都經濟的優勢。
兩大灣區都具有多樣性，粵港澳大灣區甚至更為豐富，香港、澳門、廣州、深圳等11個城市可謂各具特色，但城市之間互補互動上還有所欠缺，各城市的國際化發展程度也不平衡。
在人口密度上，東京大都市圈DID分布比較好，城市化水平也更高。粵港澳大灣區人口還比較分散。但這種分散也意味著未來發展的空間大，DID可以做得更大。
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記者：東京灣區發展對粵港澳大灣區有哪些啟示？
周牧之：第一是環境。東京灣是典型的「先汙染、後治理」，東京灣在戰後工業化前期，什麼都往海裡排，往天上排，環境汙染十分嚴重，並引發了嚴重的社會危機。東京灣內大規模填海造地也帶來了對自然環境的破壞，其負面影響至今還存在。不過東京灣區對環境汙染的剎車還算比較快，改得猛，很徹底，很見效，這方面既有經驗也有教訓。
第二是東京灣區對大規模人口聚居的管理卓有成效。可以說世界上還沒有哪一個擁有這麼大人口體量的城市能夠管理得這麼好的。中國的城市管理和基礎設施水平都較日本為低，但DID人口密度卻高於日本，中國的DID平均人口密度為8643人/km2，比日本的同值高出1885人/km2。這說明中國城市普遍同時存在由DID人口密度過高造成的「局部過密」，和DID人口比率總體偏低，城鎮化水平落後的結構問題。特別值得注意的是，中國城市一方面存在建成區相當比例面積的低密度開發現象，尤其是對工廠經濟依賴較大的城市這一傾向較嚴重。同時，又有大量的人口分散在建成區之外。這些結構性矛盾是造成中國城市交通、環境、生活不便、服務業經濟欠發達等諸多問題的根源所在。
第三是開放性和國際性，這使東京灣區發展能夠敏感地捕捉到世界政治經濟不斷變化的內容和趨勢。從戰後走到今天，東京灣的發展始終與其開放性相伴相隨。
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記者：東京灣區內包含了一都三縣，若干個大城市和中小城市，它們之間是如何協調的？又如何能夠保證灣區建設不「朝三暮四」、老翻燒餅？
周牧之：東京灣區內的一都三縣有著多種形式的溝通機制，對城市發展中的一些問題經常採取會議協調協商的方式。
比如說東京灣過去的國際機場是成田機場，羽田機場主要是國內通航。那麼在羽田機場國際化過程中，利益受衝擊最大的是誰？當然是成田機場所在地千葉縣。各都縣、各城市互相之間的利益不可能完全一致的，這需要各種層面的溝通，怎麼把大局和利益主張之間的平衡做好，這很重要。這種溝通通常在都縣城之間的各個層面進行，花的時間長，甚至有點過分地長。
至於保持區域建設的長期性和協同性，主要還是依靠規劃。國土部門、交通部門、產業部門等都對區域發展都有各自角度的布局和規劃，各都縣和城市也有自己的布局和規劃。國家有「全總」（全國性綜合開發計劃），由經濟企劃部門和國土部門負責，屬於全國性的謀篇布局，從人口分布到產業分布到基礎設施的分布，日本叫國土規劃，實際是空間規劃。「全總」下面，有大區的規劃，如大東京的規劃。大東京規劃之下，每個地區又有各種的規劃，如千葉縣有千葉縣的規劃，千葉縣自身又有臨海部與內陸部的規劃等等。
所有這些規劃的銜接，都由智庫居中協調。日本的政府決策者也是在不斷的變更，每個時代又都有每個時代的訴求，但對整個地區來龍去脈有整體把握的，就是智庫。這也是中國城市化過程中最缺乏的。智庫有長期的積累和打算，而不是來一撥人說一撥事。
所以最值得中國借鑑的，不是既有國家規劃又有地方規劃，這個中國現在也是這樣做的，而是要有一些人，對本地區有長期的研究、認識和推動。他們的思想是通過參與和主導各種各樣的規劃來不斷的落實。
比如我曾經工作過的日本開發構想研究所，屬經濟企劃廳和國土廳共同管理，它即為中央政府制定國土規劃和產業政策服務，又為東京灣區的各級政府制定規劃服務，幾乎所有與東京灣相關的規劃和政策都要找它。規劃是它做，資料由其出，思想是一致的、連貫的。因此這些規劃是可以疊加起來。各個規劃部門的發包單位是有不同的訴求的。這個研究所就要把不同的訴求通過溝通磨合，再結合自己的思想和數據體現出來。
規劃一定要尊重經濟活動本身規律。日本畢竟是一個市場經濟國家，許多事情不可能強制性地做。當然，它可以用法律可以限制一些事情，比如曾經用法律限制在東京都市圈新建大學、工廠等。但是在認識到聚集效應的巨大性之後，又修改和廢棄了這些相關法律，這種反饋也與智庫有關係。
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記者：你對粵港澳大灣區的未來怎麼看？
周牧之：未來中國的製造業，特別是高端製造業會更加向這一區域的臨海部集中，而不是弱化。因為製造業與國際市場、國際分工的互動會越來越快速、頻繁。
以信息產業、研發等為代表的知識經濟和高端服務業，更將會向這一區域集中。
這一區域最大的問題仍然是國際化、包容性的問題。粵港澳地區的國際化和包容性是全國最好的，但還不夠。特別是未來這一地區的知識經濟發展，以及港澳與內陸城市之間的互動都取決於國際化和包容性的程度。
另一個需要注意的是環境問題，在粵港澳大灣區規劃和建設過程中需要在城市結構、產業結構和行為意思上高度關注環境問題。
粵港澳大灣區的城市規模、密度和對海岸線的利用，與東京灣區還有較大差距。東京大都市圈3800萬人口貼近海灣連成一片，相當集中，效率相對也就高。粵港澳規劃一定要重視對臨海地區的利用。
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