一、研究背景：社會經濟結構變化與治理成本
改革開放以前，國家依靠農村集體化和城市單位制這兩大組織體系，得以內部化地處理了我國現代化進程中國家資本原始積累所帶來的各種外部性問題。［1］改革中發生的去組織化，使整個社會的非結構化問題愈益突出，城市治理面對分散對象導致制度成本過高問題開始凸顯［2］；國家從單位的全面退出所帶來的制度性收益主要是經濟主體的自由化、多元化和經濟的飛速發展，而制度性成本則是社會管理成本和協調成本的不斷增加。［3］同時，社會結構日益多元化，尤其是城市中產階層的崛起，意味著在城市治理中的社會基礎不同於過去，對城市科層制的城市治理提出了挑戰。［4］
「新常態」下，經濟基礎的變化對這一高成本的城市治理又形成了新的挑戰。
改革開放以來，中國從國家工業化資本積累進入了產業資本擴張階段，開始地方工業化與城市化同步擴張。［5］期間，我國因長期保持10%左右的高增長，而客觀上使政府對城市分享改革紅利的以中產階層為主的多元群體形成了相對穩定的治理結構。隨著我國經濟進入「新常態」，維持城市治理的經濟基礎出現了變化。如圖1-1，我國經濟告別過去30多年平均10%左右的高速增長，從2012年開始回落到8%以下；第三產業增加值在2014年佔比首次超過第二產業，開始步入後工業化時期。
圖1-1 中國曆年經濟增長率以及二三產業佔比(略)
經濟基礎的變化弱化了維持城市社會群體治理的收益基礎，對高成本的城市治理上層建築構成潛在的挑戰。產業收益率下降，中小企業生存狀況惡化，資產價格增長乏力等，不利於吸納規模不斷增加的城市中產階層等社會群體的收益需求（就業創業投資等），加上，中產階層等市民群體不同於作為兼業化小農的農民工群體所具備的風險承載力，其對收益增長變動的反應極為敏感，更容易顯化為城市治理風險，進一步推高城市治理成本。因此，如何在經濟結構調整中形成新的增量收益及分配，化解對高成本城市治理帶來的挑戰，成為一個現實問題。
本文受斯蒂格利茨總地租理論「以區域內總地租收益支付公共開支」［6］的啟發，嘗試以這一具有租值社會化內涵的思路，結合杭州在城市公共資源治理的創新實踐進行探討。
二、理論創新：總地租理論與租值社會化機制
亨利?喬治最早提出「單一土地稅」思想闡述地租社會化，「必須把土地當作公共財產」，公共開發所形成的地租上漲應該進行社會化，實現「漲價歸公」，進而「私人永遠不用納（別的）稅」。［7］斯蒂格利茨則在用總地租理論證明了「亨利?喬治定理」：
「在一個簡單的立體經濟中，如果經濟活動在空間上的集中度是由於純地區性公共物品，並且人口規模是最優的，那麼總地租等於對純公共物品的支出」……「因為對地租徵收充公性質的稅收不僅有效率，而且也是純公共物品融資所必需的單一稅」。［8］
從地租社會化到總地租理論的內涵都是以土地得增值收益來支付公共開支，體現了租值社會化的內在機制：以一定區域內所形成的「租值」收益來支付公共開支。這為現代城市治理思路提供了一個基本的理論指導。1977年詹姆斯?愛德華?米德（James Edward Meade）提出「公有資產的市場增值收益可以降低對稅收和國債的依賴，從而提高市場整體效率」。［9］為我們提供了另一個思考維度：若以代表公共利益的組織主體來經營和佔有「總租收益」，以城市公共資源資本化過程中的增值收益支撐區域內社會化開支，最終形成有效率的現代城市治理結構。
其他人的研究為租值社會化的思路提供了支撐。史正富（2013）提出財產所有權的社會化思路，將公共財產收益內化為國有企業收益，並以此作為國家財政的重要組成部分支付公共開支。［10］崔之元（2013）分析了重慶市通過國有企業佔有公共資產收益——總地租收益，形成「對公共物品和民生的支撐作用」，內涵了將總地租內部化為國有企業收益，支付公共開支的社會化思路。董筱丹、溫鐵軍等人則使用總地租理論分析了蘇州工業園管委會通過對土地的一級二級開發的把控，內部化地佔有總地租收益，以漲價收益支付公共開發與治理成本的實踐經驗。［11］其共同之處，是都通過政府的介入形成參與市場化的組織載體，將形成租金收益的外部性問題做內部化處理，進而實現增量租金收益的社會化分配。
可見，租值社會化的內涵，不僅體現在地租的社會化機制，還內涵了城市中具有外部性特徵的不同資源治理的制度安排。
關於「租值」的形成。盛洪（2007）從新古典經濟學的視角出發提出「經濟租」的概念來分析稀缺性資源的租金收益，認為「經濟租」實質上是因資源稀缺性造成的租金。［12］王萌（2010）則從政治經濟學的視角出發，認為資源租包括絕對地租、級差地租1、級差地租2：因資源所有權壟斷形成的是絕對地租；由於自然條件優劣形成的是級差地租1；由於連續追加投資形成的是級差地租2。［13］李國平等則以礦產資源為例，指出礦產資源租由稀缺租和級差地租兩個部分組成：其一，稀缺租即霍特林租，表現為使用者機會成本，即今天開採的資源量導致未來利潤減少量的折現值；其二，因豐度、開採條件、資源品位、交通便利性等因素，具有開採成本上的差異，從而形成礦產資源的級差地租。［14］
稀缺租或霍特林租與盛洪提出的「經濟租」本質上具有相似的內涵——以資源稀缺性為前提；同時，這些學者也都把級差地租的理論納入到對資源租的分析當中，基本形成了關於資源租的較為完整的分析框架。在此基礎上，本文認為具有稀缺性的城市文化、生態環境等資源，在開發過程中因連續追加投資形成的增值收益，客觀上也是一種重要的租金來源。
這些城市資源治理又都具有外部性的特徵，往往因 「尋求自我利益的個體不會採取行動以實現他們共同的或集體的利益」［15］，而陷入「集體行動困境」。但因城市的文化資源和生態環境資源是本地化的，只要構建依託本地化資源的組織，就在客觀上具備了外部性問題內部化處理的條件。
總而言之，總地租理論為我們以租值社會化來改善城市公共治理提供了一個思路，本文以此來分析杭州在公共資源治理中的創新實踐。其中，租值收益只是政府用於現代城市治理的一個基本來源，一旦形成城市不同群體的再組織化，客觀上會使得城市在地化的文化資源、生態環境資源等在不斷追加投資的條件下都能以要素資源再定價的方式形成增量的「租金」收益，這不僅形成政府有效的公共資源治理，帶動產業升級，而且鞏固了租值社會化分配的基礎，從而改善政府在公共治理的剛性約束。
三、案例分析：新常態下杭州公共治理的實踐
杭州因率先進入「新常態」的結構調整而使其實踐經驗研究更具現實意義。
自2009年起，杭州的GDP增長率下降到8%左右（圖3-1），第三產業在經濟中的比重超過第二產業（圖3-2），開始進入後工業化時期的「新常態」。同時，杭州多元化社會結構中的城市新興中產群體，人數在200萬左右，約佔杭州市區就業人群的半數左右。這些都對城市公共治理形成了挑戰。在這一背景下，杭州實現了經濟結構的順暢轉型和公共治理的平穩過渡，在全國經濟下行的2015年上半年，杭州以10.3%的增長率僅次於重慶居全國主要城市增長率第二名。
圖3-1 杭州市歷年經濟增長率（%）(略)
圖3-2 杭州市歷年第二第三產業產值（萬元）(略)
本文所要探討的，即是杭州公共資源治理創新的租值社會化機制對改善公共治理和推動產業升級發揮的重要作用。
另一個重要的背景是，杭州本地化的豐富且長期被市場低估的文化品牌資源和生態環境資源，隨著新世紀以來資本全面過剩和城市中產階層崛起，有了在結構轉型中被市場再定價形成增量租金收益的條件。
一方面，到20世紀末，中國經濟已經告別短缺開始進入相對過剩［16］，21世紀以來，金融資本在產業過剩條件下逐漸異化於實體經濟走向相對過剩［17］，進一步形成了產業資本、商業資本和金融資本的三大過剩。［18］過剩資本本質上要求不斷地尋找要素價格低谷以獲取資源資本化的超額收益，為城市中長期被市場低估的資源提供了再定價的條件。
另一方面，城市中產階層群體崛起帶來的多元化消費需求，尤其是對休閒旅遊、文化品牌、生態環境、生活品質等具有文化內涵的消費品需求，也帶動對文化資源在第三產業中再定價形成溢價收益。2001年的全國調查表明中國中產階層規模已達到15%左右，並加速增長，到2010年總數達3億多，佔到社會總人口的23%左右，並將在2015年後達到5億-7億。［19］
根據以上背景，本文以租值社會化為思路，通過杭州絲綢女裝產業聯盟以文化品牌治理帶動產業升級、杭州西湖文化景觀與文化資源治理帶動經濟發展、杭州運河文化景觀資源治理帶動相關產業發展的案例，來分析杭州公共資源治理經驗。
（一）杭州絲綢女裝聯盟與租值社會化
絲綢和女裝是杭州歷史悠久的傳統產業。新世紀以來，在資本整體性過剩和中產階層崛起的背景下，杭州「絲綢」「女裝」這一原來被市場低估的品牌資源有了被市場重新定價獲取高額附加收益的空間。但是，因杭州絲綢女裝產業長期以來門檻低、中小企業乃至小作坊多，分散而無組織，導致帶有明顯的地域性、整體性的 「杭絲」「杭裝」品牌升值所帶有的外部性特徵顯化，每個企業幾乎都可以無償的使用杭州絲綢女裝的品牌並享受收益，但每個企業都沒有激勵也沒有能力獨自支付品牌塑造和升級的成本，陷入「集體行動困境」，派生出一系列「劣幣驅逐良幣」的不良後果。結果是杭州絲綢女裝產業並不具備明顯的比較優勢，以2005年為例，杭州市絲綢和女裝產業總產值分別只佔全國的5.60%、3.43%。加上加工貿易型為特徵的不利格局，導致在2008年國際金融危機衝擊下，杭州絲綢女裝產業受到重創。
1.絲綢女裝聯盟與組織創新
2009年，杭州市政府提出並打造推動產業發展的多元社會主體協同的組織創新機制，推動行業協會組織、龍頭企業與研究機構、媒體相結合，整合了黨政界、知識界、行業界、媒體界的資源形成四位一體的組織平臺——絲綢女裝聯盟，平臺內部形成不同職能分工，外部對接各種資源；進而從產業研究、品牌推廣、市場拓展、國際交流、人才發現、創業創新、產業宣傳、形象推廣等方面開展工作，尋求產業與文化有效結合，推動絲綢女裝文化品牌的升值和產業結構性升級。
若以組織創新形成「內部化機制來化解外部性問題」的理論來看杭州經驗，其通過組織創新形成文化品牌溢價收益是基礎，政府的適當介入則成為重要因素：政府通過購買服務或項目資助帶動各個社會主體的積極性。其中，包括資助民間社團的行業服務；資助高等院校、科研院所開展絲綢和女裝產業方面的科學研究、技術創新及其轉化；資助網絡、雜誌、報紙和電視等媒體對絲綢和女裝產品的展示與推介、流行趨勢的跟蹤與發布、品牌推廣活動的策劃與宣傳。在此基礎上，將文化品牌價值提升與產業發展相結合，以產業發展項目帶動合作，調動各方積極性，最大限度地優化整合各方資源，從而實現了行業的整體運作和聯動發展。
最終，產業聯盟把產業發展的各群體和界別之間的協調，轉化為內部交流和商議，將絲綢女裝這一文化品牌資源的外部性問題內化為各個主體的自身利益。由此，行業良性治理帶動了杭州絲綢女裝品牌的提升，形成了絲綢女裝文化品牌資源在產業內的再定價，並最終實現多元行業主體對文化資源品牌溢價的社會化分配。
2.租值的社會化與絲綢女裝產業升級
杭州絲綢女裝文化品牌資源再定價及其租值社會化，主要體現在以良性治理帶動絲綢女裝品牌價值提升和絲綢女裝產業鏈的發展上，使相關行業主體分享文化品牌的溢價收益。在產業聯盟的運作下，杭州市絲綢女裝產業在金融危機打擊後率先企穩回升，走出深V型反彈，比全部工業提前5個月實現正增長。同時，通過與文化的融合形成了一系列的絲綢女裝知名品牌，增強了杭州絲綢女裝文化品牌的影響力。到2013年，中國絲綢女裝產業超過兩千多億元，僅杭州340個規模以上服裝企業就完成工業總產值281.02億元。近10年來的世界絲綢貿易中更是有超過25%的真絲綢商品來自杭州，達到最好水平。
政府也實現了低成本的治理。以2009年為例，產業聯盟直接經費投入僅為15萬元用於日常開支，實現整合絲綢女裝產業發展資金2000萬元，但是卻拉動全市行業產值1800億元。
（二）西湖綜合治理中的組織創新與租值社會化
西湖是杭州市最具「本地化」特徵的城市景觀和文化資源。新世紀以來，因其治理的外部性問題顯化。由於管理體制不順，導致治理中存在的「集體行動困境」：多頭管理，職能交叉，權限分散。
1.西湖綜合治理中的組織創新
為此，杭州市政府首先明確西湖治理主體內部的組織關係，組建西湖管委會作為市政府派出機構，將西湖治理涉及到的區域和單位統一規劃、管理、建設。因西湖綜合保護工程的綜合性和涉及利益的複雜性，杭州市政府進一步提出黨政界、知識界、行業界、媒體界「四界聯動」的組織創新。政府主導方案決策、資源整合、工程監管、宣傳引導、社會動員等；各行各業專家學者積極參與工程實施的決策和工程實施方案的評審論證；參與的企業在建設中發揮主體作用；媒體成為與多元市民群體溝通的橋梁，動員民眾廣泛參與。
通過組織創新，使政府理順組織關係，各個群體相互協調和融合，凸顯了多元社會組織主體獨特的組織優勢，使得西湖生態環境和文化品牌得到有效改善。
2.西湖綜合治理的外部性效應
西湖綜合治理提升了西湖文化品牌的品質和影響力，具有很強的外部性效應。其一，西湖綜合治理帶動了周邊資產價格上漲，提升了周邊居民的財產性收益。研究表明，西湖及其治理對周邊住房房價影響範圍在6-10km左右，且住宅價格與西湖的距離呈負相關關係，與西湖距離每增加 1%，住宅價格下降0.24%，標準住宅價格下降14.354萬元。［20］其二，西湖環境的改善及其開放性，使城市市民群體直接或間接分享了西湖文化資源和生態環境治理的成果，也是分享收益的一種形式。其三，西湖品牌的提升不僅帶動商貿、旅遊、文化創意等產業的發展，還圍繞西湖形成了十大特色行業，促進了就業和公共財政增加。
以旅遊業為例，據測算，杭州西湖帶動的旅遊收入佔杭州市區旅遊的21%以上。西湖綜合治理與開放後，遊客人數大幅增加，在杭州的平均停留時間也增加了半天，帶動當地旅遊年綜合收入增加約50億元。據世界旅遊組織的統計，旅遊業每增加1元收入，可帶動相關產業增加4.3元收入，以此測算，西湖旅遊每年給杭州市財政收入帶來的增長超過160億元。
3.西湖（國際）博覽會：文化資源與會展品牌融合帶動經濟發展
西湖文化品牌這一地域性公共資源治理的外部性問題依然存在。為此，杭州為構建以西湖文化資源為載體的產業發展與文化品牌相結合的西湖會展品牌，打造了以「西博辦」為核心的「西博會」會展平臺，並最終形成「西博會組委會+西博辦+行業協會+西博公司+各類展覽公司」的複合架構。西博組委會和西博辦對接整合政府資源，政府控股公司負責西博會整體運行，會議展覽業協會形成行業聯繫的紐帶。進而包括專家、行業人士、志願者等多元社會主體共同參與。
這一制度安排帶動了西湖文化品牌的有效利用，將其與會展業結合，實現了文化品牌對整體經濟的帶動作用。據專家推算，國際上會展業的產業帶動係數大約為 1∶9，遠高於旅遊業的1∶4.3左右。隨著以西湖文化資源背書的會展平臺的影響力不斷增強，到2012年，實現貿易成交額221億元，協議引進外資超過10億美元，協議引進內資超過200億元。據統計分析，每年僅西博會就拉動全市GDP增長0.6個百分點，且不斷提高。
表3-1 杭州西博會歷年舉辦情況(略)
（三）杭州運河治理與租值社會化
在新時期，杭州運河的多功能性迅速衰退，且遭遇治理的失靈：分屬多頭管理，涉及沿岸眾多部門單位的利益訴求，導致治理中的「集體行動困境」。
1.運河多功能性開發中的組織創新
在運輸功能衰竭不可逆的前提下，杭州政府開始著重開發運河的「文化、旅遊、生態、休閒、商貿、居住」功能，以旅遊等多功能接替傳統的運輸功能，推進運河兩岸基礎設施和環境的改造與整治。
為解決 「多龍治水」的局面，杭州市政府構建了運河治理的多元主體參與的組織架構。首先，是理順政府內部的組織關係，成立了綜合性的治理平臺——綜保委和運河集團，構建了從市級到區級的管理架構，以城市公共資源——主要是兩岸的土地注入為槓桿，依靠運河集團市場化運作，為運河綜合保護提供資金保障，不僅實現運河周邊土地再追加投資基礎上的增值收益用於運河綜合保護工程建設的公共支出，從而也有能力對涉及運河治理的相關社會主體進行協調。同時，動員專家學者、市民群眾、新聞媒體以及由政府資助的民間研究機構（運河研究院）等多元社會主體，建立對話協商、匯集民意、民主參與的架構，圍繞運河治理的城市公共議題，即發揮「意見智庫」的作用，又能起到監督約束的作用，推動形成運河的有效治理。
2.運河治理中的租值社會化
杭州（主城區）運河的多功能開發使得土地資源和文化品牌資源的價值顯化，並實現租值社會化。
其一，運河綜合開發帶動周邊土地和資產價格上漲，政府以土地升值支付運河治理的公共開支。運河集團以「借地生財為主、財政投入為輔」，通過企業退二進三、城中村改造等市場化運作，到2013年已投入170多個億，基本都是市場自籌資金；與此同時，周邊居民也間接分享了房價上漲而形成的財產性收益。其二，「主客共享」模式，使得運河兩岸的景觀綠化帶、歷史街區等人文景觀成為杭州居民最愜意的休閒、健身場所和觀光旅遊帶，分享運河治理的成果。其三，政府致力於塑造具有漕運、商業、景觀、民俗等多重特徵的運河大文化品牌，使得運河文化品牌在與第三產業融合中文化創意促進了旅遊業、商業、娛樂休閒等產業的發展。
四、小結
可見，總結杭州城市公共資源治理的創新實踐，租值社會化機制是其核心。
第一，城市公共資源再定價形成的溢價收益是租值社會化的基礎。新時期，城市稀缺的公共資源尤其是文化資源有了再定價形成增量租值的條件，使政府有了動員多種社會群體進而形成治理的可藉助的增量收益。
第二，政府推動多元社會群體參與的組織創新是形成租值社會化的關鍵。案例中三種文化資源治理都面臨公共屬性導致的外部性難題和涉及複雜利益主體導致的「集體行動困境」，故而要藉助政府有形之手協調動員多元的社會群體。一旦形成組織，就有了內部化處理外部性問題並形成要素再定價的條件，也為多元社會群體參與分配進而實現租值社會化提供了保障。
第三，因資源自身的公共屬性，租值社會化既體現在因內部化處理外部性問題的組織主體的收益上，也體現在對經濟多元種種正外部性上。例如，絲綢女裝聯盟實現低成本的帶動行業與企業品牌價值提升，媒體和專家等也從項目活動中獲益；西湖治理帶動了市民公共生活環境的改善，使周邊居民分享財產價格上漲的溢價收益，帶動了旅遊、商貿等產業的發展；運河治理中政府藉助土地增值收益有效地提供城市公共品，不僅弱化政府的治理成本，更是為市民提供新的休閒旅遊空間，增加周邊財產性收益，帶動相關服務業的發展。
值得強調的是，租值社會化更集中體現在正外部性帶動相關行業發展和產業升級上。相關行業與產業藉助文化品牌資源來提升自身品牌價值和產業鏈，客觀上將這些資源的溢價收益內化為自身的產業收益，也是租值社會化分配的過程。這有利於經濟結構調整。其中，文化創意產業對文化品牌資源最為依賴，以「環西湖、環西溪、沿運河、沿錢塘江」為主線的文化創意產業，從2009年到2014年以來保持15%左右的快速發展，佔GDP的比重從12.6%上升到17.4%。同時，也帶動杭州旅遊業、物流與商貿服務業、金融服務業和房地產開發等相關領域也持續增長，在杭州GDP中的重要性日益凸顯（如表4-1）。這在杭州第二產業增長率持續下探背景下帶動了第三產業的持續增長（如圖1-1）。
表4-1 杭州部分產業的增加值、增長率及佔GDP的比重（略）
因此，杭州公共資源治理的經驗，可歸納為：杭州在 「新常態」下，以城市土地、文化和生態環境等資源的再定價形成的增量「租金」收益為基礎，動員城市多元社會主體參與形成組織創新，弱化了公共資源治理的外部性，並通過使多元社會主體有組織分享資源再定價的增量租金收益，實現以租值社會化帶動公共領域的良性治理，推動產業升級。
綜上所述，本文以總地租理論為借鑑，在政治經濟學的分析框架下，探討了杭州以租值社會化形成城市良性公共治理的實踐經驗，這為我們重新審視城市公共治理提供了新的思路。其現實意義在於，在沿海去工業化、經濟下行和經濟結構調整為內涵的「新常態」下，為如何形成城市治理的經濟基礎，進而維持對原有分享工業化城市化紅利的多元化市民群體的治理，提供了一個借鑑。
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（溫鐵軍（1951-），男，北京人，教授，博士生導師，中國人民大學可持續發展高等研究院執行院長，福建農林大學經濟學院特聘教授，國家社科基金重大項目首席專家；蘭永海（1987-），男，河南南陽人，中國人民大學博士研究生；通訊作者楊帥（1984-），男，湖北襄陽人，北京理工大學講師。）