作者：四川大學公共管理學院教授，博士生導師 姜曉萍；四川大學公共管理學院博士研究生 康健
摘要：構建契合中國場景的基本公共服務評價體系，既需要突破理論認知分歧與評價維度之爭，更需要反思如何兼顧基本公共服務均等化的價值目標與政策目標，尋找基本公共服務均等化評價的新視角。基於「實現程度」的基本公共服務均等化評價體系，按照「政策制定—政策產出—政策感知」的分析邏輯，構建了政策環境公平、供給水平發展與人民群眾滿意的三重評價維度及其指標體系，其核心是監測基本公共服務均等化的目標達成度，基礎是測度基本公共服務供給水平，關鍵是了解公眾的獲得感與滿意度，目的是對我國實現基本公共服務均等化的過程進行監測管理，以便推進我國民生保障制度體系的調適與優化。
基本公共服務均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是促進機會均等，重點是保障人民群眾公平享有基本公共服務的機會，而不是簡單的平均化。黨的十九屆四中全會將「堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要」作為加快推進國家治理體系和治理能力現代化的重要任務，並且將完善基本公共服務體系，推進城鄉基本公共服務均等化作為著力點，這就要求我們構建科學有效的評價體系進行監測。但現有基本公共服務均等化評價研究卻面臨認知分歧與維度之爭，造成均等化評價工具悖論與參照坐標困境等問題，亟待突破原有的「效率、水平、績效」等評價維度，構建以「滿足人民美好生活需要」為公共價值，以「人人公平享有」為政策目標，以「實現程度」為評價對象，以「過程監測」為特色的新型評價體系，為中央決策部門適時了解基本公共服務政策執行效果，及時進行政策調適提供決策參考。
一、基本公共服務均等化評價的認知分歧
基本公共服務均等化雖然是具有中國特色的概念，但究其本質依舊屬於政府公共服務職能之一，故對基本公共服務均等化的評價，依然屬於政府績效評估的範疇。從20世紀70年代開始，西方國家先後進行了政府績效評估模式的變革，其中公共服務績效評估也備受關注，在對新公共管理的反思以及在福利國家思想、新公共服務理論的影響下，公共服務的績效評價逐步實現了從效率向公平、正義等傳統價值兼顧的回歸，這也催生了公共服務分配的公平性（Equity in Public Service）或福利區域分配（Spatial Divisions of Welfare）等與「均等化」這一中國特色的學術概念相近的研究。［1］這些研究構建的評價體系的維度主要分為兩類，一類是基於公共服務物質特性分解的綜合性評價維度，如Moullinwell從公平、可及性、供需適應性、效率、社會認可和有效六個維度測量了健康與社會保健的績效；［2］Parasuraman等以顧客滿意度為評價視角，構建了涵蓋可靠性、回應性、保證性、同理心、有形性等維度的SERVQUAL量表。［3］另一類則是以各公共服務項目為主的維度，在整體評價上，Hamnett從公共支出的角度評價了英國社會福利的區域分配，包括兒童福利、殘疾人服務、社會服務與住房等維度。［4］細分領域上西方學者重點關注了教育和衛生健康服務，一般採用社會背景、教育財政與人力資源的數量、學業完成率、教師待遇、學生科學素養等方面構建教育公平性的評價體系；［5］而衛生健康則選取種族、疾病類型、醫療設施布局、預期壽命、營養攝入等指標。［6］上述研究可以看出，西方學者對公共服務績效評估研究根植於本土的社會安全網、公共服務或社會福利系統的政策實踐，形成了公共服務物質特性或具體服務項目為主的評價維度。特別是在對公共服務分配公平的評價上，所選取的維度主要基於人均佔有公共服務資源量的公平性。［7］由此可以看出，西方相關研究在維度劃分上注重結果導向但認知不一，公共服務的主觀評價往往以滿意度評價的形式出現，評價維度存在公共服務的客觀特性與民眾主觀評價的割裂。
國內關於基本公共服務均等化評價的研究更是層出不窮，採用的評價視角包括均等化績效［8］、均等化水平［9］、效率［10］、滿意度［11］、制度績效［12］、空間分異［13］、政策有效性等，［14］評價工具包括基尼係數、泰爾指數、變異係數、洛倫茲曲線等，評價的範圍或層次以區域（城鄉、民族地區）、省級、市縣為主。這些研究在評價維度的劃分上有一定的趨同性，多數集中在均等化績效、水平、效率等維度，具體為三大類：第一類是圍繞公共服務項目的維度設計，如陳昌盛和蔡躍洲、戚學祥、程嵐等學者，這一類的維度按教育、醫療、基礎設施等服務領域劃分，受到投入-產出經典評價模型的影響，採用了包括義務教育師生比、醫療衛生機構數、人均公共圖書館藏書量等指標；［15］第二類是圍繞價值取向的維度設計，如倪星與李曉慶、臧乃康、姜曉萍與郭金雲等學者，主張評價指標體系需要兼顧公平與效率，側重以人為本、公平正義、公民滿意等；［16］第三類是圍繞通用模型的指維度設計，如楊明洪，唐冬梅等學者，採用的模型包括顧客滿意度模型、ISO9000族標準、平衡計分卡等，選取了滿意、公眾抱怨、財政、內部流程、激勵等指標。［17］儘管國內基本公共服務均等化評價的研究成果不少，但對基本公共服務評價的維度和指標的研究依舊存在諸多不足：一是缺乏與我國基本公共服務均等化政策目標的有機銜接，偏重於從供給側角度考慮投入產出的績效，從需求側角度考察公眾獲得感、幸福感、安全感較少；二是在評價指標設計上沒有辨識公共服務與基本公共服務，均等化發展水平與均等化實現程度的差異性與特殊性，缺乏科學性、操作性兼具的測算方案。三是維度選取系統程度不高，較為單一，則重於結果導向的績效測度，缺乏對均等化實現過程的關照。
上述比較可以看出，由於中外學者們「關於公共服務概念與範圍的解讀存在解讀分歧與認知迷茫」，［18］均等化評價研究整體上還存在以下問題：一是評價視角忽略了均等化價值目標與政策目標的銜接，造成參照坐標困境；二是評價內容局限於基本公共服務供給的數量或供給影響，忽略了政策過程；三是基尼係數、泰爾指數、差異係數等評價工具的實質在於測量指標間的「絕對差異」或「絕對公平」，造成評價的絕對差異化，這與均等化蘊含的「非簡單平均」內涵相悖。因此，需要我們進一步反思如何更加精準地評價基本公共服務均等化的過程，尋找均等化評價的新視角，構建其評價維度與指標體系。
二、實現程度：基本公共服務均等化評價的新視角
（一）實現程度評價的提出
推進基本公共服務均等化，是貫徹落實「以人民為中心」發展思想的重要舉措，也是黨的十九大提出的政策目標，十九屆四中會再次把實現基本公共服務均等化作為堅持和完善中國特色民生保障制度的重要任務與政策目標。但實現基本公共服務均等化必然受一定的時間和空間等約束條件的影響，體現為一定的過程和階段，這就需要從實現程度的視角監測基本公共服務均等化政策執行的效果與效益，以便適時把握政策目標的達成度，診斷政策過程中的問題與原因，為及時進行政策調適，實現過程質量控制提供參考。
實現程度評價回應了堅持和完善我國民生保障制度的國家政策需要。黨的十八以來，中央制定了《「十三五」推進基本公共服務均等化規劃》、《「十三五」國家基本公共服務清單》、《關於建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》、《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》等一系列關於基本公共服務均等化的公共政策，政策目標呈現出「普惠化——均等化——優質化」的梯度遞進規律。普惠化解決人人享有的可及性問題，均等化解決人人平等享有的公平性問題，優質化解決人人滿意享有的高質量問題。當前我國正處於基本公共服務普惠化基本實現，均等化有待加快，優質化提上議程的關鍵時期，黨的十九大報告明確了到2035年「基本公共服務均等化基本實現」的民生改善目標，並在《關於推動高質量發展的意見》中強調要構建基本公共服務均等化實現程度評價指標體系，推動經濟社會高質量發展。目前急待解決的問題是通過什麼樣的工具監測任務落實進度、目標實現情況？這就需要我們以「實現程度」作為均等化評價的新視角，構建具有中國特色的公共服務評價體系。
實現程度評價兼顧了結果導向與過程控制的雙重性特質。基本公共服務均等化具有政策結果和政策過程的雙重屬性。作為政策結果，均等化就是要體現「以人民為中心」的價值導向，努力保障公民公平享有基本公共服務的機會與權利，實現人民群眾對美好生活嚮往；作為政策過程，均等化需要通過完善基本公共服務體系，推進基本公共服務標準化、優質化、智慧化，逐步補短板、強弱項、提質量來實現政策目標。正是基於對均等化結果導向屬性和過程控制的深入理解，才有可能拓展均等化評價研究的新視角，形成兼顧結果導向與過程控制的雙重評價維度。以均等化實現程度為評價重點，不僅可以將均等化目標達成的過程具象化、可度量化，實現對均等化過程化屬性的回歸，而且有利於與現有基本公共服務績效、效率、滿意度等評價視角相區隔，切實反映推進基本公共服務均等化進程中政策目標達成度、政策執行有效度、政策感知滿意度等，構成全方位、全過程、全要素的均等化評價新視角。
（二）實現程度評價的內涵
基本公共服務均等化作為基本公共服務發展治理的目標，其實現程度評價就是對基本公共服務均等化政策的目標達成度、基本公共服務供給的資源保障度、基本公共產品的質量有效度、公眾對基本公共服務供給的滿意度的綜合性評價，其核心內涵是以基本公共服務均等化實現水平與政策目標基線之間的比值為基礎，評估基本公共服務均等化政策執行效率、效果、效益，測度基本公共服務供給水平與結構性差異，反映基本公共服務政策目標的應然狀態與政策效果的實然狀態，具有以下多重內涵：
均等化實現程度評價的核心是基本公共服務均等化的目標達成度。與其他評價視角不同，實現程度評價引入全面質量管理理論和工具，採用階段性指標基線反映政策目標的應然狀況，作為評價實現程度的參照坐標。目標達成度就是指基本公共服務實際發展水平與階段性指標基線之比，以便適時反映基本公共服務均等化的應然政策目標與實然政策結果，避免了現有均等化評價視角面臨的參照坐標困境。
均等化實現程度評價的目的是對實現過程的監測管理。隨著實現程度評價對階段性指標基線的引入，均等化戰略目標也被逐步分解為可度量的階段性目標，並隨著階段性的目標實現與均等化實現程度的不斷提高最終實現基本公共服務均等化的戰略目標，這就說明實現程度評價是對實現過程的監測管理，是階段性、過程性的。
均等化實現程度評價的基礎是對基本公共服務供給水平的測度。基本公共服務實際供給水平既包括政府供給基本公共服務的能力與水平，也包括基本公共產品自身的質量水平。既反映基本公共服務的資源保障度，也反映公共產品質量的有效度等方面。基本公共服務供給水平是政策產出的主要內容，反映了我國基本公共服務制度體系的治理效能，也是政策過程的基本環節與公眾獲得感的基礎。
均等化實現程度評價的關鍵是公眾的獲得感與滿意度。公眾的獲得感與滿意度是公眾對基本公共服務均等化政策執行效果的感知，也是基本公共服務均等化追求的最終結果。公眾的獲得感與滿意度是基本公共服務治理發展的根本目的，體現了我國民生保障制度以人民為中心，把實現人民群眾對美好生活嚮往作為政策宗旨的本質屬性，也彌補了現有評價視角維度劃分中對政策目標群體主觀感知的忽略。
從上述多重內涵可以看出，基本公共服務服務均等化實現程度評價具備過程性、現實性、階段性與發展性的特徵。過程性是指基本公共服務均等化實現程度評價將均等化政策績效納入均等化實現的過程，並將發揮過程控制與評價反饋的作用；現實性特徵是指基本公共服務均等化實現程度評價客觀反映了我國均等化政策體系的水平和政策執行能力、國家基本公共服務清單、基本公共服務標準化等專項政策的執行情況與政策效果；階段性是指均等化實現程度的目標基線具有階段性特徵，體現了一定經濟社會發展水平與承載條件；發展性特徵則是均等化政策目標在階段性目標劃分過程中，目標基線隨著財政能力逐步調整和提高，最終實現均等化的戰略目標。
（三）實現程度評價的價值
實現程度評價將「均等化實現程度」作為評價視角，反映了基本公共服務均等化的理論與政策實踐要求，通過引入階段性指標基線與實際達成度的相對比值，本質在於將基本公共服務均等化政策目標達成過程度量化、透明化。這不僅有利於破解目前基本公共服務均等化評估理論研究困境，也有利於更加客觀、精準地反映我國基本公共服務政策執行的效果，為中央適時了解地方推進基本公共服務均等化的實效，及時補短板、強弱項、提質量提供決策參考。
破解了均等化評價理論上的認知分歧與維度之爭。均等化評價的認知分歧與緯度之爭歸因於學界對均等化概念認知的模糊性，導致評價維度缺乏對均等化政策目標的銜接，缺乏科學性與操作性兼具的測算方案，缺乏對均等化實現過程的測度。實現程度評價視角面向均等化實現過程，兼顧政策產出與公眾評價，統合了均等化的價值取向與政策目標。還將均等化分解為階段性的指標基線，從而明確均等化評價的參照坐標與標尺，實現了均等化的可操作化與可度量化，有利於開發科學可行的測算方案，破解理論認知分歧與維度之爭，進而促進均等化研究的規範化，豐富基本公共服務均等化研究的中國話語體系。
開拓了基本公共服務均等化的過程監測新視角。實現程度評價強調從政策過程視角監測基本公共服務均等化政策目標的達成度、基本公共服務供給的資源保障度、基本公共產品的質量有效度、公眾對基本公共服務供給的滿意度等多維視角。涵蓋供給效率、發展效果、獲得感與滿意度等基本公共服務發展治理的綜合性效能，是全面質量管理工具在基本公共服務均等化評價中的使用，開拓了基本公共服務均等化的過程監測新工具。
為國家基本公共服務政策調適提供決策參考。中央《關於推動高質量發展的意見》中提出要構建「基本公共服務均等化實現程度評價指標」，又在《關於建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》中提出要建立健全基本公共服務標準體系，進行基本公共服務標準實施情況監測預警。這表明開展基本公共服務均等化實現程度的評價是當前中央決策部門迫切需要的理論支持。構建基本公共服務均等化實現程度評價的基礎理論，明確評價維度與指標體系，形成2020—2035年間我國基本公共服務均等化實現程度的全程監測體系，既有利於了解國家有關基本公共服務均等化的政策執行績效與存在的問題，為中央及時進行政策調適提供決策參考，也可以適時監測我國基本公共服務的區域差異與結構性短板弱項，為不斷提升基本公共服務質量提出對策建議。［19］
三、維度構建：基本公共服務均等化實現程度的測量坐標
維度是認識事物整體的坐標體系和分析事物的思維工具。管理學中的評價維度位於評價對象與指標體系的中間層次，是理解評價對象、有序劃分評價範圍的理論工具。評價維度反映著評價對象有邏輯聯繫的主要方面，是指標體系選取的基礎和坐標。［20］為了更加客觀反映基本公共服務均等化實現程度評價的內涵，增強指標體系選取的邏輯性、指向性和精準性，必須首先對均等化實現程度評價的價值目標、內容指向進行有序整合，科學構建基本公共服務均等化實現程度的評價維度。
基本公共服務均等化的實質是一種基本公共品的分配正義，代表著政府與政策體系的核心目標與價值。然而公共品的公平分配，往往面臨市場失靈，以羅爾斯正義論為代表的新契約論、公共經濟學的公共產品理論等學說認為，應做出恰當的制度與政策安排，保障其分配正義。其中，正義論主張著眼於分配正義的原則，公共產品理論強調公私產品的劃分與供給制度。正義價值決定正義形式，要評價公共品分配的公平性，不僅需要考察供給制度，更需要對正義價值的實現過程進行測度，以正義原則為核心內容的羅爾斯正義論也成為我國基本公共服務均等化研究的主要理論依據之一。［21］根據羅爾斯的觀點，社會基本善都應該被平等分配，經濟社會的不平等應滿足機會平等原則和差別原則，而機會平等原則優於差別原則，為履行機會平等原則，必須保證公平的機會平等，並滿足起點、過程和結果公正的功能性結構。［22］換而言之，基本公共服務是政府基本職能之一，是社會的基本善，然而基本公共服務的現實分配中必然存在差異，實現均等化需要政府做出正義的制度安排，保證機會平等。對均等化實現的評價，則需要考察起點、過程和結果是否正義。在現實政策實踐中，起點公正是指在政策制定中保障全體公民享有平等的基本公共服務權利，過程公正是基於補償原則在政策產出中使弱勢群體享有不低於一定標準的服務，結果公正則是從公民對獲得的感知與受益評價，由此構成「政策制定—政策產出—政策感知」的分析邏輯。
實現程度評價的內容是均等化目標的實現度，均等化的目標由「看不見」的價值目標與「看得見」的政策目標構成，價值目標通常為哲學意義上的價值追求，而政策目標則是政策、制度與具體的目標任務，價值目標決定並內化於政策目標，政策目標還是價值目標實現的工具，二者在目標與工具層面互構，統一於均等化的政策實踐。具體而言，均等化的價值目標體現為「均等」的內涵，重點在於保障公民享有基本公共服務權利，實現全面普惠與公平正義，促進群眾獲得感與滿意度的提升，滿足人民美好生活需要；均等化的政策目標體現為基本公共服務供給發展的政策表述，包括健全基本公共服務的制度體系與供給的體制機制、強化標準體系與保障體系、提升供給數量質量等。
按照「政策制定—政策產出—政策感知」的分析邏輯，比較均等化的價值目標與政策目標的內在關聯，我們發現均等化的目標分別指向制度體系、供給水平與公眾感知三大層面，即在基礎性的制度保障、過程性的供給水平提升和政策績效感知上形成了有序整合，從而形成了均等化實現程度評價維度劃分的內容依據。同時，制度體系、供給水平與公眾感知也反映了基本公共服務均等化政策的邏輯過程鏈，制度體系著眼於機會均等，供給水平強調基本公共服務政策執行過程，公眾感知則代表目標群體對均等化的政策感知，反饋基本公共服務均等化可及性、獲得感、滿意度。基於上述分析，本文將基本公共服務均等化實現程度評價維度劃分為政策環境公平、供給水平發展與人民群眾滿意三個層面，如圖1所示。
政策環境公平是指公民平等享有基本公共服務的權利受到制度保障與政策的回應。政策環境公平維度是基本公共服務均等化實現的基礎，著眼於均等化的政策制定環節，測度了機會正義的實現程度。政策環境公平維度的主要因素包括基本公共服務權利保障制度的完備性、制度框架對弱勢群體的補償性、政策體系的回應性等。
供給水平發展是指基本公共產品供給的數量與質量不斷發展提升。供給水平發展維度是基本公共服務均等化實現的核心，著眼於均等化的政策產出環節，測度了過程正義的實現程度。基於均等化的政策目標，供給水平發展維度的主要因素包括與民生密切相關的代表性基本公共產品供給數量的充足性、供給質量的有效性、資源保障的充分性等。
人民群眾滿意是指人民群眾對基本公共服務政策績效的評價。均等化實現程度評價不僅需要關注政府供給的規模與速度，更需要關照社會效應和群眾的政策感知。人民群眾滿意是基本公共服務均等化實現的關鍵，獲得感是國家良政與善治之標尺，［23］該維度著眼於均等化的政策感知環節，測度了群眾受益程度與結果正義的實現程度，其主要因素包括群眾的獲得感、滿意度、安全感等主觀績效評價。
相較現有研究的評價維度而言，政策環境公平、供給水平發展與人民群眾滿意三重維度的劃分在內容上實現了基本公共服務均等化的價值目標與政策目標的有機銜接，兼顧了基本公共服務的供給側與需求側，系統性得涵蓋了均等化政策制定、產出與感知的全過程，奠定了指標體系設計的基礎。
四、指標體系：基本公共服務均等化實現程度的測量工具
（一）指標構成
雖然基本公共服務均等化實現程度的維度構建為評價指標體系確立了坐標，但要測度各地推進基本公共服務均等化的實現狀態，還需要在歸納借鑑已有基本公共服務均等化評價指標體系成果的基礎上，按照政策環境公平、供給水平發展與人民群眾滿意的三維邏輯，構建體現「實現程度」特質的評價指標體系。
指標是量化標定事物內容、性質、特徵或數量的手段，是一種量的數據，是一套統計數據系統。［24］評價維度在邏輯上建構了指標體系，是指標體系篩選的參照坐標，指標體系是評價維度的具體量化體現。基本公共服務均等化實現程度評價指標選取既要體現實現程度評價過程監測的目的，也要體現其關鍵指標，篩選定義明確、具有可靠數據來源的指標體系。比較常見的指標體系篩選方法包括專家諮詢法（德爾菲法）、因子分析、灰色關聯度與聚類分析等。由於基本公共服務實現程度評價指標本身難以進行計量或統計分析，不適用於因子分析、灰色關聯度與聚類分析，並且專家諮詢法因具備成熟、簡便的特性在政府績效評價中被廣泛運用，因此本文選取專家諮詢法作為指標篩選的主要方法。專家諮詢法是將專家假定為基本公共服務的供給者和需求者，利用其知識、經驗和分析判斷能力進行指標篩選。
由於基本公共服務覆蓋面較廣，在具體操作中，遵循通用的績效評估量化指標選取的SMART原則，我們先根據現有相關研究成果以及國家基本公共服務清單、國家基本公共服務統計指標對指標進行初選，然後通過問卷的形式進行專家諮詢，將重要性較低的指標剔除。專家問卷中指標重要性評價使用的方法是隸屬度分析，採用相對重要（1分）與相對不重要（0分）的二級評分制，專家對指標進行打分，計算每個指標的重要性均值，一般採用重要性評分0.5為標準，剔除>0.5的指標，完成指標體系的篩選。在完成指標體系篩選基礎之上，邀請來自國家與地方發展改革委員會、民政局、衛健委、教育局等基本公共服務政策實施部門與國內公共管理學界的專家，組織第二輪專家諮詢，採用面對面專家座談的形式，從指標的代表性與可行性出發，對指標內容進行了調整與修訂。指標體系內容如表1所示。
資料來源：作者自製。
上述基本公共服務均等實現程度評價指標體系中，政策環境公平、供給水平發展與人民群眾滿意體現了基本公共服務均等化的完整政策過程，有序劃分了實現程度評價的內容，是評價指標體系的一級指標。二級指標以一級指標為導向，進行闡釋細分，其中，政策的健全性是政策環境公平的基礎，響應性為無可避免的非公平現象進行補償，增強地方政府對基本公共服務的注意力分配；供給水平發展是對基本公共服務政策產出的評價，從代表性和關鍵性的角度出發，選取基本教育服務、基本勞動就業創業等與人民群眾密切基本生活密切相關的五大領域作為二級指標；人民群眾滿意維度是衡量基本公共服務的政策感知效果。基本公共服務均等化制度公平性與均等化水平的提高，在很大程度上將轉化於人民群眾的滿意度。其基本邏輯是群眾享有基本公共服務產生一定的獲得感，對服務項目產生滿意度，在此過程中基本公共服務實現保障群眾基本生活的功能，人民群眾也最終產生對生活、生產有保障的安全感，因此將獲得感、滿意度與安全感作為二級指標。
三級指標是以二級指標為依據的再次分解與細化，形成可量化的指標方案，在具體篩選過程中還受到專家意見、數據可獲得性和評價成本等因素的約束。以供給水平發展維度為例，該維度包含五個二級指標，基本公共教育選取了義務教育鞏固率、義務教育基本均衡縣（市、區）的比例、普通小學生均一般公共概預算教育事業費、普通初中生均一般公共概預算教育事業費等4個三級指標。對其他二級指標做同樣的處理，最終形成由3個一級指標、10個二級指標和29個三級指標的基本公共服務均等化實現程度評價指標體系。其中政策環節公平與供給水平發展維度為統計年鑑數據或第三方客觀數據，人民群眾滿意維度為全國公共服務質量監測主觀評價數據。
（二）指標基線
指標基線是階段性的指標發展目標值。實現程度評價的核心是均等化的目標達成度，是指標實際發展水平與目標基線的比值。為了更準確、更可行地對均等化目標實現過程進行監測，需要將「均等化」這一宏觀性與戰略性的基本公共服務發展目標進行分解，形成階段性的評價指標的目標值，即指標基線。
根據林德布洛姆漸進主義連續有限比較方法，［25］實現程度評價的階段性指標基線是「均等化」可度量的替代目標，通過階段性目標的達成最終將實現均等化的戰略目標。指標基線的引入還源於我國基本公共服務均等化政策實踐。「兜住底線、引導預期」是國家基本公共服務均等化政策敘事中的指導思想之一，兜住底線就是保障不同群體享有一定的基本公共服務。這一底線標準應不低於「基本平等的社會標準」，［26］也是正義論所主張的政府應保障社會最低受惠值。就現階段（十三五）而言，均等化實現程度評價的指標基線以《「十三五」推進基本公共服務均等化規劃》中以及國家基本公共服務清單的發展目標為主要依據。
（三）指標特色
本文構建的評價指標體系在一定程度上實現了對現有指標體系的優化，具有以下三方面的特色：一是實現程度評價指標體系以過程監測為特色，覆蓋均等化的政策制定、政策產出與政策感知，實現對均等化全過程的監測評價；二是指標體系整合了制度建設與政策感知，通過制度環境公平維度的指標，測度了公民基本公共服務的權利保障與政策回應，彌補了目前較少指標體系指標覆蓋了基本公共服務制度體系建設的缺陷；通過人民群眾滿意維度的指標，測評了均等化的政策感知，彌補了現有研究對需求側的忽視。三是指標體系引入目標基線，突出了對均等化目標的完成度的評價，增強了指標的準確性與可比性，此外還著重選取了人均、比值等相對性指標，如將每千人基層醫療衛生機構床位數代替基層醫療衛生機構床位數，將居民最低生活保障平均標準與當地居民人均消費支出之比代替最低生活保障支出，避免指標比較時受到當地發展水平等外部約束條件的影響。
本文對建立基本公共服務均等化實現程度評價指標體系做出了嘗試，下一步的研究中，需要對指標體系進行賦權與實證，將「可用」的指標轉換為「科學」的指標，在數據可得與研究成本可控的基礎上推廣至縣級基本公共服務均等化實現程度評價，更為準確地反映政策執行效果；進一步的研究中還可以提高評價指標目標基線的準確性，引入更多的影響因素與變量，預測下一階段乃至2035年基本公共服務均等化的目標基線。
五、結語
我國基本公共服務制度體系具有不斷保障和改善民生、增進人民福祉的顯著優勢，要將這一顯著制度優勢轉換為加快實現基本公共服務均等化的治理效能，離不開對其政策實施過程的監測與評估。開拓以「實現程度」為新視角的基本公共服務均等化評價體系，按照「政策制定—政策產出—政策感知」分析邏輯，構建政策環境公平、供給水平發展與人民群眾滿意的三重評價維度及其指標體系，適時監測基本公共服務均等化政策的目標達成度、基本公共產品的質量有效度、公眾對基本公共服務供給的滿意度，不僅有利於拓展該領域的研究視野和路徑，也有利於推動中國民生保障制度更加成熟定型，彰顯制度的力量。
［參考文獻］
［1］於君博，陳希聰.福利國家轉型進程中地方政府的角色——一個文獻綜述［J］.國外理論動態，2016 （12）.
［2］Moullin M. Delivering Excellence in Health and Social Care：Quality，Excellence and Performance Measurement. Buckingham：Open University Press，2002.
［3］Parasuraman A，Zeithaml V A，Berry L L. Servqual：A Multiple-Item Scale for Measuring Consumer Perceptions of Service Quality. Journal of Retailing，1988（1）.
［4］Hamnett C. Spatial Divisions of Welfare：The Geography of Welfare Benefit Expenditure and of Housing Benefit in Britain. Regional Studies，2009（8）.
［5］Schlicht R，Stadelmann-Steffen I，Freitag M. Educational Inequality in the EU：The Effectiveness of the National Education Policy. European Union Politics，2010（1）.
［6］Vallgårda S. Social Inequality in Health：Dichotomy or Gradient? A Comparative Study of Problematizations in National Public Health Programs. Health Policy，2008（1）.
［7］Lucy W H，Gilbert D，Birkhead G S. Equity in Local Service Distribution. Public Administration Review，1977（6）.
［8］華彥玲，王江飛.江蘇省地區間公共服務供給均等化績效評價［J］.城市問題，2016（3）.
［9］熊興，餘興厚，王宇昕.我國區域基本公共服務均等化水平測度與影響因素［J］.西南民族大學學報（人文社科版），2018（3）.
［10］黃書猛.基於效率視角的公共服務均等化研究［J］.福建論壇（人文社會科學版），2013（2）.
［11］何華兵.基本公共服務均等化滿意度測評體系的建構與應用［J］.中國行政管理，2012（11）.
［12］範逢春，譚淋丹.城鄉基本公共服務均等化制度績效測量：基於分省面板數據的實證分析［J］.上海行政學院學報，2018（1）.
［13］韓增林，李彬，張坤領.中國城鄉基本公共服務均等化及其空間格局分析［J］.地理研究，2015（11）.
［14］張曉傑，王桂新.基本公共服務供給的有限性與有效性研究［J］.上海行政學院學報，2014（1）.
［15］陳昌盛，蔡躍洲.中國政府公共服務：體制變遷與地區綜合評估［M］.北京：中國社會科學出版社，2007.336.
［16］姜曉萍，郭金雲.基於價值取向的公共服務績效評價體系研究［J］.行政論壇，2013（6）.
［17］羅哲，張宇豪.基本公共教育服務均等化績效評估理論框架研究——基於平衡計分卡［J］.四川大學學報：哲學社會科學版，2016（2）.
［18］姜曉萍，陳朝兵.公共服務的理論認知與中國語境［J］.政治學研究，2018（6）.
［19］康健，姜曉萍.基本公共服務均等化實現程度：評價要素與維度［J］.上海行政學院學報，2020（2）.
［20］卓越.政府績效評估的模式建構［J］.政治學研究，2005（2）.
［21］郭小聰，代凱.國內近五年基本公共服務均等化研究：綜述與評估［J］.中國人民大學學報，2013（1）.
［22］［美］約翰·羅爾斯.作為公平的正義：正義新論［M］.姚大志譯.上海：上海三聯書店，2002.70.
［23］王浦劬，季程遠.新時代國家治理的良政基準與善治標尺——人民獲得感的意蘊和量度［J］.中國行政管理，2018（1）.
［24］朱慶芳，吳寒光.社會指標體系［M］.北京：中國社會科學出版社，2001.3.
［25］Lindblom C E. The Science of 「Muddling Through」. Public Administration Review，1959（2）.
［26］［英］T.H.馬歇爾，［英］安東尼·吉登斯.公民身份和社會階級［M］.郭忠華等編.南京：江蘇人民出版社，2008.5-8.
（本文系國家社會科學基金重點項目「基本公共服務均等化實現程度的評價研究」）
[ 責編：李澍 ]