高標準農田建設:土地整治的重要內容

　　走進大課堂：當前，全國土地整治規劃編制正式啟動，農村土地整治成為社會關注的一大熱點。日前全國人大、全國政協領導聽取農村土地整治工作匯報時指出，推進農村土地整治工作，要從國家層面統籌安排，多部門聯合，發揮資金的整合效益。前不久，國土資源部召開的農村土地整治工作座談會，圍繞當前農村土地整治工作面臨的形勢、取得的成效、存在的問題以及未來前景等展開熱議，認為積極穩妥推進農村土地整治務必堅持政府主導，各部門共同推進。

　　黨的十七屆三中全會和近幾年的中央一號文件，都明確提出大力開展農村土地整治，重點加快中低產田改造，提高耕地質量，建設高標準農田，大幅度增加高等級耕地的比重，積極推進現代農業和新農村建設。今年的中央一號文件進一步明確將「大力建設高標準農田」列入提高現代農業裝備水平，促進農業發展方式轉變的七大內容之一。高標準農田建設作為耕地質量的一種體現，也是農村土地整治的重要內容之一。本期特約請國土資源部土地整理中心副主任鄖文聚，以及程鋒和王洪波兩位博士，就高標準農田建設和土地整治等相關知識進行講解。

　　問：什麼是高標準農田建設?

　　答：高標準農田建設就是通過工程措施和生物措施等將耕地整理成為「田成方、林成網、渠相通、路相連、澇能排、旱能灌」的旱澇保收、節水高效的高產穩產田。它不僅是一項田間工程，即對水、路、渠、林的改造和配套，更是實施土地平整、土壤結構改良的一項田面工程，是一個系統完整地提升耕地持續生產能力的綜合性措施。

　　高標準農田建設是農村土地整治的重要內容，是優化耕地布局，提高耕地利用效率，提升耕地質量等級和生產能力的有效途徑。同時也是建設現代高效農業的基礎保障，是推進新農村建設，增加農民收入，穩定農業生產，確保國家糧食安全的重要手段。

　　問：高標準農田建設和農業管理部門所開展的土壤改良之類活動有什麼區別與聯繫?

　　答：有人認為，高標準農田建設應該是農業部門的職責，這表面看是一個認識問題，實質上是一個未能很好解決的理論問題，即資源管理、資源利用管理的分工問題。國土部門是土地資源管理的第一責任人，農業部門是土地資源利用管理的責任人。土地資源作為一種生產要素，其本身要素水平的改善和資源保障能力的建設應該是國土部門的責任，而土地資源在使用過程中，確保資源不被破壞並有所改良是農業部門的任務。

　　農業部門開展的土壤改良活動，就是針對土壤的不良性狀和障礙因素，採取相應的物理或化學措施，改善土壤性狀，提高土壤肥力，增加作物產量的過程。比如增施有機肥，改良貧瘠土壤，改良過砂過黏土壤，排水洗鹽、種稻洗鹽，改良鹽鹼土等。高標準農田建設除了進行農田的土壤改良活動外，還要進行地塊大小的設計、林網建設、灌排設施建設、田間道路建設和村莊整治等，是對田、水、路、林、村的綜合整治。

　　問：高標準農田的「高標準」是什麼?如何用耕地質量等級來衡量?

　　答：高標準是一個相對概念，按照我國資源稟賦狀況、經濟社會發展水平和農業生產經營技術水平，高標準應該體現對發展現代農業產業體系的綜合支撐能力的高水平上，包括機械化生產、安全健康生產、方便加工運輸交易等較寬領域的內涵。

　　用耕地質量等級來衡量，高標準農田應該是高等級耕地。其所處區域的光溫(氣候)資源豐富，土壤肥沃，耕地產出率高。同時，由農業技術水平、農業機械化程度和區域經濟發達程度決定的土地利用狀況和土地收益狀況較好。此外，因農業區位和農業收入狀況決定的農用地效益較高。總之，光溫資源豐富、種植制度合理、土壤肥沃、灌排方便、生態環境保護條件良好、機械化程度高、效益水平高的耕地是高標準農田。

　　問：為什麼要大力推進高標準農田建設?

　　答：當前，我國現有耕地中，中低等級耕地約佔2/3，相當數量的耕地利用不充分，布局零亂，基礎設施條件差。提高耕地質量等級，優化耕地布局，改善農業生產條件的潛力很大。黨和國家對「三農」問題一直高度重視，提出我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，黨的十七屆三中全會又提出推進農村改革發展的思路。在這個新形勢下，隨著經濟社會不斷發展，我國現在可以用於反哺農業、反哺土地的資金越來越充足。因此，在實現耕地保護理念轉變的前提下，按照統籌規劃、分工協作、集中投入、連片推進的要求，加快建設高標準農田，是形勢發展的必然要求。

　　問：推進高標準農田建設需要多部門協作，如何準確定位國土部門在其中的職責?

　　答：從實踐來看，政府領導、國土部門搭臺、多部門協作已成為深入推進農村土地整治、高標準農田建設的高效組織方式。湖北（ 農用地、 商住地、 工業地） 等試點地區將此總結為「各炒一盤菜，共辦一桌席」，這已成為共識。在多部門協作推進高標準農田建設過程中，國土部門應該根據《全國土地利用總體規劃綱要》，作好各區域高標準農田建設的總體規劃設計，並組織省、縣的土地管理部門結合土地整治工作搞好高標準農田建設，確保項目工程建設質量，切實提高耕地質量等級水平，優化土地利用格局，並且要搞好高標準農田在使用過程中生產能力的監管和持續建設。

　　問：高標準農田建設和耕地保護理念轉變有什麼關係?

　　答：高標準農田建設是耕地保護理念由單純的數量保護為主向以建設促保護理念轉變的一項重要舉措，是實現耕地數量質量並重管理，優化土地利用格局，提高土地利用效率，落實兩個最嚴格土地管理制度強有力的抓手，同時也是建立現代化農業生產體系的重要途徑，是新農村建設和城鄉統籌發展的重要平臺。

　　主講人手記：實現耕地保護理念五大轉變

　　我國耕地保護在不同時期有著不同內涵。社會經濟發展水平較低時，土地利用多是一種粗放狀態，保護土地的意識相對薄弱。當經濟快速發展、人口急劇增加時，資源性緊缺凸顯，保住耕地數量、穩住糧食總產擺在了首要位置。隨著工業化、城市化進程進一步加快，為妥善解決好保障發展和保護資源的關係，提出以建設促保護，通過土地整治不斷提高土地資源保障能力，推動城鄉統籌發展的戰略思路。可見，我國耕地保護正在從單一目標朝著多目標、綜合性保護方向發展。當前，重點要實現以下五個轉變：

　　——實現由數量保護到數量質量並重保護的轉變。

　　保護18億畝耕地內涵很豐富，不僅是面積問題，更重要的是要保護18億畝耕地的糧食生產能力。如果18億畝耕地數量保持不變，但分布狀態和質量水平由集中、連片、優質為主逐步向破碎、零星、劣質轉變，那累積起來的效應將是令人吃驚的。因此，守紅線的關鍵是要提升生產能力的底線，而不是僅僅守這個數量，要建立「守紅線、提等級、優布局、嚴佔補、控變化」的綜合性、多目標、動態性的耕地資源保護理念。

　　——實現從重產能總量到重產能結構的轉變。

　　保護耕地的關鍵是保護耕地的糧食生產能力，過去我們更多地關注總量變化，而對結構性變化關注較少，導致潛力挖掘不均衡，要麼過度，要麼不足。因此，應由全國耕地保護政策「一刀切」向差別化保護政策轉變，可以根據全國耕地質量的等級結構和空間分布，有針對性地提出不同區域、不同質量等級耕地的目標生產能力和等級建設手段。這樣才能做到對症下藥，充分合理地利用耕地資源，實現耕地生產能力的穩步提高。

　　——實現從重生產到重功能的轉變。

　　耕地除具有生產糧食的主要功能外，還承載著重要的生態保障功能。耕地可以說是生態安全的基礎設施，人類生存離不開這個基礎，它遠比高速公路、鐵路、機場重要得多。此外，耕地還具有生物多樣性的功能，尤其具有珍稀土壤資源的耕地，是發揮傳統文化功能和體現社會文化價值的基本載體。所以不能隨意破壞耕地，也不要輕易「搬家」，這樣會破壞生物多樣性。保護耕地不僅要保護和提高耕地的糧食生產能力，還要加強耕地的生態環境建設，充分發揮耕地的生態保障功能。

　　——實現從資源管理到資源、資產、資本並重管理的轉變。

　　耕地不僅僅是一種重要的資源，而且是重要的資產和資本。隨著城市化、工業化進程的加快，土地資源供需矛盾日益突出，其資產、資本屬性日益顯化，對宏觀經濟的影響也不斷加深，這對土地管理提出了新的要求。只有把土地資源當作資產管理、當作資本運用，才能有效發揮其應有的價值。為此，土地管理要逐步向資源、資產、資本管理並重轉變，不斷強化土地資源的資產和資本管理職能，構建土地資源、資產、資本「三位一體」的管理新體制、新機制。

　　——實現由實體保護向綜合保護的轉變。

　　耕地保護不僅要保護耕地的數量和產能，還要關注糧食生產中帶來的生態環境損耗成本，研究建立耕地資源生態補償機制，科學制定補償標準。比如實施「1毛錢工程」，對於售出商品糧的農民每斤補貼1毛錢，將1毛錢直接補貼給售出商品糧的農民，以提高農民保護耕地和生產糧食的積極性。

　　第一節 提高耕地質量等級 優化耕地利用格局

　　高標準農田是現代農業生產體系的基石之一，主要表現在：

　　——建設高標準農田是優化耕地利用格局的有效手段。

　　從遙感影像資料看，我國耕地大多處於一種自然、粗放、無序的利用狀態，田塊畸零不整，細碎化程度高;使用權分散，承包權插花;灌溉排水不良，交通不便，機械化程度低。據有關資料記載，我國耕地平均地塊大小僅為0.087公頃，是荷蘭平均地塊大小的3.8%。這種狀態嚴重製約了我國現代化農業的實施，不利於提高土地利用效率、土地產出率和勞動生產率。通過高標準農田建設，大力推進土地整治，使耕地由自然用地形態走向規劃用地形態，由粗放利用走向集約利用，由無序用地走向有序用地。這是實現耕地集中連片分布、促使良田永久化，防止城鄉統籌中「重發展、輕保護」的有效手段，也是實施農業規模化經營，建立現代農業生產體系的重要基礎。

　　——良田和良種、良法是現代農業生產體系的基本依託。

　　良種、良法和良田是建立現代農業生產體系、促進糧食增產增收的三個要素。我國糧食產量實現連續6年增產，連續3年穩定在5000億公斤以上，良種、良法起到了重要作用。「種子工程」建設已有15年歷史，農業機械化基礎很好，近10年發展很快。隨著良種補貼和農機補貼政策的實施和生物技術的興起，良種和良法將發展到一個更高的水平。相比之下，良田已經成為「短腿」，制約著良種、良法增產效果的充分發揮。因此，高標準農田建設，是發揮良種、良法倍增效應和加速效應的基礎工程。

　　——建設高標準農田是增加農業補貼的主要途徑。

　　生產要素改良是增長之本、增效之源，增長首先緣於投入要素質量的提高、有用知識的增加、生產組織的改進、體制安排的完善，這些都帶來了更為高效的增長效率。我國目前對農業的補貼直接補在生產環節的多，而直接補在農民身上、補在農業基礎設施、農業科技、良種推廣和社會化服務等方面的少。國家對良種和良法的補貼已經越來越重視，而對良田的補貼仍然不足。因此，農業補貼中應該增加對良田的補貼，通過高標準農田建設，不斷提高耕地質量等級，優化耕地利用格局，以促進土地利用效率和農業產出率的提高，這也是符合WTO規則的農業支持政策。

　　——建設高標準農田是農業領域節能減排的重要方向。

　　據統計分析，全球農業甲烷和一氧化二氮排放佔人類活動造成的總量的50%和60%。如不實施低碳農業，2030年的排放量將比2005年分別增加60%和35%～60%;由於化肥氮施用和有機肥生產增長，到2030年農業一氧化二氮排放預計將增加35%～60%;到2020年由水稻生產引起的甲烷排放將遞增16%。因此，農業領域實施節能減排非常重要。推進高標準農田建設，促進農業規模化經營，有利於合理施用化肥、農藥，優化水稻生產模式，從而減少甲烷和一氧化二氮的排放，更好地在農業生產領域實施節能減排。

　　第二節 推動「兩個結合」 提升「三個效率」

　　高標準農田建設是建立現代農業產業體系的重要抓手，主要表現在：

　　——高標準農田建設有利於實現「一個聚合」，即支農資金聚合。

　　在中央持續加強農業建設的總方針指導下，各行各業支持農業和農村發展的資金不斷增加，農田排灌、土地整治、土壤改良、機耕道路、農田林網，農業綜合開發、農村土地整治、中低產田改造、標準糧田建設等良田建設項目很多，但也在一定程度上形成了資金分散、綜合效果不突出的問題。因此，通過構築良田建設的基礎平臺，按照統籌規劃、分工協作、集中投入、連片推進的要求推進高標準農田建設，有利於聚合資金、整合資金，達到連片整治、整村推進的綜合效果。

　　——高標準農田建設有利於推動「兩個結合」，即土地整治與土壤改良相結合、土地整治與農業綜合開發相結合。

　　中央要求，大力建設高標準農田。重視耕地質量建設，加大投入力度，安排中長期政策性貸款，支持農田排灌、土地整治、土壤改良、機耕道路和農田林網建設，把800個產糧大縣的基本農田加快建成高標準農田，建立穩固的商品糧基地。繼續增加農業綜合開發、農村土地整治投入，有計劃地分片推進中低產田改造。高標準農田建設，有利於推動土地整治與土壤改良的有效結合，這是提升耕地質量等級的兩個基本途徑，同時，也有利於集中農業綜合開發和農村土地整治兩項主要投入資金。

　　——建設高標準農田有利於提升「三個效率」，即土地利用效率、土地產出效率和勞動生產率。

　　開展基於土地整治和土壤改良的高標準農田建設，使土地生產條件和土壤條件得到改良，可以大幅提高土地的利用率、產出率和勞動生產率。以河南（ 農用地、 商住地、 工業地） 國家糧食核心區建設工程、江蘇（ 農用地、 商住地、 工業地） 「萬頃良田建設」工程、浙江（ 農用地、 商住地、 工業地） 「千萬畝高標準農田建設工程」等為代表，整治成效顯著。據統計分析，實施土地整理後，可增加有效耕地5%～10%，耕地質量等級提升1～2等，增產20%～30%，農機效率提高20%～30%。在黑龍江（ 農用地、 商住地、 工業地） 農墾系統，其農田規模大、機械化水平高，與地方相比，其土地利用率高10%、生產率高30%～40%。國際上，土地與勞動生產率的大幅度提高，依賴的是新知識的運用，如種子的改善、土地的改良和生產技能的提高等。從表1可以看出，30年間美國和日本農業工人人均產出增長了5倍多，丹麥增長大約4倍，每公頃產量都翻了一番左右。

　　——高標準農田建設有利於聯動「四個環節」，即資金、項目、規劃和政策。

　　政策需要通過規劃落實，規劃需要通過項目落實，項目實施需要資金保障。為落實中央大力建設高標準農田的要求，首先要編制規劃，結合全國土地利用總體規劃修編，抓緊推進全國範圍的土地整治規劃;其次要用項目落實規劃，從一個具體項目的「點」落實，到規划過程的「線」落實，最終取得規劃整體的「面」落實的過程。只有保證項目落實、計劃過程落實，才能實現長期戰略目標和方針政策的根本落實。最後要按項目配置資金，這樣便於管理好資金，也便於考核資金的使用效果。

　　表1 1980年美國、日本和丹麥的農業總產出、農地數量、人均農業產出和每公頃農業產出指數

　　

　　註：1950年各國農業總產出、農地數量、人均農業產出和每公頃農業產出指數均為100。

　　資料來源：Hayami and Ruttan，1985:pp.467~469

　　第三節 多部門協作有計劃地推動高標準農田建設

　　建議將高標準農田建設納入國民經濟和社會發展五年規劃。像推進「種子工程」、「農機補貼」一樣，把高標準農田建設(又稱「良田工程」)納入國民經濟和社會發展第十二個五年規劃，再用3～5個「五年計劃」，把我國18億畝耕地建設成為能夠適應現代農業生產體系的基礎良田。按照國際經驗，通過30年努力，可以實現土地產出率翻一番，勞動生產率翻兩番的目標。

　　——有效整合資金、聚合資源，為高標準農田建設提供保障。

　　從總體上看，我國直接用於農業農村建設的資金是不足的，有必要創新制度，引導政策性資金、社會資金進入農業農村，做大支農資金總量、提高資金使用效益。政策性資金必須到位，不能是口頭支票，也不能以任何藉口附加種種限制條件。社會資金進入農業農村需要按照市場規律辦事，使之能取得合理利潤，經濟發達地區應該積極探索，消除社會資金進入農業農村的壁壘;發展中地區更應該創新制度，在做大總量上下足功夫。在支農資金使用上，要堅決杜絕只知道資金何處來、不知道資金到何處去的面子工程、政績工程。

　　——作好規劃和項目設計，確保高標準農田建設的實施效果。

　　結合全國土地利用總體規劃修編，抓緊推進全國範圍的土地整治規劃，尤其要重視市、縣、鄉級土地整治規劃的編制。從我國土地資源的狀況來分析，加強市域土地資源空間的統一優化配置是一個合理的選擇;縣、鄉級規劃要突出一個「實」字，在科學確定建設的重點區域、重點項目和時序安排的基礎上，做到「規劃一塊、實施一塊、見效一塊」，積累下來，逐步實現空間格局優化。在項目設計和實施中，一定要把耕地、道路、防護林、排灌渠道、機井、抽水站、輸電線路等結合起來統籌考慮，全面規劃、合理安排，以達到改善和提高農業生產條件，更大程度地滿足現代農業生產需要的根本目的。

　　——加強部門協作和社會輿論監督，維護農民群眾根本利益。

　　推進高標準農田建設，是一項複雜的系統工程，涉及財政、農業、水利、國土、農業綜合開發等多個部門，應在規劃引導下，由縣、鄉兩級人民政府統一指揮，各部門相互配合、協調行動，按項目整合資金，連片整治、整體推進。同時，良田建設是一項惠民工程，應該得到農民群眾的歡迎和擁護，所以在良田建設規劃、實施和運行管理中要始終貫徹「一切為了群眾、一切依靠群眾」的方針，充分尊重農民意願，使項目建設得到廣大農民的參與、支持和監督，切實維護好農民群眾的根本利益。

　　——加強科技支撐，建立格網化的監管體系。

　　高標準農田建設的主要目標是服務於現代化的農業生產體系，如何確保建設過程中耕地布局朝著集中、連片、優質方向發展，需要充分利用現代化的科技手段。可以研究一種基于格網的耕地監測監管體系，通過在一定尺度和區域上劃分格網，研究確定格網內的主導用途和基本布局，建立合理調整的管理規則和方法，確定格網內土地整治、等級提升的重點方向和建設標準，並研發基于格網的長期觀測、遙感監測和有效管理的決策支持系統，實現農田集中連片、等級不斷提升、永續利用的戰略目標。當前，依託國土資源管理系統的土地資源調查與評價及技術隊伍，組織實施全國800個產糧大縣在良田建設過程中耕地面積與等級監測評價，依據格網量化耕地布局和等別的變化，科學評價糧食生產能力建設規劃的實施效果，十分必要，也非常迫切。這將有利於指導我國糧食生產能力建設，為我國農田科學規劃、合理布局、嚴格監管提供重要的科技支撐。

　　——有效結合良種、良法工程，實現傳統農業改造。

　　建設高標準農田是農業種子工程、機械化工程、信息化工程等的先鋒工程，是良種、良法發揮倍增效應的重要前提和基礎。要改造傳統農業，實現農業轉型，必須走「良田、良種、良法」有效結合的道路，離開了哪一方面，都不能實現生產效益的最大化。在實施區域上，不僅要重視平原區的傳統農業改造，還要重視山區、丘陵區的現代農業建設，探索適合現代農業生產體系的生產要素改良技術與模式，在現代農業生產要素能施展的地方實現現代化農業。

　　未來30年，是我國農村人口、農村土地利用格局、農業生產方式、農村經濟發展方式的戰略轉型期，也是因勢利導、實施有計劃地改造傳統農業、建設和發展現代農業的機遇期。我們必須始終把加強高標準農田建設和保護工作作為保障糧食安全的重要手段，堅決實行世界上最嚴格的耕地保護制度，提前謀劃，系統安排，因地制宜、循序漸進地實施高標準農田建設，為確保國家糧食安全奠定優質穩定的耕地資源基礎。這是順應時代要求、維護農民根本利益的重要途徑。

免責聲明：本文僅代表作者個人觀點，與土地資源網無關。其原創性以及文中陳述文字和內容未經本站證實，對本文以及其中全部或者部分內容、文字的真實性、完整性、及時性本站不作任何保證或承諾，請讀者僅作參考，並請自行核實相關內容。