一、引 言
黨的十九大報告提出「以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化」。而通過戶籍制度改革，打破城鄉居民身份限制，是促進農業轉移人口市民化的關鍵。2016年10月11日國務院印發了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，要求「十三五」期間，我國戶籍人口城鎮化率年均提高1個百分點以上，年均轉戶 1300 萬人以上。到 2020 年，全國戶籍人口城鎮化率提高到45%，各地區戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距比 2013 年縮小兩個百分點以上。這個目標的完成既要全國一盤棋統籌規劃實施，又要根據人口流動規律和區域差距，有針對性地選擇一些城市，採取特殊政策，實現重點突破。
一般來說，地級及以上大城市是農業轉移人口的主要吸納地，根據《2015年農民工監測調查報告》，2015年我國外出農民工中流入地級及以上城市的有11190萬人，佔外出農民工總量的66.3%。其中，8.6%流入直轄市，22.6%流入省會城市，35.1%流入地級市。跨省流動農民工80%流入地級及以上大中城市，省內流動農民工54.6%流入地級及以上大中城市。因此，率先解決好這些大城市農業轉移人口的落戶問題，不僅有利於全國目標的實現，而且對於其他城市也將起到重要的示範和帶動作用。
本研究以4個直轄市城市、5個計劃單列市、27個省會城市、14個常住流動人口規模在100萬以上的地級市為研究對象，通過對其相關人口數據的分析，評估這些城市戶籍人口城鎮化率的現狀、常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率的差距以及未來發展趨勢。根據評估結果結合目前存在的主要問題，提出有針對性的對策建議，為「十三五」規劃目標的實現提供參考依據。
二、概念界定與評價方法
（一）概念界定
戶籍人口城鎮化率是相對常住人口城鎮化率而提出的一個概念，指擁有本地城鎮戶籍的人口佔本地常住人口的比例。［1］主要涉及兩個指標的界定：（1）本地戶籍城鎮人口。按照公安部的統一部署，2016年我國取消了農業戶口和非農業戶口的區分，統一登記為居民戶口。戶口統一登記後如何辨別城鎮人口，公安部給出三條標準：一是長期在城鎮居住的人口；二是長期在城鎮就業的人口；三是在城鎮繳納社會保險的人口。本地戶籍城鎮人口就是指擁有本地戶籍，同時滿足以上三條標準的人口。（2）本地常住人口。指實際經常居住在某地區一定時間（半年以上，含半年）的人口。包括四部分：戶口在本轄區人也在本轄區居住的人、戶口在本轄區之外但在戶口登記地居住半年以上的人、戶口待定（無戶口和口袋戶口）的人、戶口在本轄區但離開本轄區半年以下的人。
（二）評價方法與數據來源
1.評價方法
（1）戶籍人口城鎮化率：指本地城鎮戶籍人口與本地常住人口的比值，用公式表示為：Uh=Puh/Pt×100%，其中：Uh表示戶籍人口城鎮化率；Puh表示本地戶籍城鎮人口；Pt表示本地常住總人口。［2］
（2）常住人口城鎮化率：指本地城鎮常住人口與本地常住人口的比值，用公式表示為：Ut=Put/Pt×100%，其中：Ut表示常住人口城鎮化率；Put表示城鎮常住人口；Pt 表示常住總人口。
（3）戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距：指常住人口城鎮化率減去戶籍人口城鎮化率，用公式表示為，Ud= Ut- Uh。
2.數據來源
本研究所需要的數據包括：（1）被評估城市2011年和2016年統計年鑑數據；（2）被評估城市國民經濟與社會發展計劃公布的有關數據；（3）部分城市「十三五」規劃中涉及到的相關數據；（4）2015年中國城市統計年鑑和人口與勞動就業統計年鑑涉及的部分數據；（5）「六普數據」和2015年全國1%人口抽樣調查數據；（6）2011年全國流動人口動態監測調查數據。
三、評價結果及分析
（一）城市戶籍人口城鎮化的現狀
被評估的50個城市是中國工業化程度高、城鎮化步伐推進快，流動人口聚集度高的城市。從2015年這50個城市常住人口總量來看，共4.0139億人，具有本地城鎮戶籍的人口有1.8709億，按照戶籍人口城鎮化率計算公式，這50個城市戶籍人口城鎮率為46.61%。2015年全國戶籍人口城鎮化率為39.9%，比全國平均水平高出6.71個百分點。按照「十三五」時期全國戶籍人口城鎮化率達到45%的要求，從數據上看已經提前實現了預期目標。
戶籍人口的城鎮化，特別是農村遷出人口的城鎮化，往往是個人社會經濟地位提升的結果。［3］從評估結果來看，戶籍人口城鎮化率排名前十位的城市分別是珠海市、西安市、太原市、大連市、青島市、蘭州市、銀川市、瀋陽市、成都市和杭州市。（見表1）排名前十位的城市中，西部地區有5個，東北地區有2個，東部沿海地區有3個。排名前十的城市具有以下特點：一是本地城鎮化推進速度比較快，隨著本地城市規模的不斷擴張，本地大量農業人口整體轉為非農業人口，例如排名第二的南京市在2013年就完成了撤縣設區，通過區劃調整把僅有的兩個縣納入城區範圍。二是流動人口的規模相對較小，除了成都市和珠海市外，其他城市流動人口佔常住人口的比例都相對較低，如西部地區的西安市、太原市、蘭州市、銀川市和東北地區的瀋陽市。三是戶籍制度改革比較早，城鄉一體化進程推進快。比如排名第一的珠海市是我國最早推行戶籍制度改革的地區之一，本地農業戶籍人口已全部轉為非農業戶口；成都市是我國首批全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，城鄉一體化進程推進的速度比較快。
表1 50個城市戶籍人口城鎮化率排名%（略）
排名後十位的城市分別是東莞市、溫州市、榆林市、中山市、台州市、寧波市、深圳市、長沙市、嘉興市和金華市。（見表1）在排名後十位的城市中，除了中部地區的長沙市和西部地區的榆林市外，基本上都是長三角和珠三角地區的沿海城市。排名後十位的城市具有兩個特點：一是外來人口規模大、佔比高。比如東莞市、深圳市、寧波市、中山市、嘉興市、金華市外來人口佔常住人口的比重均超過了50%，深圳市外來人口規模超過了800萬，寧波市和東莞市超過了400萬。二是部分城市城鎮化推進速度慢，本地農村人口佔比較高。比如溫州市、台州市、榆林市和長沙市本地的農業人口比例比較高，再加上大量外來人口流入，面臨本地農業人口和外來流動人口的雙重壓力。
從區域間的比較來看，戶籍人口城鎮化率最高的區域是東北地區的四個城市，平均值為51.53%；其次是西部地區和中部地區的城市，平均值分別為48.65%和46.83%；東部地區的城市得分最低，平均值為43.20%。因此，提高我國戶籍人口城鎮化率的整體比例，東部地區是關鍵。（見表2）
表2 不同區域城市戶籍人口城鎮化率比較%（表2）
（二）常住人口城鎮率與戶籍人口城鎮率差距
2015年我國常住人口城鎮化率為56.1%，戶籍人口城鎮化率為39.9%，兩者之間的差距是16.2個百分點。從被評估的50個城市來看，常住城鎮人口為2.9914億人，常住人口總量為4.0139億人，根據公式計算得出常住人口城鎮化率為74.53%，比全國平均水平高出18.43個百分點。常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率的差距為27.92個百分點，比全國平均水平高出11.72個百分點，表明其戶籍人口城鎮化率雖高於全國平均水平，但並沒有完成與其人口規模相對應的目標任務。
按照城市常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率差距進行排名，差距小的城市排在前面，排名前十的城市分別為拉薩市、西安市、青島市、南寧市、長春市、濟南市、南京市、重慶市、成都市和西寧市。排名後十位的城市分別為東莞市、深圳市、中山市、溫州市、廈門市、佛山市、寧波市、長沙市、海口市與上海市。差距最高三個城市分別是東莞市為76.62個百分點、深圳市為68.8個百分點、中山市為62.49個百分點。其餘的7個城市也都在35到50個百分點之間，遠遠超過國家的平均水平。這些城市都應該採取特殊措施，努力提高本地戶籍人口城鎮化率，爭取在「十三五」期間縮小差距。（見表3）
表3 常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率差距排名（表3）
從四大區域城市之間的比較看來，東北地區差距最小，4個城市平均只有18.77個百分點，稍微高於全國的平均水平；西部地區的13個城市次之，也只有19.21個百分點。東部地區和中部地區差距較高，東部地區平均達到32.67個百分點，城市內部差距也比較大，標準差為16.76；中部地區6個城市平均也達到了27.99個百分點，比全國平均水平高出11.79個百分點。（見表4）
表4 不同區域城市常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率差距比較（表4）
（三）戶籍人口城鎮化率的進展及趨勢
「十三五」時期我國戶籍人口城鎮化率的目標是每年增加1個百分點以上，如果以這50個城市「十二五」期間戶籍人口城鎮化率的速度作為參照，可以對其「十三五」期間的發展趨勢進行分析。根據數據測算，2010年這50個城市戶籍人口城鎮化率的整體水平為43.50%，2015年的數據是46.61%，「十二五」時期提高了3.11個百分點，平均每年增長0.622個百分點。如果按照「十二五」期間的速度，完成「十三五」時期每年增加1個百分點的目標有很大難度。考慮到這些城市流動人口規模比較大，「十三五」期間必須超過1%的目標，才能在全國目標實現的過程中不拖後腿，其任務完成的難度更大。
「十二五」時期戶籍人口城鎮化率增長幅度最高的是南寧市，戶籍人口城鎮化率提高了20.93個百分點，平均每年增長4.19個百分點。增長幅度超過10個百分點的有9個城市，分別為南寧市、西安市、金華市、泉州市、福州市、杭州市、昆明市、石家莊市和成都市。平均每年超過1個百分點的有台州市、西寧市、重慶市、常州市、南昌市、深圳市、大連市和鄭州市。其餘33個城市年增長率均低於1個百分點，有13個城市出現了負增長，濟南市5年內下降了8.95個百分點，廣州市、海口市、榆林市、烏魯木齊市、武漢市、太原市、哈爾濱市戶籍人口城鎮化率下降也超過了1個百分點。（見表5）
表5 「十二五」時期被評估城市戶籍人口城鎮化率的變化（表5）
從區域來分析，「十二五」時期戶籍人口城鎮化增長最快的是西部地區的13個城市，平均增長了5.89個百分點；其次是東部地區的27個城市，平均增長了3.47個百分點；增長速度較慢的東北地區的城市和中部地區的城市，5年間分別增長了1.12和1.68個百分點。（見表6）
表6 「十二五」時期被評估城市戶籍人口城鎮化率變化的區域差異（表6）
四、政策建議
（一）根據不同類別、區域的城市採取差別化的戶籍政策
從國家歷次戶籍制度改革的導向來看，雖然戶籍制度總體上是放開的，但國家對不同類型的城市採取了不同的政策控制措施。基本原則是城市規模越大的城市對戶籍控制的越嚴格，特別是北京、上海、深圳三個城區人口超過1000萬的超大城市，雖然採取了積分落戶的政策，但出於人口調控的需要，每年實際能夠拿出的入戶指標非常有限。實際上這三個城市存在很大差別，深圳市是以外來人口為主的城市，2015年常住人口的城鎮化率已經達到了100%，但戶籍人口的城鎮化率只有31.2%，兩者之間的差距達到68.8個百分點。對於這種類型的城市，就應該區別對待，不能用超大城市的戶籍政策標準來控制人口。根據本次評估結果，應該把戶籍人口城鎮化率排名較低、進展速度慢且戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距較大的城市，列入「十三五」時期戶籍制度改革的重點目標，分析存在的實際困難和問題，採取有針對性的政策措施，使更多外來人口能夠在本地落戶。
從區域來看，東北地區和西部地區是我國人口的主要流出地，隨著本地中心城市規模的不斷擴大，一些城市人口總量和規模不足對本地發展帶來的影響逐漸顯現，這些城市的流動人口以本省範圍內的流動為主，流動人口的適應性較強，對於這類城市不僅不應該設置戶籍障礙，而且應該通過激勵政策鼓勵外來人口到本地落戶。東部地區是我國人口的主要流入地，2015年東部地區流動人口總量佔全國總量的74.7%，東部地區的流動人口以跨省流動為主，流動人口融入當地的難度比較大。東部地區的城市要區別對待。城市容納能力比較強、經濟發達和公共服務設施基礎較好的城市，可以通過降低戶籍門檻，鼓勵外來人口在本地落戶。流動人口聚集程度高、城市容納能力有限的城市，不能過度追求戶籍人口城鎮化率的大幅度提高，而應通過居住證制度為流動人口提供基本公共服務。
（二）把重點從解決城鄉「二元」分割放在區域內外有別上
隨著國家戶籍制度改革的推進，截至2016年除了西藏自治區以外，全國30個省、自治區和直轄市均出臺了戶籍制度改革方案，取消了農業戶口與非農業戶口的區別，實行統一的戶籍登記制度。各地在對待本地農業戶口居民上，無論在社會福利還是在基本公共服務上與城市居民的差距逐漸縮小。也就是說，我們一直強調的以戶籍制度為代表的城鄉「二元」體制在區域內部正逐漸弱化，特別是在東部沿海開放城市和地區表現的更為明顯。
但是由戶籍制度造成的區域分割，即本地人和外地人的差距並沒有得到有效解決，外地人無論是具有城鎮戶籍還是農村戶籍在流入地城市獲得本地戶籍的難度均比本地人大得多。從整個國家層面來講，增加財政支出可以提高戶籍人口城鎮化率［4］，但由於我國實行財政分權制度，地方政府是公共事務的主要承擔者，出於地方利益的考慮，他們會在落戶以及公共服務的提供上優先考慮本地居民。在這種情況下，越是公共服務和社會福利水平高的地區和城市，對戶籍準入的條件越高。［5］
從我國流動人口的構成來看，主要從中西部地區流入東部地區，從小城市流入大城市，跨區域流動特別是跨省流動比例很高。提高戶籍人口城鎮化率根本目的是讓流動人口更好地融入城市，因此未來我國要打破區域壁壘，儘快解決由本地戶籍和外地戶籍造成的內外有別問題。
（三）要尊重流動人口的意願和選擇，建立「用腳投票」的遷移機制
作為流動人口個體來講，無論是從農村流入城市，還是從小城市流入大城市抑或是從西部地區的城市流入東部地區的城市，都是權衡利弊、理性選擇的結果。根據歷年流動人口動態監測數據，近年來我國人口流動出現了相對穩定的趨勢。由原來的暫時性流動變成長期性流動，2015年流動人口平均在外流動時間是4.4年，流入的城市相對固定；由原來的個體流動變成了家庭流動，已婚新生代流動人口中，近90%是夫妻雙方一起流動，與配偶、子女共同流動約佔60%。［6］也就是說，以新生代農民工為主體的流動人口，選擇在哪類城市工作和生活不是盲目的，而是長期考慮和理性選擇的結果。
我們利用2011年全國流動人口動態監測調查數據，根據「您是否願意轉為城鎮戶口？」作為落戶意願的衡量標準，計算出50個被評估城市流動人口願意落戶流入地城市的比例。結果表明，城市規模越大，流動人口的落戶意願越強。落戶意願最強的是上海市，有68.20%的流動人口表示願意在上海落戶，北京、天津、廣州、深圳、大連等城市均排在前列。因此，從流動人口的主觀願望來看，他們更願意向東部沿海特大城市、大城市集中，這些城市的共同特徵是經濟發達，就業機會多，公共服務設施完善，吸納流動人口的能力強。因此，國家在制定人口調控政策時，要考慮和尊重流動人口的意願和選擇，在政策上向流動人口落戶意願高的地方傾斜，通過消除戶籍壁壘，建立「用腳投票」的人口流動與遷移機制。
（四）要維護農業轉移人口的基本權益，從農村內部著手，解除農民進城的後顧之憂
農業轉移人口是流動人口的主體，從國外發達國家城市化的歷程來看，要想讓農民安心地留在城市，必須先要從農村入手，解決他們流入城市的後顧之憂。英國工業化過程中，通過強制型的「圈地運動」使農民與土地永久脫離了聯繫，通過實施一系列勞動就業和福利制度讓進城農民安心在城市安家。20世紀50年代日本政府通過實施土地調整政策和鼓勵小農戶「脫農」政策，為農民永久性進城創造條件，例如日本1952年頒布了《土地法》允許土地轉讓，鼓勵土地集中經營和農業委託經營。
綜合各種調查結果，目前農業轉移人口落戶城市的意願不高，主要顧慮是怕戶口轉移後農村權益得不到保護。主要包括：一是土地的「三權」問題，即農村土地的集體所有權、農戶承包權和土地經營權。這些權利都是跟戶籍制度直接掛鈎，一旦脫離農村戶口也就意味著自己不屬於集體成員。在現有的土地制度下，國家提出了土地「確權」、「三權分置」等辦法。但要打消農民的顧慮，必須通過立法的形式，保證農民離開農村後自己的權益不受到侵害。二是農民的住房和宅基地問題。由於宅基地所有權屬於集體，大部分農民是無償分配獲得，農民的住房和宅基地能不能像城市住房一樣具有抵押、擔保、轉讓的權利，也是促使農民脫離農村永久進城的關鍵。
農民進城後擔心的另一個問題是能不能在城市立足。如果不能，將來能不能再返回農村。現實的情況是，目前大多數地方農民進城落戶相對比較容易，而把城市戶口遷到農村地區比較難。目前很多具備在城市落戶條件的農業轉移人口持觀望態度，希望國家在政策上能夠有所突破。今後戶籍制度改革的方向應該是實行統一的戶籍登記制度後，對於已經進城落戶的農民，允許其在一定時期、一定條件下，把戶口遷回農村，給予其一定的反悔時間，徹底解除其顧慮，為新型城鎮化戰略的順利實施創造條件。
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［6］國家衛生計生委流動人口司.中國流動人口發展報告［R］.北京：中國人口出版社，2016：21-57.
（劉金偉，國家衛生計生委流動人口服務中心研究員。）
（來源：《國家行政學院學報》2018年第4期）