作者簡介：張新平，範建麗，南京師範大學教育科學學院，江蘇 南京 210097 範建麗，黃山學院教育科學學院，安徽 黃山 245041
內容提要：新中國成立70年來，我國中小學組織結構走過了政本集權、教本分權、校本放權三個重要的變革發展階段，表現出從依附社會政治經濟形勢向遵從自身發展規律轉變，從經驗主義、拿來主義向規範化和科學化轉變，從行政集權向民主管理轉變，從外控型領導向校本管理轉變，從科層組織向專業型組織轉變五個重要特徵。以現代信息技術的深度融入彰顯現代化的組織結構，以學術氛圍的營造促進組織的專業化發展，以組織服務理念的提升強化協同管理機制，是我國中小學組織結構變革發展的未來趨向。
關 鍵 詞：新中國70年；中小學組織結構；政本集權；教本分權；校本放權；校長負責制
標題注釋：本文系全國教育科學「十三五」規劃2016年度國家重點課題「義務教育學校標準化建設研究」(課題批准號：AHA160006)的階段性研究成果。
中圖分類號 G63
文獻標識碼 B
文章編號 1002-2384(2019)09-0014-06
一、我國中小學組織結構的三次重要變革
回望70年，在我國中小學管理體系中，領導體制經歷過多次變革，從校務委員會制到黨支部領導下的校長負責制，再到校長負責制；組織實施方面，經歷了由集權封閉到民主開放的過程。這些宏觀領導方式滲透進了學校內部的組織結構，導致中小學組織結構從單一化向多樣化發展，從等級式向扁平式發展，從壟斷型向混合型發展。組織結構的彈性、組織內網絡式關係重組，使得中小學組織結構的變革趨於規範科學，教師主動發展意識和實踐創新意識得到激發；也使得學校的管理權力重心下移，主要表現為從上層集權向中層組織分權，再向基層教師放權，組織管理更加靈活高效。
從整體上看，我國中小學組織結構經歷了三個重要的改革發展時期，每次變革都是對舊事物的摒棄和對新事物的接納，都是對前一個時期的延續，同時也為後一時期奠定基礎，這樣相依互生、交疊前行的過程，推動了我國中小學組織結構走向專業化和科學化。
1.政本集權階段(1949～1984年)
(1)中小學組織結構的直線職能型發展
1949～1951年，各地中小學校成立臨時機構性質的校務委員會，主要以進步的教職員工和學生為骨幹成員，負責管理學校事務；1952年實行校長責任制；1958年實施黨支部領導下的校長負責制；1963年推行校長負責制；1966年取消黨政領導，施行「革命委員會」制；1978年採取黨支部領導下的校長分工負責制，黨政力量彼此交融又互相牽制。基於科層制的行政組織模式使得中小學組織權力逐漸集中，重心上提。
1963年，中共中央印發的《全日制中學暫行工作條例(草案)》和《全日制小學暫行工作條例(草案)》，對我國中小學的組織結構做出了規定。這一時期我國中小學教學組織結構包括教務處、教導處、總務處、政教處。教務處和總務處最先設立，後因強調「教」與「導」合一，教務處改為教導處，負責教學事務、班主任工作、課外校外活動；後來為了加強學校思想政治工作，增設政教處，管理班主任工作和團隊工作，又將教導處改為教務處，負責管理學校教學事務。[1]在此期間，中小學的教育科研工作主要由教研組負責實施，而教研組是依附在教務處或教導處之下的，是一種非行政組織。「文革」時期教研組消亡，1977年教研組恢復。「文革」前，教研組負責教學和教育實踐，屬專業性組織，因其選聘機制為任命制，所以帶有一定的行政組織色彩。「文革」後，教研組的教學管理職能得到強化，行政化傾向越加強烈。
此時，中小學教學組織結構的最高管理者是校長；教務處(教導處)、總務處、政教處等居於其下，負責具體管理工作；教研組屬教務處或教導處，負責學校教科研工作；學校教師承擔教學和學生管理工作。
這一階段，我國中小學非教學組織結構包括黨支部及其領導下的共青團、少年兒童隊、教育工會、學生會等黨的基層組織和群眾組織，主要負責教師和學生的思想政治工作。1949年，我國出臺了《關於建立中國新民主主義青年團的決議》，針對共青團提出了任務要求；同年10月，又發布了《關於建立中國少年兒童隊的決議》，各中小學成立團委、隊部，並進行組織內部等級的設置。1953年，「中國少年兒童隊」改名為「中國少年先鋒隊」，簡稱「少先隊」。
教育工會既非黨組織，也非行政組織，而是獨立的群眾組織，是學校的監督機構，是所有教職工的維權組織。1949年召開的全國文化教育工作者座談會確立了教師組建教育工會的合法性，1950年召開的中國教育工會第一次全國代表大會宣告了中國教育工會正式成立。1957年後，因「大躍進」和「文革」運動，教育工會名存實亡。直至1978年十一屆三中全會後，教育工會才得以恢復。該時期，各中小學為加強對學生的管理，一般都建立了學生會，引導學生進行自我管理。
此階段中小學組織結構模式主要是直線職能型(見圖1)，即以直線制為基礎，在各級行政領導下設置相應的職能部門。該模式的優點是既能夠集中統一指揮，又能使各部門有序分工實現專業化管理。其缺點是，這種模式屬於典型的「集權式」結構，權力高度集中於校長，下級缺乏自主權；同時，各職能部門之間缺少橫向聯繫，容易造成矛盾；另外，信息傳遞線路較長，影響管理的速度和效率。
圖1：直線職能型組織結構
(2)基本特點：行政本位、權威管理
政本集權時期的中小學組織結構具有以下三大特點。
一是突出的政治服務傾向。1949～1966年，中小學組織政治化色彩較重。1957年毛澤東明確指出：「教育為無產階級政治服務」；1958年9月，中共中央、國務院在《關於教育工作的指示》中明確要求：「……教育工作必須由黨來領導。沒有黨的領導，社會主義的教育是不能設想的……為了加強黨在教育事業中的領導，各級黨委要輸送一批幹部到教育機關和學校中去。」[2]此後，中小學校全面實行黨支部領導下的校長負責制，學校的重大問題由黨支部決定，而校長則負責貫徹落實。1978年，教育部在《全日制中學暫行工作條例(試行草案)》《全日制小學暫行工作條例(試行草案)》中規定，全日制中小學實行黨支部領導下的校長分工負責制，學校的一切重大問題必須經過黨支部討論決定。中小學先後兩次實行的這種黨支部領導下的校長負責制，並沒有很好地平衡好黨政工作與學校管理工作，一定程度上影響了學校辦學質量和管理水平的提高。
二是鮮明的行政本位制度。中小學組織結構套用國家行政機關的模式，具有明顯的行政化傾向，基本上是在行政管理的模式下運作，行政權力掌控了學校的日常運行。學校內部組織以嚴格的行政建制組建起來，學校的校長和中層分別具有一定的行政級別，省級重點中學的校長是縣處級，副校長則是副處級，正職的中層是科級，副職則為副科級，表現出典型的科層式組織結構屬性。[3]其他市直高中校長相當於處級，市直初中、小學和縣直學校校長相當於科級。幹部職務終身制，能上不能下。學校領導工作考慮的最主要因素是上級的行政命令，以強制性指令為主，學校自主發展的空間很小。
三是典型的權威管理模式。中小學組織管理採用的是典型的工業模式：嚴格的層級制，民主管理薄弱。組織結構由高到低分三層，即校級領導、中層領導、基層教職工，校長居於頂端，下轄層級式結構，校級和中層構成學校的管理層。組織內部具有較嚴格的權力等級劃分，通過職位建立起控制與被控制的關係，上級負責謀劃、決策，下級被動、機械地執行，缺乏主動性和創造性。整個組織系統以「服從命令和遵守紀律」為最高控制原則，一人指揮，眾人行動。組織還通過強化規章制度來進行制度化管理，具有鮮明的剛性管理特徵。
2.教本分權階段(1985～1999年)
(1)中小學組織結構的矩陣型擴展
20世紀80年代中期，伴隨著以「改革」和「開放」為標識的社會快速轉型，學校教育也在朝著分權化方向發生著深刻變革，主要表現在：宏觀層面上，中央政府簡政放權，把基礎教育管理權交給地方；學校層面上，重新確立校長負責制，擴大學校的辦學自主權。
從1985年中共中央頒布的《關於教育體制改革的決定》，1993年中共中央、國務院印發的《中國教育改革和發展綱要》等文件中可以看出，實行校長負責制已成為中等以下各類學校改革的重心。一是學校成立作為審議機構的校務委員會；二是為了加強民主管理和民主監督，學校建立了以教師為主體的教職工代表大會制度；三是學校黨組織逐步從過去對學校各項事務「大包大攬、一管到底」中解脫出來。中小學採用校長負責制，賦予了校長相應的權力，提高了學校的管理效率。
20世紀80年代之後，隨著中小學學校規模的擴大，學校行政重心開始下移，將教學監督檢查和教師人事管理等原本屬於學校行政機構的管理權下放到教研組，使得教研組的管理職能突顯出來，這時期不少學校還設立了教育科學研究室。1992年國家教委印發的《九年義務教育全日制小學、初級中學課程計劃(試行)》催發第七次課程改革，教育科學研究成為中小學的重要工作，教科室開始成為獨立的行政機構，其作用從隱性走向顯性。另外，學校規模的擴大促使一些學校出現了另一類型的行政組織——年級組。這些學校實行以年級組為主體，年級組與教研組並存的雙層管理體制。根據學生管理的需要，不少學校亦成立了德育處或學生處，學校逐步形成了教育、教學的雙軌管理體制。而為緩解年級組的行政管理壓力，減少跨年級教研組教師間的溝通障礙，備課組應運而生，成為教研組和年級組管理工作中的交叉區域。這一時期，中小學教學組織結構在橫向上不斷擴展，除設置教導處(教務處)、總務處、政教處(德育處)外，有的學校還設置了校長辦公室、教科室、年級組等。非教學組織結構中，作為教育民主化發展的產物，這一時期學校普遍增設了教職工代表大會。
由於學校規模的擴大和組織結構的橫向擴展，這一階段中小學組織結構模式以矩陣型為主(見圖2)。矩陣型組織結構既保持了教學管理系統原有的縱向直線職能結構，又以年級組作為橫向協調部門，從而加強了部門間橫向的交流與協作。[4]矩陣型組織結構的優勢是各部門之間的溝通和交流更加便捷、快速，且靈活性和適應性更高，還有利於高效配置專家，減少官僚主義現象；缺點是要向多個上級匯報，有可能引發個人和組織決策上的糾結與混亂。
圖2：矩陣型組織結構
(2)基本特點：多樣化、民主化、專業化
教本分權時期的中小學組織結構主要具有以下三大特點。
一是結構複雜多樣化。年級組、備課組等之前隱性的層級在教學本位制度的驅使下，逐漸成為組織內部的實體機構，傳統的中小學組織結構受到衝擊。不少學校實行了校級管理和年級組管理兩級管理模式，年級組與處室的關係，出現了從屬式、平行式、交叉式等主要模式；在業務處室、年級組與教研組、備課組等關係的擺放中，出現了多重交叉形式。[5]這樣既有三級管理模式，又有二級管理模式，打破了原先垂直的等級化金字塔模式，從單一的組織結構模式向複雜性、多樣化發展。
二是制度轉向民主化。1985年之後，中小學開始陸續設立審議機構——校務委員會，以及建立民主管理機構——教職工代表大會，這種校長負責制、民主審議制和民主監督制三制分立的學校管理結構，體現了我國中小學組織管理的民主化走向。校務委員會一般由學校黨支部書記、校長、副校長、處室主任、工會主席、共青團和少先隊代表等組成，賦予中層共同參與問題研究與決策的權力。教代會由教職工選舉代表組成，代表們在學校黨支部的領導下，行使民主權利，參與學校民主管理和監督。有些中小學構建了三個層次的民主決策程序：最高層是教代會，第二層是中層以上幹部參加的行政會議，第三層是校級領導之間的碰頭會，充分體現了決策的民主性。
三是管理趨於專業化。我國中小學組織結構一直包含以學科為參照組成的教研組，20世紀80年代開始產生的年級組，加強了學科教師之間的橫向聯繫，此外，教科室的存在方式從隱性依附到顯性獨立等，都體現出學校對於教學和實施專業管理的重視。教研組長、年級組長和備課組長是學校教學工作的骨幹力量，是校長權力落實落地的主要依靠，負責管理和帶領本學科教師隊伍。20世紀90年代，有的學校將「以行政事務為中心」的管理方式改變為「以教育教學為中心」，實行校長負責制下的適度放權，校長把部分權力下放給各處室主任和教研組長，充分發揮教研組長的作用。
3.校本放權階段(2000年以來)
(1)中小學組織結構的扁平化演變
進入21世紀，全球化趨勢加劇，我國社會進入全面轉型的新時期。社會轉型表現在政府與社會關係的調整上，即政府更多地放權於社會、放權於市場，在加強宏觀管理的前提下向學校放權。如此一來，校本管理受到重視，以學校為本位的管理改革增強了學校的主動性、主體感。
各地中小學校建立了「政府統籌、社會參與、學校自主管理」的校本管理體制，使學校的管理運行走向開放化、自主化。校本管理打破了長期以來我國中小學「閉門辦學」的狀態，促使學校加強與社區和家長的聯繫，尊重家長和社區的知情權、參與權和選擇權。2010年出臺的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》提出，取消事業單位的行政級別和行政化管理模式，逐步推行校長職級制，並且明確了中小學校長的任職資格標準，積極推進校長專業化發展。職級制改革進一步擴大了學校辦學自主權，強化了校長的職業意識。21世紀進入資訊時代，信息技術教育是時代的必然要求，有條件的中小學陸續設立了電化教育研究室(處)或信息技術室(處)，使其擔負起學校的信息技術教育責任。該時期中小學教學組織結構增加了信息技術處，非教學組織結構增設了家長委員會(以下簡稱「家委會」)等。家委會在參與學校管理活動方面發揮著相應的作用和履行應有的責任，並且對學校工作實施有效監督。
校本放權階段，中小學組織結構開始從封閉的、靜態的集權化管理，轉向開放的、動態的民主化管理，扁平式組織結構成為主流(見圖3)。學校管理重心從校長個人下移到基層，縱向結構層次減少、橫向範圍拓寬。這種組織結構有利於部門之間信息的更快傳遞，有利於教師、學生、家長、社區等利益相關者更廣泛地參與到學校的管理中。
圖3：扁平式組織結構
(2)基本特點：網絡化、人本化、多元化
校本放權時期的中小學組織結構主要表現出以下三大特點。
一是結構的網絡化。在網絡信息技術的支持下，中小學在內部打破了原有的科層化組織結構，構建起一種彈性大、靈活性強的網絡組織；在外部，通過與家長和社區合作，形成以學校為中心，以關注學生和學校發展的社會力量為依託的網絡化組織。在這種網絡化的組織中，信息傳遞的便捷使得中層管理者的許多職能被取代，組織結構向扁平化發展；組織中的橫向互動增加，組織內部各部門構成緊密聯繫的整體，每個成員成為網絡結構中的一個因子。學校與家長和社區等校外力量組建的相互信任、信息共享、責任共擔的虛擬聯合體，打破了組織的邊界，增強了中小學應對複雜多變的外界環境的能力。
二是制度的人本取向。人本取向首先體現在校長職級制的實施上，促進了中小學校長的專業化和職業化發展，為校長個人的成長搭建了理想平臺。而在中小學組織內部，人本取向最突出的體現是以教師為本、以學生為本，充分關心和尊重師生，做到激勵人、發展人，以人的發展促進組織的發展。其一，管理權的下放，開通了中小學教職員工表達意見和建議的渠道，激勵教師們敢想、敢做；其二，教職工代表大會制度的實施，充分尊重一線教師的看法和觀點，給予他們進行平等、開放交流的機會；其三，家委會制度在學校和家庭間搭建了一座溝通的橋梁。
三是管理的多方參與。信息技術使得校內每位員工都可以通過網際網路對高層的行政決策直接發表意見，各科室之間也在信息網絡的助力下加強了聯繫。民主行政的思想促使各中小學注重維護教職工和學生的權益，激發師生的參與熱情和創造意識，並將基層管理者吸納到決策隊伍中來，如教研組長、年級組長、備課組長等。他們除了在學校的教學和教研事務中具有決定性權力，也廣泛參與決策學校其他事務。學校吸收校外人士參與學校管理活動，使學校實現了從封閉管理向社會參與管理、從學校少數行政人員管理向全員管理的重要轉變。
二、我國中小學組織結構變革發展的主要特徵
1.從依附社會政治經濟形勢向遵從自身發展規律轉變
我國中小學組織結構的幾次變化，都受到當時社會政治經濟形勢的影響。一般情況下，在政治形勢趨緊、社會矛盾較為突出或者社會大變革大調整時期，學校多實行黨支部領導下的校長負責制；而在政局較安定、經濟平穩發展時，學校多實行校長負責制。20世紀80年代和21世紀初的兩次社會轉型，都帶來了學校的簡政放權，喚醒了學校組織變革的內生動力。各中小學從之前的自上而下、大規模、集體性的變革中脫離出來，開始關注學校內部改革，並從實際工作中總結規律，嘗試實行多種組織結構模式，如矩陣型組織機構、多層委員會式組織模式、項目組織模式等。每一種組織結構模式只適合於某種特定環境，作為一個動態開放的機制，學校組織結構將隨著教育的發展而不斷發展。
2.從經驗主義、拿來主義，向規範化和科學化轉變
不少中小學只憑藉上級的指示和經驗辦學，照搬校外行政組織模式，甚至簡單移植企業組織模式，組織機構僵硬、刻板，缺乏對自身發展的理性思考，這樣形成的組織結構很難有效促進學校發展。隨著校本管理制度和校長職級制的施行，中小學建立了適應多方參與校務管理的組織結構，形成了有利於管理信息共享的組織體系，明確了校長、中層管理者、教師、家長和社區等管理角色的職責和要求，同時建立相應的責任機制、校務公開機制和激勵機制等，使學校組織的內部管理更加規範和科學，向有機的、柔性的組織結構過渡。[6]
3.從行政集權向民主管理轉變
在一系列增權賦能政策的推動下，中小學迎來了自主管理、自主發展的好時期。政府宏觀上的調控，社會參與管理，學校自主辦學，使學校實現了權力重心的下移、組織結構的開放、管理過程的多方參與和活力發展。校務委員會、教職工代表大會制度體現了學校管理的服務性傾向。民主監督機制的建立健全，為廣大教職工、家長、社區人員搭建了一個廣泛參與學校管理的正常渠道。這些措施能夠有力地促使中小學組織從封閉靜態的集權化管理轉向開放動態的民主化管理。
4.從外控型領導向校本管理轉變
我國中小學很長時間以來習慣於政府和教育主管部門的外控領導，管理上被動守舊，這已嚴重影響了學校的自主發展和教學質量的提高，因此，校本管理應運而生。政府將管理權交還給學校，實行校長負責制和校長職級制，充分激發學校的內動力和校長工作的主動性、創造性，從而引導每所學校都能根據自身的需要，確定符合自身發展的目標和方向，組建獨特的管理隊伍，探索適合自身狀況的管理模式，最大程度地提高學校管理的效能和效率。
5.從科層組織向專業型組織轉變
科層組織內部具有嚴格的權力等級，強調的是權威而非學科專業，不利於校長職業化和學校專業化的發展。而專業型組織主要是一種教本和校本組織運作機制，適應了教育變革和學校管理創新的需要。校長職級制的實施及完善，促進了校長自身的專業化發展；中小學組織結構中教研組、年級組和備課組等在學校教學和教研事務中擁有的決定性權力，體現了專業化管理；社會專業人士參與學校的管理，成為學校專業化發展的推動力量。所有這些促進了中小學組織的專業型轉變。專業型組織將進一步提升校長和教師的專業意識、專業知識和專業能力，從而為社會提供更加成熟有效的專業化服務。
三、我國中小學組織結構變革發展的未來趨向
1.以現代信息技術的深度融入彰顯現代化的組織結構
中小學組織中的成員面臨新時期信息化、網絡化環境的嚴峻考驗，組織重構不可避免。
首先，現代信息技術有效提高了工作效率，學校可實施動態開放的組織管理模式，精簡組織機構和辦公人員，降低管理成本。其次，隨著中小學組織規模的進一步擴大和招生類別的增加，中小學組織結構將會向事業部型演變，組織的高層負責戰略決策和長遠規劃，各學段部、年級部、分校部自行管理，必要時自主決策。再次，中小學還可利用信息技術打通與社會公眾的溝通渠道，搜集民意，集中民智，實施開放式辦學，形成無邊界組織。最後，信息技術將帶來無紙化辦公方式，打破受時間和地點局限的辦公模式。這需要學校管理者優化學校組織內部資源，建立健全信息化操作制度，構建內外部信息交流平臺，實現組織內外信息共享，提高辦公效率。
2.以學術氛圍的營造促進組織的專業化發展
學術氛圍的營造，首先要求校長以身作則，帶頭進行教學科學研究。學校管理者要善於在工作中思考和總結，提高理論修養，拓展自身職業發展空間，同時運用教育規律辦學和施教，以自身專業化帶動組織專業化發展。其次，要建立專業取向的學校管理模式，重用教學專家和業務骨幹，加強業務領導，建立健全教師專業發展制度，如設立專業發展委員會、課題協作組，實行學科帶頭人、首席教師制等。再次，要推進教師的專業化發展。一是改變過去對中小學教師發展的漠視狀態，從學校層面制定學生、學校和教師三維發展目標，引導教師樹立專業發展的意識；二是保障教師的專業自主權不受外界因素的幹涉，強化教師的專業地位，賦予他們參與學校專業決策的權力；三是創建溝通與合作的組織文化，通過管理者與教師的交流與溝通、教師之間的互信與合作，打造寬鬆的職業發展環境；四是要營造組織學習氣氛，實現團隊學習。
3.以組織服務理念的提升強化協同管理機制
中小學組織具有服務性質，並且應堅持「以人為本」的服務理念，除了為學生和教師服務，還為家長和社會服務。在複雜多變的社會環境中，若想提供更優質的服務，中小學除了具備專業服務意識和水平外，還需要藉助各方力量進行協同管理。
隨著中小學組織管理變得更加柔性化、交叉化和開放化，協同管理成為可能。首先，學校組織通過推進教師專業化發展，實施專業化管理來實現對教師的專業化服務，並賦予教師專業決策權，使教師成為學校內部協同管理機制的基本構成單位。其次，學校在為學生服務的基礎上進一步實現為家長、社會服務。一方面，各中小學應本著校務公開、坦誠服務的意願，把家長納入學校管理隊伍中，實現家校合作、共建共享。另一方面，學校自身資源有限，只有充分利用社會資源，協同管理，才能達到共贏。中小學可以在自主辦學的前提下，積極進行校企合作、校地合作、校校合作，充分利用社區、企事業單位的資源，建立多向合作模式，實施互動發展。總之，中小學應秉持提升組織服務的理念，通過建立學校內部和外部協同管理機制，依靠信息交換與共享，聯合教師、家長、社區及社會專業人士等開展協同管理，共同為學校充滿活力地發展做出新的探索。
參考文獻：
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