聖武朝期間，長屋王之變、藤原廣嗣之亂等政治事件的發生，以及連續不斷的饑饉、疫病，都給聖武王權的統治帶來了不安穩的因素。神龜六年六月，即長屋王事件發生後的3個多月後，平城宮內以及畿內、七道諸國，即從中央到地方同時舉行講讀《仁王經》的法會。前已敘述，《仁王經》是內含護佑王權思想的護國經典，根據學者的研究，奈良時代的仁王會，往往是在王權、國家發生危機之際臨時舉行，以祈願國土的安寧。除了《仁王經》以外，《金光明經》、《最勝王經》、《法華經》和《大般若經》等也被視為護國經典，通過定期或臨時舉行講讀、轉讀這些特定的護國經典的法會，祈願佛護佑國家的平安。護國經典的法會舉行之際，僧人們所使用的經典的製作與頒布是在國家、王權主導下進行的。例如《金光明經》有多種譯本，在日本，《金光明經》成為護國經典以後，地方各國使用的版本也不盡相同，既有北涼曇無識譯的《金光明經》，也有隋寶貴集成的《合部金光明經》。神龜五年十二月，朝廷向地方諸國頒布《金光明最勝王經》，每國1部，以此統一地方各國使用的經典版本。
寫經即抄寫經典、疏等，被認為是一種積功德的行為。天平朝期間，在國家、王權的推動下，開展了大規模的寫經事業，其中最為有名的事例即是皇后光明子發願的一切經寫經事業。皇后光明子本人是佛教信仰者，成為皇后以後，利用佛教樹立自己的權威。在登上皇后之位的翌年，即天平二年，光明子設置悲田院，並在皇后宮設立施藥院，悲田、施藥兩院都是社會福利性質的機構，用「以療養天下飢病之徒」，從而顯昭皇后的普濟廣救的形象。天平六年，在唐留學17餘年的僧侶玄昉隨日本遣唐使回國，並帶回經論5千餘卷。天平八年，開始了以玄昉帶回的經論為底本的寫經事業。這個寫經事業是皇后光明子為了供養父母以及祈願天皇的統治永延安寧而發願的，歷經20年，於天平勝寶八歲結束，所抄寫的經文包括大乘小乘的經律論、賢聖集傳、別生經、疑偽經、錄外經、章疏等，總數約達6500卷。帶回唐朝經論的玄昉也受到聖武天皇的重用，直接被任命為僧綱的最高官——僧正。
寫經事業中，具體擔當抄寫經文的是寫經生，但寫經生並不是僧人，而是字寫得好的俗人。寫經所是寫經生日日抄寫經文以及食住的地方，由下層官人管理。寫經生抄寫完成的經文，要經過校生的校對，若發現脫字、誤字，寫經生的報酬就要被扣減。除了寫經事業以外，造佛、造寺事業也是意在鞏固國家和王權的手段之一。天平九年三月，聖武天皇詔令地方諸國各造釋迦佛像1尊，脅侍菩薩2尊，並寫大般若經1部。天平十二年六月，「令天下諸國，每國寫法華經十部，並建七重塔焉」。天平十三年，經歷了藤原廣嗣之亂的聖武天皇，出於「欲使國家永固」的目的，詔令天下諸國建造金光明四天王護國之寺和法華滅罪之寺二寺，並規定：國家給每國的國分寺的封戶為50戶，水田10町，國分尼寺也是10町；國分寺的僧人數為20人，國分尼寺為10人；國分寺內造有1座七重塔，塔內放置金字金光明《最勝王經》1部；每月八日，國分寺、國分尼寺的僧143尼，必須轉讀《最勝王經》，每至月中，誦戒羯磨；每月的齋日，禁止漁獵殺生。然而，諸國的國司對於國分寺的建造並不積極，直至天平十九年年末，有的地方的國分寺甚至尚未開工。為此，天平十九年十一月，朝廷派出官人前往七道的諸國，督促各國的國分寺建造，同時，對國分寺、國分尼寺增加田地，其數量分別是90町和40町，由此，國分寺擁有田地達到100町，國分尼寺為50町。
天平勝寶元年七月，孝謙朝廷規定諸寺院可以擁有的墾田面積，其中，國分寺為1000町，國分尼寺是400町。天平寶字八年十一月，稱德朝廷向諸國下達由4條內容構成的「勤造國分寺並禁犯用寺物」太政官符，其中1條的內容是：國分寺的寺封及寺田的地子由國分寺收納，如果國司要動用，必須聽從國師的意見。這一措施意在從經濟上保證國分寺的經營。天平神護二年八月，進一步將國分寺、國分尼寺的寺田耕營責任者由國司移向寺院的三綱。天平十五年十月，輾轉於遷都之中的聖武天皇發願鑄造盧舍那佛金銅像，宣言要「盡國銅而鎔像，削大山以構堂」，以其「天下之富」與「天下之勢」造此佛像，並動員所有階層的人們，哪怕是「持一枝草一把土」協助鑄造佛像事業。這尊盧舍那佛金銅像，又稱東大寺大佛，其鑄造的完成歷經多年。在發願鑄造盧舍那佛金銅像不久，聖武天皇在紫香樂宮宣布：為造奉盧舍那佛像，開土建造佛像的寺地，即甲賀寺之地。一般認為，位於滋賀縣甲賀郡信樂町黃瀨的寺院遺址即是甲賀寺的所在。天平十六年十一月，在甲賀寺舉行了開始建造盧舍那佛像體骨柱的儀式，聖武天皇親自參加，平城京的大安寺、藥師寺、元興寺和興福寺的眾僧會集。此後，由於遷都等事宜，在甲賀的盧舍那佛像鑄造事業停止。天平十七年144五月，聖武天皇返都平城京；八月，在大和國添上郡山金裡，聖武天皇以袖運土，為佛像的臺座加土，重新開始盧舍那佛像的鑄造事業。造佛之地是在大和國的國分寺--金光明寺。天平十八年十月，聖武天皇、元正太上天皇、光明皇后行幸金鐘寺，點燃1萬5千7百餘杯燈火供養盧舍那佛，數千僧人參加供養儀式。天平十九年九月，盧舍那佛像的主體開始鑄造。
同年，隨著鑄造盧舍那佛像事業的推進，金光明寺改稱為東大寺。天平勝寶元年十月，經過3年的時間、8次的鑄造，盧舍那佛像的主體基本完成。其後，天平勝寶元年十二月至天平勝寶三年六月，鑄造佛像的螺發966個；天平勝寶四年三月，開始塗金作業，四月，在塗金作業尚未完成的狀態下，舉行了大佛開眼供養儀式。盧舍那佛金銅像共耗費銅量達739560斤，並且鑄造大佛的銅是「西海之銅」。天平二十一年正月，聖武天皇請大僧正行基為其戒師，受菩薩戒出家，法名勝滿。同年四月一日，聖武天皇行幸東大寺，光明皇后、阿倍內親王及群臣百寮隨行，在尚未完成的盧舍那佛像前，聖武天皇「北面對像」，由橘諸兄宣讀詔詞，詔詞中，聖武天皇自稱為「三寶之奴」。由此，聖武天皇將自己定位在佛與眾生之間，其政治性目的是在其權威衰落的背景下，通過佛教秩序進而獲得更大的權威。天平期的造佛、造寺事業造成國家對寺院建立、僧尼得度的原有的嚴格限制政策變得鬆弛。天平七年六月，聖武朝廷停止了自靈龜二年以來的寺院合併政策，改為督促各寺院不得懈怠寺內設施的修造。天平十九年十二月，敕令諸國，若有百姓情願造塔，則聽任其願望。同時，得度者的數量也大幅增多。數百人同時得度的現象已是司空見慣，數千人同時得度的情況也時有發生，例如神龜二年九月，為了
除地震災異，同時官度3000人出家；天平十七年九月，聖武天皇身體不豫，為祈願天皇康復，同時官度3800人出家；天平二十年十二月，因祭祀當年故去的元正太上天皇，同時官度僧尼各1000人。得度的容易性導致眾多的僧尼中，難免有在修行、學問等方面欠佳之人。天平勝寶六年，唐僧鑑真歷經萬難抵達日本，翌年，在東大寺設立戒壇院，加強戒律的貫徹。寶龜元年，稱德女皇病逝，天智系的光仁天皇的即位。同年十月，於天平寶字八年開始實施的禁止在山林寺院讀經悔過的禁令被解除，僧侶的正常的山林修行佛教活動被允許；寶龜二年正月，全國性地停止「吉祥天悔過」之法的舉行；寶龜三年三月，設置十禪師制，選出「或持戒足稱，或看病著聲」的10位禪師，他們的職責是在宮中祈禱天皇的平安；寶龜十年八月，命令諸國報告僧尼籍記載的僧尼的生死、住處，加強國家對僧尼的統制，同時朝廷根據僧尼籍，規定除兼備智慧與德行者之外，其他居住在平安京的國分寺僧尼都要返回本國。光仁朝的佛教政策意在改革聖武朝以來的佛與天皇的關係，重新將佛的位置放於天皇的統制之下。這一方針被桓武朝繼承，隨著平安京的遷都，奈良佛教走向終結。
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