《中國國家機構史》連載八 明朝封建君主專制的強化及國家機構設置的進一步集權化
明朝(1368--1644年)是中國封建社會晚期國家機構發展歷史上的十分重要的階段。封建君主專制下的中央集權政治體制進一步的強化，宰相制的廢除，以及在政權運行機制等方面的集權於皇帝等構成了這一歷史階段機構設置的基本特徵。明代的封建集權政治體制及其機構設置，以皇權的高度集中為準則，以廢丞相、立內閣為先導，組成了一整套皇權至上、層層疊疊、互不領屬的封建政權機構。考察明代國家機構的設置與特點，對了解在中國歷史上，延續千餘年的封建專制集權國家政治體制的變革規律與歷史經驗具有特殊意義。
第一節 明初的機構設置與廢相後對機構的大調整
中國歷史上的封建國家機構設置，至明代已經發展到君主專制絕對化的階段。明初的國家機構是在元末農民大起義，推翻元朝統治的基礎上建立起來的。朱元璋作為明朝的開國君主，曾根據新的形勢，對元朝及歷史上的機構設置進行了權衡取捨，作出了許多修正和補充，終於形成了比元朝君主集權制更加強化的國家機構模式。明初的政治體制及其機構設置的變化，究其實際都是圍繞這一中心主題展開的。
一、明初廢相前的機構設置——省、府、臺分掌三權
明初以朱元璋為首的封建政權機構，是在元末紅巾軍起義政權系統的基礎上逐步演變形成的。元至正十二年(1352年)，朱元璋參加了郭子興的紅巾軍起義隊伍，由於勇敢善戰，備受重用，常參與戰事與機構的謀議。四年後，朱元璋率軍佔領了東南軍事重鎮集慶(今江蘇南京)，且進一步控制了皖南、浙東地區。在此期間，他先後受命任左副元帥和都元帥，設立了元帥府，其後又自稱為吳國公兼江南行中書平章、都元帥，吸收和任用了一些文士或武將，組成了一套初步的軍政機構。他還親訪當時浙東名士朱升，採納了他提出的「高築牆，廣積糧，緩稱王」的建議，注意組建機構，發展生產，縮小打擊目標，以利於進一步壯大軍事實力。適應著加強對所佔地區統治的需要，朱元璋在各地普遍設置了府、州、縣地方機構，並廢除了元朝路級機構建置，藉此簡化層次，增強效能。隨後又置江南行樞密院、帳前都指揮使司，左、右、前、後、中五翼元帥府及五部都先鋒、鎮撫司、提刑按察司、兵馬指揮司等，從而為把地方性的軍政機構，逐步擴展為全國性的機構奠定了堅實的基礎。隨著軍政實力的壯大，朱元璋於元至正二十四年(1364年) 四月自立為吳王。他宣布參照元朝規制，設置了自有特色的中書省，作為最高行政機構。中書省下轄有錢穀、禮儀、刑名、營造等四個部，各部各設有尚書佐貳吏胥等員；分理有關行政事務。在軍事機構方面，廢大都督，改設左右二都督府，以下設同知都督、副都督等輔佐之。吳王元年(1364年)朱元璋在平定張士誠的勢力後，又設置了御史臺，作為監察百官的機構。對於吳王政權機構的這種建制，朱元璋在詔諭中曾說:「國家新立，惟三大府總天下之政。中書，政之本；都督府掌軍政；御史臺糾察百司。朝廷綱紀，盡繫於此。」(明官修:《明太祖寶訓》卷6。)這說明，朱元璋是仿照歷代封建王朝體制，以中書省、都督府、御史臺等三大府作為最高統治機構的職能部門的:這種以行政治理、軍事控制、監察百司為主要職能的機構設置，不僅有利於朱元璋強化對新佔領地區的統治，而且對增進軍政實力，促進吳王轄境的社會安定與經濟恢復，也產生了積極影響。因此，明初的國家機構設置，實際是由朱元璋的吳王政權組織轉化和完善起來的。
伴隨著軍政統治實力的擴大，朱元璋對吳王政權機構又不斷進行調整和充實。吳王三年(1366年)朱元璋頒發令旨開設文武科考試，吸收有真才實學的文士和能徵善戰的武臣，充實和完善統治機構。吳政權開始設立了負責高級文墨和研究文學經義的機構翰林院，內設翰林學士、侍講學士等官。增設太常和議禮總裁官，執掌主持制定朝儀、吉禮、嘉禮以至祭祀之禮的規章制度。稍後又增置了太史監，以劉基為太史令，執掌類似記錄帝王「嘉言懿行」的「起居注」的職能。這些新機構的添設，是朱元璋原來的農民起義政權逐步向比較完備的封建王朝統治機構轉化的反映。在這種軍政實力不斷壯大的基礎上，朱元璋任命徐達為徵虜大將軍進行北伐，攻克大都(今北京)，推翻了元王朝，並於 1368年正月在南京稱帝，建立明朝，年號洪武。
明朝開國後，其中央政府機構設置仍保留了吳王時期的三大府機構並立制。朱元璋為什麼要沿襲這種由省、府、臺組合而成的中央機構設置呢？考其原因，首先是為了穩定新興明朝的政治局勢。當時，元王朝雖被推翻，但北方仍存在著幾支比較強大的殘餘勢力。元順帝逃奔上都(今內蒙多倫西北)後，仍保持較完整的流亡政府機構，幾次派兵南下，伺機反撲。盤踞西北的蒙古貴族擴廓帖木兒仍有「騎兵十萬，步卒倍之」(明官慘:《明太祖洪武實錄》卷34。)。屯兵於金山(今吉林省雙遼東北)的元太尉納哈出更「彼此相依，互為聲援」(明官修:《明太祖洪武實錄》卷66)，共同圖謀復闢，給新成立的明朝政權帶來了嚴重的威脅。在這種形勢下，朱元璋不得不因襲並把吳王時期的三大府機構加以調整和擴大，以利於壯大自己，剷除元朝殘餘勢力和穩定當時的統治局勢。其次，是為了適應提高封建君主最高權力和使國家行政管理制度進一步集權化的發展趨勢。明代社會已處於我國封建社會晚期，社會矛盾日趨激化，加上元末權臣亂政與戰亂，已使當時的社會經濟面臨崩潰的危局。這要求封建國家機構的行政管理必須趨於強化，所設置的機構必需有利於維護封建君主的最高權力，在權力的運行機制上必須更加齊全完備和提高效率。明初中央政府的中書省、都督府、御史臺的「三大府」機構設置，就是適應這種統治需要而逐漸完善起來的。
(一)擴大中書省內屬機構
在明朝開國初年的封建中央政府機構體系中，中書省是封建最高政治權力結構的主體。它既是輔佐皇帝的中樞機構，又是最高中央行政管理機關。中書省在朱元璋稱吳王時設，但內屬機構僅有四部，職能也只限於禮儀、刑名、營造等事。明朝建立後，朱元璋開始擴大中書省的內屬機構，把原來的四部擴大為吏、戶、禮、兵、刑、工六部，並以「六尚書為曹官」。一些開國有功的能臣武將都被任命擔任了要職。如以李善長任中書省左丞相，以徐達任右丞相，以常遇春、胡廷瑞、廖永忠任平章政事；以趙庸、王溥任左右丞；以楊憲、傅王獻任參知政事。除此之外，各部還設侍郎、郎中、員外郎、主事等官，隸中書省統轄，分理國家諸事。《昭代典則》記述，洪武元年(1368年)八月丁丑朱元璋「召六部尚書入見奉天殿，諭日:『朕肇基江左，軍務方殷，官制未備。今以卿等分任六部。國家之事，總之者中書，分理者六部，至為要職。』」洪武五年(1372年)又定六部具體職掌，並於歲終進行考績，分其優劣，以行黜陟。六部官員相對穩定，不得輕易調動，凡有勞績苦，則在本部升用。洪武七年(1374年)又設置直省舍人10人，不久改直省舍人為中書舍人。洪武九年(1376年)又裁革平章政事和參知政事。通過以上對中書省及其官屬機構的調整與職官的配備，進一步強化了中書省的行政職能，提高了行政效率。
(二)調整都督府的權限
軍隊是明朝政權的重要支柱。鑑於元末權臣亂政與武將專擅國政危害皇權的教訓，朱元璋為了緊握軍權，即在統一軍制的基礎上，把樞密院改置為大都督，並通過調整都督府的權限，以利於皇帝加強對軍隊的控制。早在吳元年(1364年)五月，朱元璋即下令將歷年改編來的降附部隊及其將領，不論原稱為樞密、平章元帥，還是總管、萬戶，一律進行整編，規定按小旗、總旗、百戶、千戶、萬戶、指揮等序列重新編組，形成為自下而上的不同層次的軍事機構，從而強化了對軍隊的管理和指揮。而軍隊的最高領導機構由樞密院改置大都督府後，朱元璋規定大都督的職掌為統領中外諸軍事，下設司馬、參軍、經歷、都事等機構官屬，具體負責管理軍隊的訓練、紀律、補給、屯田等事務。在調整都督府的權限方面，明初還繼承了以往「分割事權」辦法，把部分軍事領導事務劃歸中書省隸屬的兵部執掌。根據當時的規定，兵部職責是制訂軍事計劃，管理武職人員，組織軍隊檢閱和傳達皇帝命令、調動軍隊等。《明史職官志》記載:「都督府掌軍旅之事，各領其都司、衛所，以達於兵部。凡武職、世官、流官、土官襲替、優養、優給，所屬上之府，移兵部請選」(張廷玉等:《明史》卷73《職官》二)。這樣，都督府僅管理軍籍、軍政，有統兵權；而調兵權與軍職官員的管理及任用則劃歸兵部。可見，作為明初最高的軍事機構大都督府的權限，經此調整後已形成為統兵權與調兵權分離的軍事領導體制，以利於加強皇帝對軍權的控制。
(三)健全御史臺的監察權
御史臺是明初中央「三大府」統治機構中的監察權力機關。它雖然在組織上因襲元朝舊制，但為適應新興明王朝的統治需要也做了一些新變化。御史臺初置於吳元年(1364年)，設左右御史大夫各1人，從一品；御史中丞l人，正二品。另有侍御史、經歷、照磨等官。朱元璋頒諭御史臺的職責是:「御史臺掌糾察，朝廷紀綱盡繫於此，而臺省之任尤清要，卿等當正己以率下，忠勤以事上，毋委靡因循以縱奸，毋假公濟私以害物」(張廷玉等:《明史》卷73《職官》二)。在當時形勢下，御史臺機構在嚴申紀律和監察官吏做了不少工作，使得朱元璋的吳王政權確實能做到令行禁止，具有較廉明的作風和較高的效力。明王朝建立後，朱元璋又將依元朝舊制分立的臺院、殿院的職能歸併入御史臺。當時的名臣章濫與劉基「並拜御史中丞兼贊善大夫」。據載章溢說:「憲臺為百司儀表，當養人廉恥，豈特搏擊為能哉。」由於用人得力，糾察工作中倡導廉潔新風，對明初吏治的整肅與官場風氣的變化是頗見功效的。洪武九年(1376年)，朱元璋又下諭罷侍御史、治書侍御史和殿中侍御史，以利於集中與強化監察權力。經過以上機構的歸併與官員的調整，重新明確規定御史臺「為天子耳目風紀之司，凡大臣奸邪，小人構黨，作威福亂政者」(張廷玉等:《明史》卷73《職官志》。)，「凡百官猥茸貪冒壞官紀者」(張廷玉等:《明史》卷73《職官志》。)，均在彈劾、治理之列，對整頓明初吏治，穩定明朝統治產生了積極影響。
總而言之，明初廢相前的中央政治體制，以省、府、臺作為權力主體。在機構設置與權力行使上，明朝沒有沿用隋唐宋的三省制，而是實行一省、一府、一臺制。即分別由「省、府、臺」三大府機構分掌行政、軍事、監察權力。
二、廢除丞相制及對機構的大改組
明初由省、府、臺組合而成的中央機構，雖對維護以朱元璋為首的君主專制權力，促進新興明王朝局勢的安定產生了積極影響。然而元季以來封建國家機構廢弛、吏治敗壞、紀綱不振的惡習卻仍蔓延不息，反映在明初機構中權力分配的派系鬥爭也日趨尖銳。加之明初行政機構的權力主體一仍元朝舊制，省、府、臺三大府名為分立，實際上，中書省為中央最高權力機構的主體。而中書省「百司綱領，總率郡屬」(明官修:《明太祖實錄》卷14。)，由左右丞相總管一切行政事務。在這種情況下，統治集團很快地暴露了皇權與相權的矛盾。朱元璋鑑於元季「權臣亂政」和中書省丞相權力過大危及皇權的教訓，決心改革舊制，廢除丞相制，進一步加強皇權。*
(一)裁撤中書省廢除丞相制
明朝開國初年的中書省，雖說是繼承元朝制度而設，但就丞相在中書省的地位與權力而言，卻與元朝的丞相有很大的不同。元朝的中書省有中書令之設，且規定由皇太子兼領，權力地位凌駕於丞相之上。在元代中書省除置左右丞相外，還設有平章政事二員，左右丞、參知政事二員，號稱「八府」共同職掌中書省政務。元代還置有「軍國重事」及「商議中書事」等官，並規定要以學問有素的文臣充任，參與中書省有關政務討論。這些都對丞相的權力起到了限制的作用。明初中書省不設中書令，更無皇太子兼任之制，又廢去平章政事、參知政事設置。這樣不但使丞相權力更加集中，而且也缺乏有效的限制。
由於明初中書省丞相權力的膨脹，不僅擁有參與國家政務決策、發號施令大權，而且可以直接控制與指揮六部及其他機關，乃至於「生殺黜陟，不奏逕行」(張廷玉等:《明史》卷308<胡惟庸傳》。)，從而使得丞相與朱元璋為代表的皇權之間的矛盾日趨尖銳。對此，朱元璋採取了果斷的罷除丞相制的決策。為了落實這項行動，他先造輿論說「自秦始置丞相，不旋踵而亡。漢唐宋因之，雖有賢相，然其間所用者多有小人，專權亂政」(明官修:《明太祖實錄》卷117。)，把秦漢唐宋各朝的滅亡歸因於設置丞相。接著又剝奪了丞相查閱奏章的權力，進而詔令此後六部所屬各司，「奏事毋關白中書省」(龍文彬:《明會要》卷37。)，也就是規定從此一切章奏，必須上呈皇帝，從而把中書省與六部各司的聯繫割斷。在經過這一番輿論與組織措施準備之後，朱元璋遂以御史中丞塗節告發胡惟庸「謀反」為「緣由」，趁機編造中書省左丞相胡惟庸謀逆、私通蒙古和日本等罪名而處死胡惟庸，並以株連法大興「胡獄」，「誅戮其僚黨，凡萬五千人」(談遷:《國榷》卷7，第582頁。)。並進而宣布自此罷除中書省，廢丞相制，丞相所屬權力收歸皇帝獨攬。中國專制主義政制自此又發生了一次重大的變化。
(二)六部地位的提高——直隸於君的最高行政機構。
明初曾以六部隸屬於中書省，六部最高行政權遂集中於中書省。鑑於元朝權臣「專擅國政」危及君權的教訓，朱元璋為防止「委任權臣，上下蒙蔽」 (明官修:《太祖實錄》卷59。),對職官的設置加以調整，廢除元朝舊制中書省有中書令之設，而以左右丞相為長官。然而由於機構的建制把吏、戶、禮、兵、刑、工六部劃歸中書省所領，這樣，作為中書省首長的左右丞相仍擁有指揮六部的巨大權力。在這種體制下，六部一切事務皆需通過丞相再傳至皇帝。這種情況是不符合封建社會晚期高度君主專制統治的需要的。
為了解決這個妨礙君主專制集權的矛盾，朱元璋在罷除中書省和取消丞相制後，又相應地提高了六部地位，使原來隸屬於中書省的六部成為直接對皇帝負責，分任朝政的中央最高一級行政機關。對此，朱元璋發表諭文解釋說:朕設立「中書省以總天下之文治」，沒有預料到「奸臣竊持國柄，枉法誣賢」，「蠹害政治，謀危社稷』』。因而決定「革去中書省，升六部，仿古六卿之制，俾之各有所司」，從而達到「權不專於一司，不留於壅蔽」(明官修:《太祖實錄》卷129。)的目的。適應著強化管理的需要，朱元璋在廢除左右丞相及其一切官屬的同時，對六部的內屬組織機構及職權都做了相應的調整與增設。
在此基礎上，提升六部官員的品秩，六部尚書的品位也由三品提升為正二品，使六部的首長尚書成為法定的九卿中的成員。經此改革之後，六部尚書對全國的大政大獄都可以參與研究，再不像過去那樣需經過丞相才與皇帝發生聯繫了。這樣，通過提高六部地位，皇帝可以更有效地指揮各部進行工作，同時，又更便於把全部權力高度集中於君主之手。隨著各部地位的提高，各部尚書直接對皇帝負責，皇帝直接執掌各項權力，這對加強明代君主專制，強化中央集權和提高行政效率，都產生了很大影響。
(2)大都督府改組為五軍都督府
明初設大都督府，置大都督掌管軍事，另設兵部管理武官選授、軍隊調遣和訓練。大都督府與兵部同為中央最高軍事統御機構。洪武十三年(1380年)，朱元璋在廢中書省與丞相制的同時，也開始著手對軍事機構進行大調整，宣布撤銷大都督府。改在每府設左右都督、都督同知、都督僉事等官。其下屬內部辦事機構的設置有經歷司，配備有經歷、都事等掌管各項軍政事務。各都督府的主要職責是領導、管理全國各地的都指揮使司、衛所官兵，負責督理這些軍隊的訓練、紀律、補給、屯田等事務。明朝不僅從組織機構上把大都督府一分為五，而且還明確規定各都督府之間互不相屬，都只能分別與兵部發生業務聯繫。《明史職官志》指出:「都督府掌軍旅之事，各領其都司、衛所，以達於兵部」，規定「凡武官誥敕、俸糧、水陸步騎操練，官舍旗役並試，軍情聲息，軍伍勾補，邊腹地圖、文冊、屯種、器械、舟車、薪葦之事，並移(兵部)所司而綜理之」(廷玉等:《明史》卷72《職官志》。)。同時還規定「徵伐則命將充總兵官，調衛所軍領之。既旋，則將上所佩印，官軍各回衛所」(廷玉等:《明史》卷72《職官志》。)。這樣就使五軍都督府、兵部與各都司衛所之間起到了互相牽制的作用。由於五軍都督府在全國分片管理軍隊，各府直接對皇帝負責。這既便於皇帝集中軍權，又消除了對皇權的威肋。可見把大都督府改組為五軍都督府，是明代君主集權制在軍事領導機構設置上的集中體現。
(四)改御史臺為都察院
明朝在廢丞相制，改組國家機構過程中，還撤銷了御史臺，並於洪武十五年(1382年)正式創設都察院，使國家的最高監察機構為君主集權制服務。都察院職官設左右都御史、左右副都御史、左右僉都御史，其下屬機構有浙江、江西、福建、四川、陝西、雲南、河南、廣西、廣東、山西、山東、湖廣、貴州等十三道監察御史，另設經歷司、司務廳、照磨所、司獄司為直屬辦公機構。都御史、副都御史、僉都御史領院務，監察御史則為都察院直接行使監察權力的專職官員。經過這次改組，強化了對百官的監察權力。凡官吏之考察黜陟則會同吏部，重大刑獄則會同刑部與大理院。其他各官署則分屬十三道監察御史負責稽察。」
經過廢相後對中樞機構的一系列調整與改革，使明代的國家政體結構、機構設置發生了更加有利於君主集權的變化。吏、戶、禮、兵、刑、工六部直接對皇帝負責，成為君主直接控制的最高行政機構。與此同時，軍事、監察機構也進行了大改組，大都督府一分為五個都督府，軍權分散，互相牽制，加強了君主對軍權的集中控制。都督府官員只有經皇帝任命為總兵官才能統兵作戰，事畢仍解除兵權，由都督府奉職食祿。御史臺改為都察院，加強了對各級機關和官吏的彈劾與稽察，從而強化了對可能危害皇權的監督。這些變革及整個中央機構的新建置，旨在使各衙門彼此頡頏，不能獨斷，事皆由皇帝總之，進一步使皇權成為封建國家機構的核心與主宰，促成了明王朝高度中央集權的君主專制制度的建立。
蔡信