國務院辦公廳今年1月初印發了《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》（以下簡稱「考核辦法」），此舉意味著，在經濟社會快速發展以及水資源日趨緊張的背景下，我國解決水資源總量不足、提高用水效率以及防治水汙染有了可以量化考核的剛性制度。
半月談記者在湖北、山西等地採訪時了解到，基層幹部及執法人員對考核辦法表示認同，但在具體落實過程中存在著不少困難和問題，亟須採取相關措施予以解決。
以剛性制度呵護水資源
水是生命之源、生產之要、生態之基。2011年中央一號文件明確要求建立最嚴格的水資源管理制度。2012年年初，國務院頒布關於實行最嚴格水資源管理制度的意見，提出了更為明確的要求。
水利部部長陳雷在《求是》雜誌上發文稱，長期以來，我國經濟社會發展付出的水資源、水環境代價過大，導致一些地方出現水體汙染、水質惡化，河道斷流、湖泊萎縮，地面沉降、海水入侵，水土流失、生態退化等問題，可持續發展面臨嚴峻挑戰。
要以實行最嚴格的水資源管理制度為抓手和切入點，抓緊確立水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納汙「三條紅線」，建立健全水資源管理責任和考核制度，從源頭上扭轉水環境惡化趨勢。
山西、湖北的一些水利專家告訴半月談記者，2013年初國辦出臺的考核辦法實際上是把2011年中央一號文件精神和國務院的相關要求進一步量化為考核指標，並與地方政府主要負責人和領導班子綜合考核評價相掛鈎，既是落實中央和國家相關精神的具體舉措，也具有很強的操作性。
「水資源論證、水資源費徵收等水資源管理工作，若不通過強有力的考核辦法，就沒法執行，中央的精神也不可能落到實處。」山西省水利廳水資源管理中心主任薛鳳海告訴記者。
水利部長江水利委員會下屬的長江水資源管理局總工程師穆宏強認為，「紅線管理」含金量很高，對地方工作的考核也是硬性的，完不成考核目標會依法依紀進行處罰，對省一級具有很強的約束力。
山西、湖北均是國家確定的實行最嚴格水資源管理制度的試點省。去年12月，湖北向全省地市州縣下發了加快實施最嚴格水資源管理制度試點方案。
山西省的相關試點工作也在加緊推進，並於年底出臺了節約用水條例，從法規意義上明確了政府、節約用水行政主管部門、用水單位和個人節約用水的責任和義務，強化了節約用水的政府責任，並將其納入國民經濟和社會發展規劃。
基層落實遇到三大瓶頸
記者採訪了解到，儘管各地基層政府認為這次國辦出臺考核辦法很有必要，並表示「對指標無條件服從，並認真執行」，但在實際執行過程中面臨不少困難和問題。
最大障礙是經濟發展與水資源管理的矛盾短期內難以調節。「基層工作確實面臨經濟發展轉型的壓力，如果地方上馬的還是落後產能、高耗能、高汙染的項目，地方指標就很難控制，要完成國家下達的目標也就非常困難。」穆宏強說。
一些基層水政執法人員表示，「三條紅線」一划，執法內容要大增，但是當前地方還是以GDP為首要任務，需要服務好企業。用水直接關係到企業生產經營，一些地方甚至發文，明確規定「執法部門只能在規定時間內進入企業」。「這種執法環境，『三條紅線』劃出來，也必定是執行難的局面。」湖北安陸一位基層水政執法幹部告訴記者。
其次，用水缺口大，基層水利幹部普遍感受指標分解難。記者在湖北採訪時了解到，國家給該省2015年的用水總量指標是315億立方米，而實際上湖北省測算的是需要365億立方米。「50億立方米的用水缺口，對今後工作提出了嚴峻挑戰。」湖北省水利廳水資源處處長熊春茂說。
第三，重要江河湖泊水質達標標準設定不科學。薛鳳海告訴記者，像山西這樣的北方省份，河流季節性很強，汛期與非汛期的河流水量差別很大，特別是非汛期河道內自然流水很少，流淌的主要是汙水處理廠排放的廢水。
以化學需氧量為例，企業排放達到每升50毫克也算達標，但地表水水質監測標準中，超過每升15毫克就算是三類以上汙染。「也就是說，就算企業排放的是達標水，但進入河流按地表水的水質標準看，很多都是五類甚至劣五類。在企業和城市汙水排放量固定的情況下，要達到四季達標是非常難的，應當合理考核。」薛鳳海說。
最嚴護水制度勢在必行
水利部副部長胡四一介紹，實行最嚴格水資源管理制度重在落實，建立責任與考核制度，是確保主要目標和各項任務措施落到實處的關鍵。考核辦法明確了責任主體是各省、自治區、直轄市人民政府，政府主要負責人負總責，同時明確了各地「三條紅線」的控制目標。
每5年為一個考核期，採用年度考核和期末考核相結合，劃定為優秀、良好、合格、不合格4個等級。對考核優秀的予以通報表揚，在相關項目安排上優先予以考慮；對考核不合格的要作出書面報告，提出限期整改措施。對整改不到位的，由監察機關依法依紀追究該地區有關責任人員的責任。
業內人士認為，實行最嚴格的水資源管理制度勢在必行，要解決目前面臨的水資源短缺、汙染嚴重與經濟社會快速發展的矛盾，保障考核辦法的順利落實，必須要求各地各級政府切實轉變經濟增長方式，調整產業結構，並進一步健全節約用水、汙染管控等方面的法律法規和相關制度，建立起與水資源管理相適應的發展規劃和制度體系。
專家們表示，考核辦法中的一些指標體系設置一定要科學，需要進一步調整和完善。考核辦法設置了用水總量、用水效率和重要江河湖泊水功能區水質達標率三項控制目標。
在基層落實過程中，用水總量可以通過細化到市縣來控制，但用水效率包括萬元工業增加值用水、農業灌溉用水效率等方面，涉及工業企業、農業等各個產業類別，不太好控制。此外，對這一指標的控制目標設置也易出現「鞭打快牛」等情況。
中南環境資源法研究所、湖北水事研究中心研究員陳虹告訴半月談記者，最主要的還是要確立一套對下行之有效、有足夠約束力的行政首長考核體系。為落實最嚴格的水資源管理制度，水資源管理績效應成為地方政府及其各職能部門考核、問責的重要內容。
除了自上而下的行政手段，可以把流域諮詢機構作為流域信息共享平臺，推動社會公眾積極參與。在開發利用、保護水資源方面要鼓勵公眾監督，形成行政問責和公眾問責的雙重壓力機制。（《半月談內部版》2013年第2期，記者 晏國政 黃豔）
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