導讀：近年來，隨著我國海洋開發利用規模的持續增長，不同項目重疊用海的問題開始凸顯，海域立體分層使用模式得到廣泛關注。海域立體分層使用以海域的立體性、多宜性等自然屬性為基礎，以協調豎向空間的用海活動為目的，是未來海洋空間管理制度體系變革的方向之一。現行的海域空間「平面化」管理思路，使海域立體分層使用面臨豎向空間邊界不清、二維海籍管理模式不適用、缺少立體空間規劃及利益相關者協調難度大等問題。通過借鑑土地立體分層使用的經驗，結合海域空間自然特徵與開發利用特點，分別從海域分層方法、三維海籍信息表達方式、海域立體空間規劃、設立海域役權等方面提出對策建議，以期為海域空間立體分層使用提供借鑑。
1背景與進展
1.1 問題的提出
2019年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，首次從中央層面提出「探索海域使用權立體分層設權」。在此之前，國家海洋局於2016年10月印發《關於進一步規範海上風電用海管理的意見》，提出「鼓勵實施海上風電項目與其他開發利用活動使用海域的分層立體開發，最大限度發揮海域資源效益。海上風電項目海底電纜穿越其他開發利用活動海域時，在符合《海底電纜管道保護規定》且利益相關者協調一致的前提下，可以探索分層確權管理，海底電纜應適當增加埋深，避免用海活動的相互影響」。以上兩個文件的實施，肯定了未來海域空間管理思路從「平面化」向「立體化」轉變的趨勢，同時，也將帶來整個海洋空間管理制度體系的調整或變革。
「平面化」是現行海域管理制度體系的基本思路，貫穿於《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域使用管理法》）及配套的海洋功能區劃、海域權屬、海籍管理等制度中。在這種管理思路下，海域使用在平面上具有排他性，同一海域平面內只能設立一項海域使用權。隨著海域開發利用深度和廣度的不斷拓展，近海各類海洋產業密集布局，尤其越來越多的海底電纜管道、海上風電、跨海大橋、海底隧道需要穿越近海養殖區或航道等功能區，使現行制度體系已難以滿足日益增長的立體用海管理需求。2014年和2016年，連雲港市和福鼎市分別探索了海域立體確權的試點，其出發點均是為解決跨海橋梁用海與核電取水口用海重疊引起的分層用海需求與現行法律框架之間的衝突。海域立體開發利用的技術複雜、潛在矛盾多，立體空間規劃、海籍管理等制度體系尚未建立，使海域立體分層設權的落地面臨嚴峻挑戰。
1.2 海域分層利用及確權研究進展
近年來，我國海洋開發利用規模持續增長，平面化管理模式無法解決不可避免的交叉用海、重疊用海問題，專家學者開始從立體分層視角對海域確權、使用、管理的模式進行研究。如翟偉康等從海域水面與底土空間權限、三維海籍管理模式兩方面提出分層用海權屬問題的解決思路；趙夢等分別從法律、經濟、技術以及管理等角度對海域立體確權可行性進行了探討研究。王淼等根據海域資源的種類把海域使用權分為水面層使用權、水體層使用權、海床層使用權、底土層使用權和綜合使用權，並對海域分層確權的協調機制進行了研究。李彥平等從海域資源立體化配置的視角，對不同用海活動分層使用海域的可行性進行了判別和分析。
1.3 土地分層利用研究與實踐進展
由於陸域空間開發利用比海域開發利用更為成熟，且土地分層利用比海域分層利用更具可行性，因此，土地利用相關管理經驗相對豐富，能夠為海域管理提供借鑑。《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）第一百三十六條規定「建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權」，從物權角度明確了土地立體空間的物權屬性。各地根據《物權法》的原則性規定，紛紛開展地下空間開發管理的探索。早在2008年，深圳市就實施了《深圳市地下空間開發利用暫行辦法》，明確指出「開發利用地下空間應當取得地下建設用地使用權。地下建設用地使用權的取得應當充分考慮相鄰空間的發展需要，避免相互妨礙、危害。本市實行地下空間有償、有期限使用制度，法律、法規另有規定的，從其規定」。通過實施《深圳市地下空間開發利用暫行辦法》，深圳市率先規定有關地下建設用地使用權的問題，對空間使用權進行分層設置，在實踐中將地鐵建設的空間結構分三層設置建設用地使用權。2015年，青島市印發《地下空間國有建設用地使用權管理辦法》，首次對青島市地下空間予以定義，明確以有償使用方式供應地下空間國有建設用地使用權，並將地下空間分為三層，實行分層收取土地出讓金。2018年，煙臺市施行《地下空間國有建設用地使用權管理辦法》，明確規定可以協議出讓地下建設用地使用權，並根據地下空間的特殊性，對地下空間建設用地使用的用途、地下車庫（位）以及地鐵工程等做出規定。
針對土地分層的研究較多，基本都是基於《物權法》第一百三十六條展開探討。如梅夏英闡明了土地分層制度就是力求通過傳統的用益物權制度來解決空間的獨立利用問題，並對傳統土地所有權、界定土地使用權的客體範圍是否與所有權的客體範圍一致、空間地上權的性質以及空間地上權的徵收等問題進行了探討。王燕霞從法律角度對空間建設用地使用權的界定、土地空間範圍的界定、普通的建設用地使用權附屬範圍內的空間使用權人可否再設立地下建設用地使用權，以及土地立體空間的不同用益物權之間的權利衝突與協調等問題進行探討。李威在明晰《物權法》關於土地分層利用規定的局限性基礎上，將空間權利與土地權利做理論上的分離，為未來空間利用的發展提供理論支持。
2海域空間屬性與分層使用的邏輯起點
2.1 海洋空間自然屬性及對海域立體分層使用的影響
2.1.1 利用方式的多宜性
海域資源包括生物資源、礦產資源、海水資源、可再生能源、空間資源等類型，這些資源並不孤立存在，常以多種組合分布於同一海域空間，使海域具有多種開發潛力，只是在海洋功能區劃制度下，除了明確主導功能外，其他的利用價值尚未得到體現，例如海洋功能區劃劃定某一海域功能為航道區，該區域除了可供船舶航行外，也可以進行海水養殖。
2.1.2 資源分布的立體特徵
從空間視角來看，這些資源分布具有明顯的立體特徵（表1），如海洋生物資源分布在海水層，礦產資源一般分布在海床或底土層，可再生能源分布在水體或水面，海水資源分布在海水層中。空間本身也是一種資源，主要體現為承載功能（如，船舶航行、敷設電纜）和容納功能（如，排水、傾廢）。各類海洋資源價值的實現依託於各類海洋開發利用活動，海域資源分布的立體特徵決定了海域功能的實現並不完全依託豎直方向的所有空間。從豎向範圍來看，海水養殖、船舶航行、敷設海底電纜管道等多數用海活動僅使用部分空間，剩餘空間則處於閒置狀態，在滿足一定條件下，可同時供其他用海活動使用，此即為海域立體分層使用的前提。
表1 主要海洋資源用途與空間分布特徵
2.1.3 海水的流動性與開放性
海水是填充海洋空間的主要介質，海域中各種物質、能量和信息的傳遞，大多以海水為媒介。海水的流動性決定了鄰近海域空間是緊密聯繫的，由於沒有明顯的物理邊界將不同層用海活動隔離開，用海主體和管理部門不得不從更大尺度考慮區域開發利用活動的相互影響，增加了海域立體使用的風險和不確定性，也增加了相應的建設和管理成本。
2.1.4 豎向空間邊界的不穩定性
從物質構成來看，低空海域由空氣組成，水體由海水組成，底土由泥沙、巖石等構成，而水面是空氣與水體的交界面，海床為水體與底土的交界面。海平面時刻處於漲落過程中，使水面的位置和水體的深度處於動態變化中；此外，由於海床也時刻受到底層海水水流、波浪等的綜合影響，也處於變化中，尤其是深度較小區域，變化更加頻繁。因此，儘管可以根據物質構成將海域分為「水面、水體、海床、底土」特徵明顯的四層空間，但實際上各層空間邊界處於動態變化中，並不固定。
2.2 立體分層使用的邏輯起點
近年來持續增長的用海規模，使海域立體分層使用成為緩解用海衝突、提高空間利用效率的有效途徑。一方面，不斷新增的海底電纜管道、跨海大橋、海底隧道等長距離建設項目，在工程選址時面臨近海空間被各類用海活動佔用，而不得不穿越航道、養殖區等難題，以及核電溫排水需要對近岸大範圍海域面積進行確權，而不得不與跨海橋梁等用海活動交叉；另一方面，隨著近海後備空間接近枯竭，而沿海地區用海需求依然不減，在此情況下，只能探索海域空間立體分層使用，以提高空間利用效率。
基於以上需求，本研究認為海域立體分層使用以海域空間的立體性和利用方式的多宜性為基礎，以實現不同用海活動協調用海為目標，本質上是試圖協調分層用海活動之間的矛盾，建立不同用海活動之間相互和諧、避免衝突，甚至相互促進的關係，使不同主體用海需求得以滿足，海域空間利用效率得到提升。
3海域立體確權的現實困境
3.1 海域立體空間分層
根據《物權法》「一物一權」的原則，明確用海活動在豎向範圍的權利邊界，是海域立體分層使用的前提和基礎。因此，有必要根據海域的自然屬性進行空間分層，並明確用海活動所佔用的豎向空間範圍。目前，海域立體空間共有兩種分層思路，其中，《海域使用管理法》中提出的「水面、水體、海床和底土」作為海域立體分層的法律依據而被廣泛採納。也有專家提出「水面以上、水面、水體、海床和底土」的分層方法，將水面以上一定範圍的空間作為單獨的空間。
實際上，根據《海域使用管理法釋義》，「水面、水體、海床和底土」的表述更側重於解釋海域的豎向空間範圍，並非以海域立體分層使用為出發點。而從幾何學和海洋地理學的角度來看，水面和海床為平面結構，而海水和底土為立體結構。因此，按照平面結構理解的「水面」和「底土」顯然不能作為豎向空間承載用海活動。此外，無論是哪種分層方法，都未解釋水面和海床的空間範圍，但專家通過闡述用海活動的活動範圍已經給出了理解。例如，「四層分法」認為船舶航行使用水面空間，海底電纜管道敷設使用海床空間等，均默認為水面和海床是具有一定深度的三維空間。
3.2 海籍管理
海域立體確權必然帶動海籍管理由二維向三維的轉變。現行海域管理體系採用平面「四至坐標」的方法界定宗海界址。對海域單元豎向範圍的界定，《海籍調查規範》提出「遇特殊需要時，應根據項目用海佔用水面、水體、海床和底土的實際情況，界定宗海的垂向使用範圍」，但並未明確具體方法。如果將現行宗海界址「四至」坐標的表達方法擴展至立體「八至」坐標，在現實中不具可操作性：一是技術難度大，成本高；二是由於海平面高度時刻變化，海床因底層海水衝刷也會發生緩慢變化，導致水面和海床上下一定範圍的空間屬性處於動態變化中，用海活動的宗海界址也將處於動態變化中。
3.3 缺少立體空間規劃
當前，海洋空間規劃如海洋功能區劃、海洋主體功能區規劃、海岸帶保護與利用規劃等均從平面視角對海域進行功能分區，給海域立體分層使用管理帶來一定困難。根據《海域使用管理法》，用海活動須符合海洋功能區劃，而任何海域單元只能賦予一種用途，並且不能擅自改變。在實踐中，往往分層使用海域的用海活動不屬於《海域分類體系》中規定的同一類用途，因此，很可能有一種用海活動不符合海洋功能區劃的要求。由於海洋功能區劃也是用海項目審批的依據，這也給海洋主管部門用海審批帶來困難。
3.4 利益相關者協調
在土地分層使用實踐中，常見的如地下空間開發，由於地表和地下空間能夠通過混凝土結構進行物理隔離，使地上、地下活動難以突破其空間邊界，相互之間的影響基本可以忽略。對海域來講，由於海域各層空間之間無法實現物理隔離，各層用海活動極容易受到空間、環境質量等方面的幹擾，增加了利益相關者協調的難度。
此外，不同用海活動取得海域使用權及建設期不一致，使不同用海活動之間的影響更為複雜，增加了協調難度。從時間序列上，海域開發利用周期可分為建設期、運營期和維護期。即使不同用海活動在運營期能夠避免相互影響，但是用海活動的建設期和維修期（儘管時間相對短暫）的影響往往難以避免。以海底管道（埋設）為例，在運營期，海底管道置於底土中（近岸一般為海床下1～3 m深度），受其他用海活動影響較小，也不會影響其他用海活動。但是，在管道建設和維護時，作業活動往往會影響水面、水體和海床其他空間的活動，假若其與海水養殖立體使用海域，在建設期和維護期必然影響海水養殖活動。
4 海域立體分層使用的制度完善
針對海域立體分層使用的現實困境，本研究基於土地分層使用的經驗，並結合海域空間屬性及開發利用特點，從立體空間分層方法、三維海籍信息表達、立體空間規劃、協調利益相關者矛盾等方面提出相關制度改進建議。
4.1 海域分層方法
海洋空間豎向分層應有利於明確權利與義務邊界，協調不同用海主體之間的矛盾。因此，海域空間分層要結合海域空間屬性和用海活動的空間特徵分析，既要合理分層，明確各層的概念和範圍，也要對用海活動使用哪一層空間進行界定。鑑於《海域使用管理法》中的分層方法已經受到廣泛認可，筆者建議採用「水面、水體、海床和底土」的分層方法，並明確每一層的範圍及相應的用海活動類型。
水面層指海水表面及其上下各一定厚度的立體空間，該層空間的用海活動包括船舶航行、跨海大橋橋梁等。水體層是水面和海床之間、充滿海水的立體空間，該層空間的用海活動包括海水養殖等。海床層是海床表面及其上下一定厚度的立體空間，該層空間的用活動包括海底電纜管道敷設、人工魚礁等。底土層是海床以下的立體空間，該層空間的用海活動包括海底電纜管道埋設、海底隧道等。
4.2 三維海籍信息表達
由於平面邊界範圍容易明確，而豎向空間範圍難以界定，建議採用平面界址「四至」坐標和豎向分層的海籍信息表達方式：宗海平面邊界，採用現有海籍管理制度體系，以最外圍界線確定宗海的平面界址；宗海豎向邊界，採用「水面」「水體」「海床」「底土」的定性表述。例如，對埋設的海底電纜宗海範圍的表述為：「四至坐標」+「底土」，對海水養殖項目宗海範圍的表述為：「四至坐標」+「水體」。
4.3 探索海域立體空間規劃與用途管制
對全部海域進行空間立體規劃將極大增加規劃的技術難度、成本和時間，可行性低。因此，建議針對近海用海密集且立體分層用海需求大的海域編制立體空間規劃：(1)在資源環境承載能力評價和用海活動適宜性評價環節，結合近岸海域立體分層用海需求，針對規劃海底隧道、海上風電、海底電纜管道、核電取排水口等特定用海區域進行立體分層用海的規劃設計；(2)加強海底電纜、海底管道、海底隧道等大長度、線性用海活動的立體規劃，提前布局，明確底土以上空間的允許開發利用方式；(3)研究提出不同用海活動立體分層使用海域的搭配清單，出臺《海域立體分層使用指引》，鼓勵跨海大橋、海底隧道、海上風電、海底電纜管道等與其他用海活動立體分層使用海域。
4.4 籤訂立體分層使用合同，探索設立海域役權
協調不同深度層用海活動之間的衝突是海域立體分層利用的重點，也是影響未來立體用海推廣的重要因素。筆者建議通過籤訂合同、設立海域役權等方式，規範和約束各用海主體的行為，嚴格實施用途管制措施。
從短期來看，可以由自然資源（海洋）管理部門牽頭，鼓勵用海主體之間籤訂規範用海行為的合同，根據海洋開發利用的特點、環境影響、空間使用需求等，制定各用海主體開發利用行為規範及潛在衝突解決方案，對允許類活動和禁止類活動予以明確，既滿足用海主體合理使用海域空間的需求，又不會對其他主體正常使用海域造成影響。
從長期來看，建議加強對海域役權的研究，並將其引入海域管理中，以協調和約束用海主體之間的行為關係，使立體空間之間的矛盾處理有法可依、有規可循。當某一用海主體需要進行施工或設施維護而不得不佔用其他用海主體的確權空間時，通過設置海域役權，取得對其他層用海主體空間的利用權利；並且，當該用海主體對其他層空間的利用超出其權利範圍時，可依據海域役權的相關規定進行協商解決。
參考文獻略
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信息來源:海洋開發與管理,2020,37(9):3-8；李彥平,李晨鈺,劉大海
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