共享單車亂停亂放是城市共享單車監管所關注的重點之一。圖為2017年11月19日，廈門，航拍圖顯示在廈門市運動訓練中心西面的一塊空地上，大量共享單車堆積如山。視覺中國 資料
一、跨界問題: 城市治理面臨的新挑戰
「跨界問題」（cross-cutting issues）是指那些事關重大公共利益、涉及多個利益相關主體、卻又無法在單個部門或單一治理結構中解決的突出問題，如危機管理、流浪者救助、環境保護、交通擁堵整治、貧困學生教育等問題。這類社會問題往往涉及多個領域，具有模糊性特徵。以城市交通擁堵問題為例，它不再是單純的交通問題本身，而是和城市規劃、產業結構、環境保護等諸多問題交織在一起。事實上，政策制定過程中如何有效治理「跨界問題」非常重要，因為這些問題往往超越了現有政策領域的邊界，也超越了單個部門的職責範圍，所以需要多元主體間的協同才能解決。
在當前這個網絡高度發達的資訊時代，跨界社會問題大量湧現，這是城市治理所面臨的新挑戰。這些問題可能跨越行政區域或者地理邊界，跨越多個政府層級、多個不同職能部門的職責邊界，跨越政府、企業與非營利組織三大部門的傳統職責邊界，具有高度的複雜性。對這類公共事務的治理體現了公共治理的複雜性。
二、理論闡釋：整體性治理與跨界問題治理的契合
為回應「跨界問題」，公共管理理論界與實踐部門提出或採取了一些有益的嘗試。但是學界很快就發現，政府治理模式本身就有可能阻礙跨界問題的治理。傳統公共行政模式和新公共管理模式都無法有效解決這類新型複雜問題，都帶來社會治理的碎片化和政權體系內部的分裂等一系列問題，面對許多跨界社會問題，卻無法提供最佳方案。
在政府管理實踐層面，西方主要發達國家已將公共部門改革的重點從結構性分權、機構裁減和設立單一職能的機構轉向整體性治理，大力推進有效的「跨界」合作治理改革。
而且，傳統的公共行政模式和從事新公共管理的功能性組織在現代公共服務中產生了高消費、短期思考、缺乏協調與合作等問題。為克服這些缺陷，
「整體性治理」改革不再圍繞特定功能建立組織，而是以結果和目標為導向，進行組織設計與創新
。傳統公共行政模式和新公共管理都無法解決跨界問題，而這正是整體性治理模式的優點所在。整體性治理成為當代政府管理新理念，尤其在解決結構不良的社會問題方面具有很大的優越性。
由此可見，整體性治理致力於解決傳統官僚模式中的部門分立和碎片化問題，與跨界問題治理有著很高的契合度。整體性治理為跨界社會問題的有效治理提供了新的整體主義的思維方式、更加有效的治理工具和新的治理模式。
三、共享單車監管的「碎片化」表徵
我國改革開放以來的實踐證明，假如定位正確、角色明晰，政府就可以成為深化改革的保障。尤其是十八大以來，習近平總書記在一系列講話中明確強調：「各級政府一定要嚴格依法行政，切實履行職責，該管的事一定要管好、管到位，該放的權一定要放足、放到位，堅決克服政府職能錯位、越位、缺位現象。」而假如地方政府這隻「看得見的手」變成「閒不住的手」，取代了市場這隻「看不見的手」，就將幹擾正常的市場配置機制，嚴重壓抑人們的創業熱情，阻滯市場和社會的創造力，為我國經濟和社會的轉型發展製造體制機制障礙。
2016年以來，很多城市開始將對共享單車的監管提上日程。深圳、成都、上海、南京、濟南、北京、天津等城市先後發布了有關共享單車監管的徵求意見稿、指導意見或管理辦法。梳理各地共享單車管理政策後不難發現，多數地方的共同關注點是三個，即共享單車押金怎麼管、用戶安全如何保障、共享單車亂停亂放問題如何治理。但是在監管實施過程中，個別地方就整體而言已經出現政府職能錯位、越位、缺位現象，具體表現主要包括：
監管職權碎片化、政策目標衝突和部門邊界模糊
。
（一）監管職權碎片化：共享單車監管的職責定位不明
其一，
職能錯位
，有些地方政府「該管的不會管」
。地方政府的具體管理要有法有據，不能損害民計民生。然而，有的地方政府強制企業為用戶買保險，包括第三方責任險、人身保險等，甚至要求「賠償額度不得低於15萬元，企業先行賠付」。其實，使用共享單車本身是用戶與企業間的交易行為，根據雙方的約定，運營方應該明確告知甚至鼓勵用戶購買保險，用戶自己必須有相應的風險意識，承擔自己的行為所帶來的後果。現在一些地方政府強制企業為用戶買保險，極有可能進一步助長用戶的粗心大意甚或故意鋌而走險，從而導致企業風險和成本大增。
此外，有不少基層政府已經公布共享單車的投、騎、停禁限區域，如果該區域確屬封閉區域、人員密集區域或本來已經禁止非機動車輛通行，尚屬負面清單合理監管，但是不少區域其實是典型的公共區域，比如高校，這是ofo共享單車最初創業的源頭，也是各地政府大力推行的公共自行車項目重點投放區域。顯然，這些地方的政府監管出現了職能錯位問題。
其二，
職能越位，有些地方政府扮演著「監管者+安排者+提供者」的角色
。對於共享單車的押金安全問題，有的地方政府規定，「收取押金的共享單車企業，須在本市開立資金專用帳戶」，個別地方甚至規定「設立押金專用帳戶，保證專款專用」。其實，押金問題實際上是企業和用戶之間的關係問題，從企業和用戶的合同角度去規範，如發生問題雙方通過商法、合同法等法律途徑解決可能更有用些。本來資金就是需要在市場上流通與盤活才能發揮更多效用，而政府超越了本部門的職權範圍，要求企業資金和帳戶如何運用，並不能保證企業與用戶關係的穩定性，而且明顯已經幹涉到企業的微觀運作了。
有的地方規定共享單車要實施「總量控制、價格管制」。道理也一樣，政府違背了市場原則。其實，共享單車的數量和價格應當依據市場機制來配置，政府不能代替消費者和市場決定共享單車的布局。
其三，
職能缺位，地方政府在「最後一公裡」公共服務供給方面存在薄弱環節
。地方政府的公共事務治理過程實質上就是為轄區內市民提供公共服務和公共物品的過程。但長期以來，地方政府的主觀能動性不足，出於自身利益、財政壓力等的考慮，不少地方政府在提供公共服務和公共物品方面相互推諉，責任缺位。此外，縣級政府的角色一直被看作執行者，這在一定程度上忽略了縣級。
監管職權的有效實施離不開具體的監管機構，當存在多個監管機構時，有可能出現「事權分散」或者「職責交錯」的問題。當前在共享單車的監管體系中，直接相關機構是交通部門、公安部門、城管部門，此外根據各地的共享單車管理政策，可能還涉及中國人民銀行營業管理部、金融監管機構、第三方監管機構、質檢部門、消費者保護部門。直接、間接相關的監管部門眾多，造成如下問題：
其一，
不同監管部門之間「事權分散」
。雖然目前共享單車管理政策主要是在各大城市政府層面，並未上升到中央層面，相關舉措也主要是以交通部門名義下發，但會同時涉及大城市中的市、區、街道或鎮等不同行政層級。在等級控制模式的監管體制下，由於存在「職責同構」，上級政府與下級政府間的事權責任劃分交叉模糊，導致基層政府在共享單車監管體系中的作用難以有效發揮。
其二，
不同監管部門之間「職責交錯」
。共享單車監管實際上涉及同一層級的許多職能部門，同一層級政府內部各部門間存在職能的碎片化現象。而且在「條塊分割」的大背景下，「條條」政府與「塊塊」政府之間的關係仍未理順，職、權、責、利相互剝離，具體部門的相應職權也因此受到嚴重製約。比如，共享單車的亂停亂放現象是其被最為詬病之處，但如停放在馬路上，屬於交警的權限範圍還是市政部門的職責範圍，就存在交叉，難以區分；如停放在人行道上，屬於城管的權限範圍還是交警部門的職責範圍，也並不清晰。此外，如果車輛損壞了人行道一旁的樹木，是不是還得環衛部門或市容部門出面？
（二）政策目標衝突：共享單車監管的利益協調機制不完善
其一，
政策執行目標的碎片化
。通常來說，政策的總目標是明晰的，但在解決某一具體問題時，目標的模糊性又容易導致執行者難以達成目標上的一致性。
我國目前絕大部分城市尤其是中心城市的道路管理存在目標分散、功能分割、互不協調的問題。城市道路管理不僅涉及交通、市政、交警甚至工務段等專業部門，還涉及市、區、街道或鎮等各層級政府部門。多類別、多層級政府部門如此「九龍治路」的結果是，遇到共享單車相關問題時，很多政府部門彼此之間都不知道該由誰來協調。在日常管理過程中，權責不對等問題突出。許多政府部門在執行時通常站在自身的立場去分析問題，缺乏全局觀和系統觀，各主體之間的權力和職責範圍並沒有清晰的規定。
其二，
利益協調機制的碎片化
。在跨部門合作過程中，作為相對獨立的利益主體，各個地方政府部門在跨界的公共利益上往往存在分歧。由於目前地方政府部門間利益協調機制不完善，尤其是缺少對因在合作中因讓渡自己的權利、資源而造成的損失的補償機制，導致有些地方政府僅從本部門利益考慮，政策兼容性差，資源共享程度低。這種追逐自身利益的現象如果越演越烈，必然會加劇地方公共政策的衝突。
（三）部門邊界模糊：共享單車監管的合作機制失靈
共享單車的監管涉及至少以下利益相關主體：各級政府職能部門、街道或居委會、共享單車運營企業、自行車行業協會、物業管理部門、門衛、共享單車用戶、普通市民，等。城市共享單車從生產到監管到回收環節中的各個利益主體都追求利益最大化，在相互競爭與相互合作中，日趨形成了多個層面的博弈關係。歸納起來，最主要的有兩種，即共享單車使用者和共享單車運營企業的行為博弈，以及政府和共享單車運營企業間的行為博弈。
鑑於任一監管方都無法以一己之力形成整體性、可行的共享單車監管模式，各監管方之間就有必要合作。這種合作若能實現合作，是基於利益關係的，其實質是稀缺資源產權間的讓渡，合作狀態為訂立實現共享單車安全有序監管的長期集體行動協議。但是該協議達成和實施及相關過程中極易出現機會主義行為，從而導致共享單車監管部門間出現一系列非合作困境，最終會造成聯合執法受阻，難以在整體上促使監管效果達到最優。
另外，市民自身原本是政府決策與公共政策的權力來源，但是在實際中，本該代表市民利益的居民委員會（在一些地方是街道和鎮），在實際運作中淪為政府自上而下實施治理的基層部門，這嚴重製約了群眾性基層自治組織作用的發揮。
最後，已經與政府脫鉤的自行車行業協會雖然名義上是社會組織，但是在實踐中多是政府直接成立或從政府職能部門中分離出去，是協助政府進行行業管理活動的「官辦」組織，對政府有著深度的依賴性，在共享單車行業管理活動中權責難以明晰。
四、共享單車監管的整體性治理創新要點
鑑於當下城市共享單車監管存在上述弊病，有必要借鑑西方主要發達國家公共部門改革的經驗，引入整體性治理的理念和實踐，以推動我國共享單車監管體系的創新整合。
首先，
整合共享單車監管的治理結構
。共享單車從生產到監管到回收的環節，涉及至少以下利益相關主體：各級政府職能部門、街道或居委會、共享單車運營企業、自行車行業協會、物業管理部門、門衛、共享單車用戶、普通市民。但是最核心的是共享單車運營企業、政府與共享單車用戶，它們形成了以下核心治理結構：政府管平臺、企業管用戶。
其中，政府對共享單車運營企業的違規違法行為進行監管，制定相應的規則；共享單車運營企業對用戶的違規違法行為進行監督與防範；政府對共享單車用戶的違法行為進行監管。此外，自行車行業制定相應規則，對共享單車企業的違規違法行為進行規範和監督，政府對自行車行業協會履行監管職能。當然，作為公共權力來源的數量最多的普通市民，應該是監管體系中的重要組成部分，所以就形成了整體性治理模式。
這個監管體系是多元合作治理體系，是一個環環相扣的系統，即共享單車企業對用戶的違規違法行為進行預防和監督；共享單車企業對自身的行為進行內部自我監督；政府和自行車行業協會制定相應規則，對共享單車企業的違規違法行為進行外部規範和監督。政府制定相應規則的決策過程要公開並且有充分的公眾參與，市民可以對政府封閉制定的、不合理的規則進行監督。當然市民也可監督行業協會和共享單車用戶，政府與行業協會脫鉤後就是對後者履行監管職能。
第二，
推動共享單車監管的共治共享
。解決共享單車的跨界問題，核心是政府與企業、行業協會、市民實現共享、共治、共贏。這需要構建以社區或路段為單位，包括街道、居委會、物業、保安甚至開發商等在內的共享單車「共治共享社群」，形成政府統籌、多方合力的新型公共治理模式。推動協同治理，建立多中心的共享單車治理格局。
共享單車亂停放，不能簡單歸結為市民素質問題，如果我們的城市管理者能給非機動車以更多的引導和路權，就可以更好解決自行車的停放問題。共享單車作為一種由企業主導的商業或社會企業模式，應交由市場來管理，但管理部門要加強對共享平臺的管理，比如與企業合作，共同經過演算，事先劃定指定停車區域，在公交、地鐵站點周邊開闢共享單車停放區域，疏堵結合，來解決違停、圈地等亂象。
政府和行業管理者應重新審視城市總體規劃和公共基礎設施。共享單車運營企業應加強與政府協調，合理劃設區域，充分運用網際網路技術解決問題，比如向政府提供利用大數據分析的停車區域需求（這通過社會網絡分析的算法目前完全可以解決），由政府根據其合理性進行批准，劃設新的合理的停車區域。非常重要的一點是對共享單車使用者失信等問題的監管，這可以和市民誠信平臺聯網。
第三，
整合共享單車監管的治理工具
。如何解決共享單車監管體制的「碎片化」問題，必須有相應的治理工具。本研究根據共享單車的使用或停放過程，並結合城市道路交通管理規則的職責劃分，提出由不同監管主體、監管事項和監管工具組成的整體性治理工具箱。也就是說，公安部門按照不舉報不受理的舉證原則，對共享單車使用、停放、回收等全過程中企業、用戶的任何違法行為追究法律責任；在道路上，由交警按照交通管理辦法處理交通違規行為；在人行道、停車點，由城管、交通協管部門對亂停亂放、佔用盲道、損毀綠化設施等行為進行阻止、處罰違規人員和清理車輛；自行車行業協會制定行業標準，指導、監督運營企業；市民對共享單車企業、用戶任何違規違法行為可進行監督、投訴、舉報；街道、居委會管轄本區域內的停放或騎行問題；小區門衛阻止進入封閉的小區或辦公區域；物業管理部門阻止違規人員和清理車輛等。
五、結論與討論
在跨界問題上，如何有效實現各政府部門的職能優化，實現多元利益相關主體的共治共享，越來越成為公共治理領域不容迴避的議題。基於整體治理視角，本文對我國各地城市正在興起的共享單車監管進行了全方位解析。
研究表明，當前我國城市共享單車監管體系存在「監管職權碎片化」、「政策目標衝突」、「部門邊界模糊」等問題。為有效治理當下共享單車監管體系的諸多弊病，本文創造性地提出了對我國城市共享單車監管體制進行整體性治理的創新要點，即「整合共享單車監管的治理結構」、「推動共享單車監管的共治共享」和「整合共享單車監管的治理工具」，並提出了由不同監管主體、監管事項和監管工具組成的整體性治理工具箱，以實現對這一跨界問題的整體性治理。上述結論對當前以及未來一段較長時期內我國政府跨界問題公共治理體系的完善以及利益相關主體行為的規範具有良好的借鑑意義。