港澳的繁榮穩定不能單純靠中央政府的輸血，不能老靠政策禮包，要創造自身造血的功能，實現內生性的增長。這種增長需要創設一種新機制，使港澳很好地融合到珠三角產業的鏈條中，通過產業鏈的融合，實現經濟和生活的深度融合。
1994年，已經回到香港生活多年的香港科技大學創校校長吳家瑋，首次在華人世界提出一個新的概念：「香港灣區」。
這個構想的背後，與他念念不忘的一段美好時光有關。1983年，吳家瑋受聘出任美國舊金山州立大學校長。在舊金山灣區，他生活了五年，並開始深切感受灣區的特色和意義。
吳家瑋或許沒有想到，23年後，這個提議幾經更迭，在2017年3月的全國兩會上，被寫入國務院總理李克強的政府工作報告，正式列入國家層面的區域戰略規劃。
稍有不同的是，灣區的名稱和內涵在23年間不斷演化。1998年，吳家瑋將「香港灣區」的叫法改成了「港深灣區」。後來，還有學者提出了「環珠江口灣區」「伶仃洋灣區」「港珠澳灣區」等概念。
如今，它的名字定為「粵港澳大灣區」。
自下而上的國家戰略
在珠三角，不管政商還是學界，對粵港澳大灣區這個概念並不陌生。
從學術界討論到地方政府規劃，再到國家戰略的提出，珠三角從城市群到大灣區的規劃理念已經延續了二十餘年。
深圳市委黨校副校長譚剛對這個概念如何從一個地區提議上升到國家戰略的路徑有很清晰的邏輯梳理，「這是三方面聯動的結果，從學術界的研究到政府的倡導，再到社會的響應。」
在他的印象中，當時學界討論最多的是環珠江口灣區，包括廣東地區三個城市群，廣佛肇、深莞惠、珠中江，加上港澳，比吳家瑋提出的深港灣區範圍大了很多。
學界熱議幾年之後，政府積極跟進。2008年，廣東省編制了《珠三角規劃綱要》，把珠三角九市統一納入規劃。但僅提珠三角不夠，為了密切與港澳的聯繫， 2010年粵港澳三地政府聯合制定《環珠三角宜居灣區建設重點行動計劃》，以落實上述跨界地區合作。
「把灣區列為城市發展戰略比較早的是深圳。」譚剛告訴《中國新聞周刊》，2013年底，時任深圳市市長許勤在一次市委全會上提出，深圳應該發展灣區經濟。一個月之後，2014年初的深圳兩會，許勤又在政府工作報告中正式把深圳發展灣區經濟列為重點工作。2014年底，深圳市專門出臺《關於大力發展灣區經濟建設21世紀海上絲綢之路橋頭堡的若干意見》，明確指出「通過灣區經濟並主動融入『一帶一路戰略，有利於深圳突破單一城市的發展局限。」
2015年1月，身為廣東省政協委員的譚剛，在會上提交了一個提案，標題是《構建粵港澳大灣區，推動廣東經濟發展新常態》。由於第一次明確提出粵港澳大灣區這個名字，譚剛被本地媒體稱為粵港澳大灣區最早的提出者之一。
譚剛記得，「粵港澳大灣區」最早在文件上出現，實際是在2015年3月，由國家發改委、外交部、商務部三部委發布了『一帶一路倡議，裡面講到要充分發揮前海、南沙、橫琴、平潭這些合作區的作用，深化和港澳臺的合作，來共同打造粵港澳大灣區。」
戰略的進一步提升是在2016年全國兩會之後，全國人大正式通過了國家「十三五」規劃，再次提及粵港澳大灣區。直到今年李克強總理的政府工作報告中明確提出：研究制定粵港澳大灣區城市群發展規劃。
至此，粵港澳大灣區規劃建設開始提上日程。
優勢突出，問題也很明顯
此次規劃中的粵港澳大灣區城市群覆蓋廣州、佛山、肇慶、深圳、東莞、惠州、珠海、中山、江門9市和香港、澳門兩個特別行政區，目標是對標美國紐約灣區、美國舊金山灣區、日本東京灣區，建成世界級灣區。
2017年5月22日，梁振英在接受媒體採訪時向大家介紹粵港澳大灣區有關情況。圖/新華
世界銀行曾有一項數據顯示，全球60%的經濟總量集中在入海口。世界知名的三大灣區經濟，即紐約灣區、舊金山灣區與東京灣區，經濟總量分別佔美國經濟總量的7.8%和4.5%，以及日本經濟總量的43.7%。紐約灣區涵蓋了全球最大的國際金融中心——紐約，舊金山灣區包含了世界最大的創科中心——矽谷，東京灣區則集中了日本的先進位造業。灣區經濟已成為全球經濟的重要增長點和技術變革的領頭羊。
從自然稟賦和經濟體量看，粵港澳大灣區已經初具雛形。「九市兩區」面積約為5萬平方公裡，人口超過6600萬，經濟總量超過1.4萬億美元。
「無論是經濟規模、外向程度、產業形態，還是在城市競爭力和區域一體化水平，都已具備建成國際一流灣區和世界級城市群的基礎條件。」中國國際經濟交流中心、粵港澳大灣區城市群發展規劃研究課題組在課題報告的開篇如此描述。
中國國際經濟交流中心產業規劃部部長王福強是這個課題組的副組長，也是具體負責人。他告訴《中國新聞周刊》，這個課題最早是受廣東省委託，由國家發改委牽頭，最初的題目是「粵港澳大灣區合作發展規劃」，從去年8月就開始投入研究。今年3月全國兩會之後，根據國家發改委的建議和委託方的要求，把內容調整為大灣區城市群發展規劃研究。
在他看來，兩者實質一樣，「基於這個城市群現有的框架，一國兩制，三個關稅區，三種獨立貨幣，在這種背景下，搞城市群規劃，仍然是一個合作發展的規劃。」
課題組發現，從合作的角度看，這個區域優勢明顯，但問題也很突出。
從最直觀的角度看，三地通用粵語，文化相近、血脈相連，有天然的認同感。
在更深的層面，港澳有國際化營商環境、發達的國際營銷網絡、世界一流的專業服務能力、文化多元、國際資本認可程度高，能快速融入國際經濟體系;而內地有先進位造業基礎，龐大內需市場，豐富的勞動力供給和依然存在的低成本優勢。
雙方可以實現互補。香港可以發揮「超級聯繫人」作用，幫助國內企業走出去，提升國際化程度;內地可以支持港澳產業落地，提供廣闊內需市場、提供就業機會、拓展發展空間。
當然問題也不少。王福強對《中國新聞周刊》分析，從城市群規劃的角度看，粵港澳大灣區與京津冀一體化的區別是顛覆性的。「國際上的合作發展都是一國行政區域內的，或者是雙邊跨國的合作，但在一國以內、兩種制度、三種關稅區的協調，是從來沒有過的。」 他坦言，最大的難點就是「兩制」，「經濟制度、治理結構都不同，關稅區都是WTO下的獨立關稅區，怎麼協調匹配是最大問題。」
而且，在對構建緊密型經濟體的設想上，長期以來是內地熱、香港冷，甚至在特定領域存在排斥與內地合作的現象，少數群體的理念甚至不是相向而行，而是背道而馳。王福強說，香港有時候不願意跟珠三角的九個地市對話，其次不願意跟廣東對話，而是想跟中央政府直接對話，「因為香港覺得自己代表了一種制度，在這種模式下，協調很難。」
譚剛也有這種體會。他發現，在這個區域裡，開放程度各不相同，既有香港這個連續23年保持世界最自由經濟體稱號的特區，也有以廣東自貿區為代表的高度開放區域，有兩個特區，還有很多開放度一般的城市。經濟發展也存在落差，在深莞惠都市圈，從去年GDP看，東莞相當於深圳的三分之一，而惠州只有東莞的二分之一。「從國際經驗看，灣區最大特點是跨行政區的開放型經濟體，但我們的行政壁壘和障礙很明顯，打通這些壁壘和障礙就特別突出和有必要性。只有打通了，大灣區的構建才有可能實現。」譚剛說。
王福強坦言，怎麼統一思想認識，爭取共識的最大化是至關重要的。調動港澳各階層來參與，才能保證規劃實施，「如果港澳那邊不反應，是不會有什麼實質性效果的。」
「有困難了，送個禮包，這不是融合」
中國（深圳）綜合開發研究院副院長郭萬達對《中國新聞周刊》表示，從中央的角度理解，粵港澳大灣區背後的政策邏輯有幾個主要落腳點：
首先，開放是國家戰略，在全球化出現倒退之時，中國要引領全球化，要參與全球治理。「既然要開放，港澳就有價值，就要發揮作用和優勢。」郭萬達坦言，「國家提出這個問題不僅僅是為了把地方經濟搞上去，更重要的是要確保港澳的繁榮穩定，促進港澳與內地的融合發展。粵港澳大灣區是實踐『一國兩制的重要平臺，這是粵港澳大灣區和其他城市群規劃最大的不同點。」
「國內不少地方在搞自由貿易試驗區，港澳本身就是自由貿易典型代表。成熟的平臺擺在這裡不用，去用誰呢？」郭萬達認為，國家意圖的另一個落腳點是，通過粵港澳大灣區，解決港澳本身的問題。
「問題在哪兒？就在於太小了。」香港是城市經濟體，700萬人口，1000平方公裡。「小經濟體就需要合作，要融合，一句話，要腹地。這就是為什麼新加坡到處搞飛地的原因。」郭萬達說，港澳的腹地，就是背靠祖國，13.6億人口，世界第二大經濟體，「別人都蜂擁而來，你自己怎麼能不用呢？」
「過去20年的教訓，就是融合得不夠。」郭萬達說「以前的模式是香港有困難了，中央支持一下，送個禮包，但這不是融合。融合是，他得來，在這裡工作、結婚、生孩子，要對祖國有認同感。」
王福強在課題中，也對這個問題進行了專門研究，他近期撰文向中央建議，把粵港澳大灣區建設作為深度解決港澳問題的重要抓手。
他告訴《中國新聞周刊》，香港回歸20年來，為保持港澳長期繁榮穩定，中央出臺了一系列政策，但是並沒有取得預期效果。香港經濟增長動力不足，發展空間受限，人口老齡化嚴重，收入差距拉大。社會撕裂現象嚴重，突出表現在泛民和香港政府的對抗，並發展出所謂的「港獨」勢力。他將此種種定義成「香港困局」。
而在香港一國兩制研究中心總研究主任方舟看來，香港一系列問題的背後，有更深層次的社會經濟結構性矛盾。
「香港作為國際大都市，跟其他大都市有一個差別，其他大都市都有一個直接相連的腹地，不但資本可以流動，人口也可以流動，勞動力市場也是通的。」方舟對《中國新聞周刊》分析，香港的特殊性在於，「一國兩制」安排下，內地和香港是不同關稅區，不同貨幣體系，也是不同的勞動力市場。
這樣的結構會造成很多問題。目前國際大都市，包括倫敦、紐約、東京，第三產業比重都佔到90%以上，香港是93%，剩下5%左右是建築業，真正意義上的製造業只剩下1.4%，這裡面大部分還是水電煤氣這樣的公共事業。高端的生產性服務業，是香港競爭力最強的部分，但是吸納的就業人口相對很少。另外一頭是低端消費型服務業，是勞動力密集型的，但大部分是中低端工作崗位。
在方舟看來，另一個矛盾是，過去20年，香港高等教育和內地非常類似，也經歷了大規模擴招。「1997年香港本地只有8所公立大學，加起來收1.4萬名學生，佔香港適齡人口的18%，加上去海外讀書的，一共是25%～30%的毛入學率。回歸之後的頭十年，高等教育經歷了大規模擴張，毛入學率上升到70%。」
香港培養一個大學生的成本大概是一年20萬港幣，公費生付的學費是4萬港幣，其餘由政府財政支出。擴招之後，政府財政開始捉襟見肘，大部分都是自費生，一年收十幾萬學費。「很多學生就向政府貸款，畢業的時候可能已經欠了幾十萬港幣。當這些畢業生到了就業市場就出現了問題，高端崗位就這麼多，大量的是低端服務型崗位，很多大學生就遇到了高不成低不就的問題。」
「香港勞動力市場出現了很明顯的結構性錯配問題，所以出現了『有工沒人做，有人沒工作的情況。」方舟坦言，一個大學畢業生要靠自己的工資收入買一套房，幾乎是完全不可能的事情，因此導致年輕的這一代怨氣比較大，覺得社會不公，這是一個比較深刻的社會經濟矛盾。」
在凡此種種複雜性面前，王福強認為，粵港澳大灣區可以成為深度解決港澳問題的大平臺。
他告訴《中國新聞周刊》，這種判斷基於以下理由。因為粵港澳大灣區的建設有助於三方合作發展，粵港澳大灣區要堅持共商共建共享的理念，不強迫不勉強，避免港澳誤認為被規劃，從而贏得港澳的主動參與配合。
課題組還提出，通過港珠澳大橋、過境口岸建設，聯通珠三角和港澳，形成聯繫緊密的區域共同體。通過構建統一市場，促進要素自由流動，推動經濟深度融合，形成相互依存的經濟共同體。通過開放更多就業領域，提供更多就業機會，共享優質公共服務，建成人心歸一的社會共同體。
「三個共同體」的推進，將有望破解香港困局。
「1978年，香港GDP佔全國的12.25%;1997年最高的時候一度佔到接近四分之一;但到了2016年，只佔全國GDP的2.77%。」王福強坦言，這些數據說明香港位置越來越弱化，如果還不有效嵌入珠三角，形成競爭合力，差距會越拉越大，「我們得到的消息，香港社會各界對粵港澳大灣區的反饋總體正面，反對或質疑聲音很小，這在近年涉港議題上比較罕見，說明有比較強的民意基礎。」
「以前雙方合作是廣東求著香港『帶我玩吧，到了現在我們要拉香港一把。」王福強形象地描述，內地尤其是廣東要有這個姿態，「我們提出來，要轉變一種理念，從強調雙邊對等開放到強調向港澳單邊開放，內地需要有這個政治擔當。」
香港方面對此反應也很迅速。2017年4月19至21日，香港特區行政長官梁振英率團，專門就粵港澳大灣區議題考察了廣州、深圳、佛山、中山、珠海以及江門等大灣區城市，而且考察團陣容龐大，有30多人，包括多名特區政府司局長、行政會議成員、策略發展委員會和經濟發展委員會委員。
香港立法會議員林健鋒也是考察團成員之一。他告訴《中國新聞周刊》，這次的考察重點是珠江口西岸城市，「西邊所有城市都走到了，每個地方發展都很不同，以後發展不一定是在東邊，在西岸發展也會很快。」
林健鋒也感覺，香港對粵港澳大灣區的態度真的和以前不同，「人流，物流，資金流，這幾樣都是香港的痛，如果在大灣區內打通了，會對香港有非常大的幫助，這是國家給香港『預留座位。」他坦言，從香港角度看，「一帶一路」是非常長遠的國家戰略，而且涉及沿線60多個國家，整個效應的發揮有的快，也有的時間會比較長，「但是大灣區對香港來講，就是現在，已經開始了。」
戰略意義太特殊了
整個粵港澳大灣區城市群規劃正在緊鑼密鼓地推進。近日，國家發展和改革委副秘書長範恆山透露，大灣區規劃正在編制中，已有一定基礎。
而王福強所具體承擔的這個粵港澳大灣區城市群發展規劃研究課題，將為未來大灣區規劃提供重要決策參考。
王福強對《中國新聞周刊》透露，2017年5月3日，課題組專門在廣州向廣東省省長馬興瑞作了專項匯報。
據王福強透露，馬興瑞省長最關注幾個問題，一是統一市場如何構建問題，大灣區能否成功的關鍵，是怎麼促進人流、物流、資金流、信息流的互通，怎麼通過基礎設施的互聯構建區域共同體，再通過建立統一市場體系促進『四流的溝通，形成經濟的融合體;如何通過社會管理、社會公共服務的對接，形成你中有我，我中有你的社會共同體。
馬興瑞重點關注的第二個問題，是如何對標國際灣區，找出粵港澳大灣區建設的短板，「短板主要是生態壓力很大。珠三角的空氣品質相對較好，但仍有短板，水汙染、土壤汙染比較嚴重，違法建築成區連片，與構建世界級城市群相去甚遠。」
馬興瑞關心的第三點是，制約大灣區長遠發展的關鍵因素是什麼？王福強說，在廣東省看來，最關鍵的因素是，行政區划過於分散，導致行政區經濟發展模式下，資源不能有效合理配置，影響了效益最大化，制約了灣區的競爭力。
「如果說內地行政區劃制約了內地競爭力的話，內地和港澳體制的玻璃門客觀存在，也制約了整體的融合。」王福強認為，中央如果有決心，從中央事權方面做一些大的改革，粵港澳大灣區有可能提供一個很大的契機，真正為中國創造第二次改革開放的重大機遇，「改革開放碰到了天花板，需要一個引爆點。」
而粵港澳大灣區之所以能成為這個引爆點，在於大灣區的戰略意義太特殊了。
王福強對《中國新聞周刊》解釋，中國要堅持全球化的方向，「一帶一路」戰略是總抓手，具體則需要很多平臺，「這個地方具有傳統的開放慣性，一直是改革開放前沿，市場氛圍比較濃，有發達的港澳經濟體，如果有效整合，能最快、最好地融入國際經濟體系，非常適合打造一個新平臺。」
有了新平臺，還需要構建新規則。「過去中國一直是經貿規則的參與者，一直是跟跑，最多是並跑，以後是不是可以領跑？如果能參與規則制定，哪個地方可以先行先試？能拿出來與國際經貿規則對應的，只有大灣區這個地方。」王福強舉例說，比如，基於大灣區港口聯盟，做成「一帶一路」港口聯盟，在航運標準、港口建設方面，形成自己的話語權，「在這裡形成大灣區的規則，通過大灣區發達的國際網絡推向世界，推向『一帶一路沿線國家，最終探索是否可以引領國際規則制定。」
而相比雄安新區，在王福強和課題組看來，粵港澳大灣區代表了另一種探索方向。
「雄安新區代表在傳統中國的地方進行嘗試，這裡市場機制不發達，適合留白作畫，也沒有形成發展的既得利益集團，改革成本非常小，可以通過外援式輸入，平地一聲雷，快速發展。」王福強說，「而大灣區代表了現代中國，這裡市場經濟發達，經濟活躍度非常高，已經形成了利益板結，如何進行差異化的制度創新、制度碰撞，來尋求發展新動能，是一種探索。」
在他看來，兩種探索都需要通過控制成本創新發展來實現，尤其是大灣區，怎樣在目前綜合成本已經很高的前提下，仍然有持續創新發展的動力，這是一種新探索。
而最終的目標，在於形成一種新機制。「港澳的繁榮穩定不能單純靠中央政府的輸血，不能老靠政策禮包，要創造自身造血的功能，實現內生性的增長。」王福強認為，這種增長需要創設一種新機制，使港澳很好地融合到珠三角產業的鏈條中，通過產業鏈的融合，實現經濟和生活的深度融合。
粵港合作4.0
不少受訪學者都坦言，在大灣區內，「兩制」的存在，是一個硬幣的兩面。
在郭萬達看來，在「一國兩制」框架下，搭建跨制度的大灣區城市群規劃，這在全世界都是獨一無二的，「京津冀和長三角城市群規劃的目標都是一體化，為什麼粵港澳大灣區沒有提一體化，原因就在於一國兩制。」
「因為兩制，所以有這道『關存在，只要涉及人流物流資金流，就有一個通關便利化問題。」郭萬達坦言，現在不管是海關、邊檢還是檢驗檢疫，都存在很多通關不便的問題，「大通關說了多少年，還沒完全打通，不僅如此，現在過關，在邊檢之外，海關還多加了一道關，這是一種倒退。」
對於通關之痛，郭萬達最近深有感觸。臨近香港回歸20周年，不少研討會在香港舉辦，郭萬達必須頻繁過關往返深港兩地，他感嘆，市民通關還是很不方便。
以深圳為例，每年2億多人次從深港口岸過境，目前平均每天65萬人次，預計十年後將達到100萬人次，如何應對如此龐大的過境流，還有很多問題待解。
郭萬達建議，比如，粵港澳之間是否可以取消國際漫遊費？既然內地今年要取消漫遊費，港澳和內地之間應該不難做到。還有，港澳居民在內地的平等待遇問題，交稅、教育、醫療、買房等種種問題，甚至能否在內地當公務員的問題。
在郭萬達看來，很多癥結其實不涉及法律，而是行政權力和體製造成的，甚至很多是人為造成的。「打破癥結的關鍵，需要中央地方一盤棋，對通關問題要重視，要打破各部門的隔斷，讓老百姓更便利。」
「歐盟在國與國之間都能做到很便利，歐盟的模式將來在一國兩制框架下能不能行得通？在大灣區規劃下已經要提上研究日程了。」郭萬達說，大灣區一個最大的挑戰是，如何能充分發揮「一國」的優勢，解決「兩制」的問題，「如何在『一國兩制的框架下實現生產要素的跨境流動？如何跨越不同的制度、法律進行區域規劃的協調？這個問題，如果解決好了就是優勢，解決不好就是障礙。」
從雙方的合作模式看，王福強將粵港合作分為四個階段。上個世紀80年代初，特區建立，開啟了以跨境加工貿易合作為主要標誌的粵港澳合作，稱為1.0版本。2003年籤訂的CEPA及補充協議，標誌粵港澳合作進入了以貨物貿易零關稅、投資便利化等傳統服務業合作為特徵的2.0時代。2014年廣東自由貿易試驗區的設立，使得粵港澳合作進入了以經貿制度法律對接標準一體化和離岸金融、網際網路經濟等高端服務業及服務貿易自由化為主導的階段，是3.0版本。
「我樂觀預測，粵港澳大灣區如果能通過體制機制創新、深度融合，促進要素自由流動，有可能進入4.0階段。」王福強說。
而為了實現4.0的目標，課題組也有針對性地提出了政策建議，從四個方面推進大灣區建設。一是要培育要素自由流動的統一大市場，推動人流物流信息流資金流相對自由流動，促進人通和財通是根本;二是推動形成功能互補、競合有序的區域功能定位，提升城市群整體競爭力;三是構建支持創新創業的軟環境，成為全球創新人才集聚高地、創新技術孵化地和國際科技產業創新中心;四是要推進優質生活圈構建，優先推進科創、教育、醫療等領域的合作，共同推進國際科技產業創新中心、國際教育示範區和世界級診療基地建設。
「要構建統一開放的市場，很多都是中央事權，不僅僅是粵港澳三家，更重要的是中央怎麼統籌協調。」王福強告訴《中國新聞周刊》，為此，課題組特別提出，應建立國家層面的協調保障機制，在大灣區進行改革開放的綜合授權。
「中國新一輪改革開放事實上已經到了天花板。」王福強坦言，如果中央有政治決心，給大灣區以改革綜合授權，中國第二次改革開放有可能真正打響，比如在深圳，鼓勵他們通過地方立法權大膽嘗試，形成寬容失敗、容錯糾錯的機制，創新的熱情和改革的活力可能會再次激發出來，「現在就差這一把火。」