□ 周潔紅 浙江大學管理學教授
□ 李凱 曲阜師範大學博士
2020年春節期間，新型冠狀病毒感染的肺炎疫情在全國蔓延。抗擊疫情的關鍵時刻，眾多市民選擇了「足不出戶」的消費方式，在網上集中下單購買食材自已在家做飯，或直接通過網絡購買食品成了當下最為流行的用餐消費新方式。未來隨著網際網路與食品產業加速融合，網絡外賣食品將進一步加速。然而，仍然需要十分警惕的是，隨著各種新技術、新業態、新模式層出不窮，食品安全風險來源與傳導機制日趨多樣，信息隱匿性不斷增強，傳統的靜態行政許可和「運動式」專項整治難以滿足新時期食品安全風險治理需求。創新食品安全監管方式，加快推進以大數據、網際網路、信息技術為基礎，監管業務與信息技術深度融合的智慧監管，實現公正、精準、動態、社會化監管，成為提升食品安全監管效能、實現食品安全治理水平跨越式提升的必然選擇。
一、食品安全智慧監管存在的問題
2014年國家發改委將「智慧監管」列為智慧城市建設的重要組成部分，國家市場監管總局把「智慧監管」引用到食品安全工作中，食品安全智慧監管已經從數據靜態運用時代進入移動互聯時代，食品安全智慧建設都有了長足進步。但就其所起到的作用來看，現有食品安全智慧監管更像錦上添花之計而非釜底抽薪之策，要真正提升智慧監管作用，尚需解決以下突出問題：
1.食品安全智慧監管標靶失準。實現對各關鍵環節和重點領域監管目標的精準定位，是提升食品安全監管效能的前提，也是智慧監管的首要著力點。然而從國內實踐來看，智慧監管靶向性不足的問題較為突出。源頭布局力度不足，導致風險向產業鏈下遊轉移。從當前我國食品安全風險因子的產業鏈分布來看，農藥獸藥殘留和添加劑濫用是食品安全的最大風險。但各地現有智慧監管布局的重點卻是在流通、加工等下遊環節，加大了下遊監管壓力，增加了治理成本，影響治理效果。而且，目標群體與區域布局失衡，容易導致風險向監管薄弱區域轉移。現有食品安全風險多屬於人源風險，海量的中小生產經營主體是高危主體，農村則是食品安全薄弱環節和問題多發區域，但現有智慧監管覆蓋主體主要是城市的食品生產經營主體。智慧監管目標群體偏差與區域失衡，不可避免地導致不安全食品向農村和監管水平相對較低的地區轉移。
2.信息缺乏有效整合與充分共享，使數據標準不統一。政府雖然已建立起比較完整的信息化平臺，但由於各部門間、各層級政府工作重心與目標的迥異，導致數據標準難統一，增加了信息採集成本。同時信息共享不足，數據分析與風險管理銜接不暢。信息系統存在顯著的規模經濟效應，但由於現階段信息歸集能力有限、部門間信息互通不足，導致信息系統利用效率偏低，甚至成為「空心化」項目。而風險模型構建、智能驅動業務能力等方面的不足，進一步加劇了數據分析與風險管理脫節問題，阻礙了智慧監管風險預警與風險管理優勢的發揮。
3.技術革新與監管業務流程優化不同步。雖然智慧監管技術在提升信息效率、促進政府組織扁平化方面已經初現成效，但食品安全監管流程優化步伐滯後於新技術應用速度。例如智慧監管時代的食品安全風險管理還是以事後處罰為主，事前預警仍舊較少。既缺少國家強制力保障的「硬法」規範，也缺少安全保密的「軟法」約束。例如在數據信息傳遞和整合過程中，個人問責機制和歸檔落實機制匱乏，進而引發嚴重的數據安全隱患，極易出現侵犯、洩露公民信息的不良行徑。
二、食品安全智慧監管問題的深層原因分析
1.城鄉數字鴻溝漸顯，城鄉監管融合機制有待完善。城鄉數字鴻溝以及由此生產的「馬太效應」，已經成為城鄉食品安全智慧監管融合的重要阻礙。雖然城鄉信息接入差距不斷縮小，但城鄉居民信息利用能力和信息鑑別能力上的巨大差距仍然存在。由於廣泛普適、系統科學、運轉高效的城鄉融合共治模式與穩定的責任鏈模式尚未形成，在智慧監管時代城鄉數字鴻溝將導致食品產業發展質量和食品安全監管能力的嚴重分化，導致農村食品安全智慧監管建設成本遠超城市，城鄉監管能力差距進一步拉大，最終影響社會公平。而農村、源頭食品安全風險又通過產業鏈向下遊轉移，最終增加了城市食品風險的不確定性，制約城市食品安全水平的進一步提升。
2.部門協同水平低的痼疾被放大，協調機制有待完善。雖然大部制機構改革初步解決了食品安全監管「九龍治水」的問題，但與智慧監管要求來看，現有的部門協調機制難以滿足要求。新時期信息技術與食品產業加速融合，一方面加速了食品產業的數位化進程與監管智能化水平，但另一方面也帶來了居民食品消費多樣性、分享性、互動性增強，消費邊界拓寬等新特徵，其虛擬性、非直觀性等特點也加劇了食品安全信息不對稱，容易誘發更多食品安全問題。而在食品產業發展整體質量偏低、食品行業信任危機尚未完全恢復的背景下，網際網路還會放大食品安全等問題的嚴重性，增強食品安全風險波動，提高食品安全風險治理難度。
3.智慧監管制度壁壘亟須破除，頂層設計有待完善。在政府與市場關係的處理方面，各級政府對市場和企業幹預過多，忽視事中、事後的監管，更缺少事前預警，主體自我管理的積極性與主動性被壓制。在政府與社會主體關係方面，雖然已經提出強化多元主體參與，但政府未利用網際網路手段與市場、社會建立起良好的溝通和互動機制，導致多元參與協商機制失效。在技術與管理關係的處理上，雖提出了推進數字政府建設的目標，但運用網際網路、大數據、人工智慧等技術手段進行行政管理的制度規則仍不完善。
三、完善食品安全智慧監管的思考
從智慧監管技術優勢發揮所需要的基礎設施「硬要求」與制度「軟環境」出發，加快監管業務流程重塑，破除智慧監管技術優勢發揮的體制與機制性障礙，促進信息技術與食品安全監管深入融合，是完善食品安全智慧監管的核心思路。
1.夯實農村數字基礎，完善城鄉食品安全智慧監管融合機制。完善城鄉監管融合機制，實現城鄉食品安全治理均等化。以農業農村大數據中心和重要農產品全產業鏈大數據建設為契機，以智慧食品產業鏈建設為抓手，引導雲計算、大數據等技術資源向農村地區和食品行業源頭流動，提升目前監管薄弱的生產、流通環節的監管效率，創新農村食品安全治理模式。強化城鄉數字資源的共享互通、數據融合，加速農村社會共治模式的探索，提高監管效能。優化城鄉食品安全風險交流制度，提升農村消費者的食品安全意識與食品安全管理能力。
2.推動數據資源合作共享，實現風險預警與信用管理協同。改變「一地一平臺、一部門一系統」的分散建設模式，把分散在各級政府、不同業務部門以及企業的數據資源進行整合，建立互聯互通、數據共享、業務協同、統一高效的雲平臺。完善信息共享機制，制定統一的食品安全數據標準，規範數據共享、交換和公開流程，實現數據的高效、安全共享。實現風險信息與主體信用信息的有效整合，更準確進行風險預警。實施動態靈活的食品安全監管資源配置，在有效整合食品安全數據與監管資源、確保各職能部門有效運轉的基礎上，實現食品安全監管資源在農業、市場監管、衛生、海關等相關部門的動態靈活配置，實現風險管理的智能化。
3.完善頂層設計，探索多元主體參與的智慧監管機制。在強化政府主導作用的基礎上，創新多元共治機制，提升智慧監管效能。填補智慧食品安全監管治理法律法規上的空白，出臺《個人信息保護細則法案》，完善智慧監管配套的制度與標準體系建設，建立「以結果為導向」的智慧食品安全監管績效評估機制。創新協商機制，實現政府、經營主體、消費主體的交流互評，克服政府監管主動、經營者被動，公民參與路徑狹窄等問題，政府成為社會共治體制的「重塑者」。強化主體責任，推動食品質量安全信用體系建設，完善全國經營主體多維度信用資料庫，綜合合同審查、價格監督檢查、廣告監測、反壟斷、產品抽檢等行為軌跡記錄，用大數據為食品企業「立體畫像」和預測行為，有靶向性地開展風險全生命周期管理。