在中國獨特的城市管理體制下形成的發展模式，通過市場和城市政府共同的作用，帶來了城市的快速增長，也奠定了經濟增長的重要基礎
圖源Unsplash
文 | 李鐵
我們經常和城市政府官員交流，總是質疑他們為什麼要把城市發展空間如此放大，而不是通過集約型的管理方式，促使城市的可持續發展。特別是中央已經提出了十分嚴厲的調控措施，限制城市政府以房地產為導向的發展模式，而且許多城市仍然面臨著嚴重的債務壓力。
而事實上他們也有困惑，城市政府除了沿襲原來的發展模式，似乎也沒有新的辦法。
城市發展中國模式
什麼是中國式的城市發展模式？就是政府在運轉過程中如何實現自己執政的既定目標。這種目標的設定需要在較短的任期實現，而不是一種確保城市長期發展利益的操作。也就說，一屆政府在任期內，要完成自我設定的各種與城市發展利益密切相關的目標。所謂目標，既要滿足城市居民的現實利益需求（這涉及到民意），又要滿足城市管轄的各級政府和企業事業單位公務人員的基本利益需求，更要滿足上級政府提出的各項要求。所有政績目標是否能夠得到實現，首先要看手中是否有足夠可支配的資源，否則，任何目標都不可能實現。
例如，確保政府日常運轉的開支，包括完成上級政府交辦任務的開支，都需要有充足的稅收收入來支撐。而稅收是需要通過發展產業來實現的。在工業化發展中期之前，政府稅收主要是通過對工業的招商引資來實現。招商引資不僅要確保政府運轉所需的行政開支可以持續，而且還是上級政府提出的剛性考核指標之一。因此任何一屆城市政府的官員，都要把大量精力放在招商引資工作上。
我們去任何一個城市，都可以看到政府負責人要花較大的力氣與企業家談判，以各種優越的條件吸引企業家到當地來投資，並協調城市各有關部門來解決企業家投資相關問題。可以說，在中國改革開放的很長一段時間內，城市政府的主要工作就是招商引資。
完成招商引資的目標要面臨很多的制約條件，例如要降低企業進入的成本，因為能夠提供投資的企業，數量畢竟有限。在一個14億人口的大國，要滿足其中約10億城鎮化人口的非農就業需求，每個城市都面臨著劇烈的競爭。也就是說誰能夠壓低成本，誰就會獲得更多的投資機會。
而對於各地政府來說，壓低成本的條件從何而來？因為政府沒有充足的資金來源用於給企業補貼，而上級政府對曾經到處推行的城市政府退稅政策也有著嚴格的限制，所以只能通過政府可以調動的資源來進行置換，從而達到壓低成本的目的。所謂的成本置換重點在於政府可以壓低土地成本，壓低勞動力要素成本，甚至在很長一段時間內可以壓低環境成本。從這個意義上講，絕大部分政府的負責人在某種程度上是另一類的企業家，他們可以用資源換投資。這其中重點要看政府的談判能力，要看政府如何有效地運用自己所掌握的資源來吸引投資者進入。
如果我們回顧上世紀80年代末一直到本世紀初，幾乎絕大部分城市政府的負責人，都在與企業進行各種談判和交易。可交易的內容基本是提供最廉價的要素，進行最充分的協調，確保企業進入後經營和生產不受任何幹擾。從另一方面看，城市提供可置換的要素資源，更多地是壓低本城市轄區的要素成本，無論是土地成本，還是勞動力成本，抑或是環境成本等，以這些要素為代價換取投資增長。
可以說，改革開放以來的很長一段時間內，城市的GDP增長和投資的增加，基本源自於這種發展模式。而這種模式在任何一個發達國家都是不可能複製的，因為那裡的政府沒有如此強大的調動資源的能力。
經濟增長的城市路徑
城市政府壓低要素成本，雖然換來了投資和就業的增長，換來了城市的稅收增加，確保了城市政府運轉的基本開支，但是由於過度壓低要素成本，也引發了一系列新的社會矛盾。在上世紀90年代一直持續到本世紀初的農民失地問題，就曾經長期受到輿論的詬病，甚至也成為中央制定有關政策所關注的焦點。
但我們注意到，這種壓低要素的過程已經發生了深刻的變化，政府的城市發展模式也隨著社會輿論的壓力和自身成本支出的壓力而面臨著調整。首先是政府通過壓低要素成本換取投資進入，行為過於粗放。因為資源調配來得太容易了，而政府是不會考慮如何使有限資源得到更高效地利用。粗放型的發展模式不僅僅導致了資源的閒置，而且還造成了後期維護成本的大幅度提高。迫使城市政府不得不尋找新的方式，來替代原有的強制性剝奪農村土地資源等壓低各類要素成本的方式。
上世紀末至本世紀初，中國的一次重要的改革推動了地方城市政府發展模式的轉變。住房制度改革與人均收入水平的上升，共同催生了房地產市場的繁榮發展，也使得房地產開發企業可以通過低價拿地並高價銷售，賺得盆滿缽滿。而城市政府也正是由於房地產市場的發展，利用壟斷土地出讓的國家政策，找到了新的要素資源。
過去，通過要素置換可以吸引企業投資，但是政府用於城市建設支出的資金來源問題仍然難以得到解決，甚至也很難對被徵地農民進行補償。而現在，政府學習香港模式實行土地出讓，獲取了大量的流動資金。此後，在長達十幾年的時間裡，房地產發展解決了城市建設的資金來源問題。而且隨著房地產市場的膨脹，政府的財政收益也大幅度提高。過去是靠壓低農民的徵地成本來換取投資，現在則是通過提高土地出讓價格，獲得大量的預算外資金。既可以滿足對農民徵地的補償，也可以抵補招商引資的基礎設施建設成本，還可以大大豐富政府的財政籃子。
只要有了土地出讓金，城市政府就有錢實現自己的多元化目標。不僅增加了政府行政開支的運轉能力，而且完成了上級交辦的各項任務，還能滿足招商引資補償的各種條件，甚至是可以提高徵地補償標準，使得失地農民也通過房地產開發實現了一夜致富。更重要的是，還可以在較短的任期內，實現城市政府管理者主觀的政績目標。可以說中國城市發展最快的這些年，基本上是通過房地產拉動的，而城市政府的利益追求在這個過程中無疑是最重要的推手之一。
我們從城市政府招商引資的動力，追溯到曾經通過強制性的措施壓制要素成本，之後是通過房地產開發對招商引資成本進行補償，等於在一個新的層面上推動了城市經濟的增長。這不僅是靠企業自身能夠完成的過程，而是整個經濟鏈條上發生的一次綜合性的反應過程。
在這裡，企業、社會、城市政府、城鄉關係等，都在集合地發揮著作用，完成了中國城市化進程的一次重要蛻變。這些是我們在研究西方發達國家的經濟管理體制時看不到的，也不是一個簡單的市場經濟問題。而是在中國獨特的城市管理體制下形成的發展模式，通過市場和城市政府共同的作用，帶來了城市的快速增長，當然也奠定了經濟增長的重要基礎。
本文為「中國經濟增長與城市」系列文章之三
作者為中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家，編輯：朱弢