法律是治國之重器 良法是善治之前提

2016年4月24日至27日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在安徽調研。這是4月25日下午，習近平在滁州市鳳陽縣小崗村向村民們問好。新華社發

2016年12月4日，第三個國家憲法日，「五四憲法」歷史資料陳列館在杭州開館。新華社發

「要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義」，習近平總書記強調，公正是司法的靈魂和生命。

12月2日，最高人民法院第二巡迴法庭敲響法槌，宣告聶樹斌無罪。這個跨越2 2年的冤假錯案終被改寫。

黨的十八屆三中全會啟動新一輪司法改革以來，已有呼格案、陳滿案等20多個具重大影響力的冤假錯案得到平反，力度之大前所未有。而此輪司法改革，廣度、深度也前所未有。

過去20多年，中國的司法改革一直在行進，但路途曲折。與以往不同，這一次的司法改革不再單兵突進，而被納入全面依法治國的大框架下，有決策層的頂層設計，並被視為通向國家治理體系和治理能力現代化的關鍵路徑。

正如黨的十八屆四中全會所言：法律是治國之重器，良法是善治之前提。

司改主要任務明年基本完成

司法改革三年來，有法官辭職，有律師穿上法袍，還有更多新入額的法官，站在國旗和憲法前面莊嚴宣誓。

2015年3月，中央政治局就深化司法體制改革、保證司法公正進行集體學習時，習近平指出，司法體制改革成效如何，說一千道一萬，要由人民來評判，歸根到底要看司法公信力是不是提高了。

每年全國人民代表大會的表決，某種程度上就是一面檢驗公信力的鏡子。

2008年，最高人民檢察院的工作報告曾得到514張反對票。2013年，最高人民法院的工作報告曾得到605張反對票。然而，從2014年開始，兩高報告的贊成票越來越多。今年最高檢報告的贊成率更是創下10年之最。

分水嶺，就是2013年11月召開的十八屆三中全會，啟動了新一輪司法體制改革。

會議通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出，改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，健全錯案防止、糾正、責任追究機制等。

這些改革措施，直指司法行政化、地方化等困擾司法體制多年的頑疾。

習近平在《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》說明中指出，這些年來，群眾對司法不公的意見比較集中，司法公信力不足很大程度上與司法體制和工作機制不合理有關。

為減少阻力，改革通常小步快跑、從易到難。此輪司法改革則單刀直入，一開始就觸及人員、機構改革等深水區，敢於動自己的奶酪。

2014年7月，上海從公認的「硬骨頭」員額制入手，拉開改革試點序幕。今年，司法體制改革在全國全面鋪開，31省市區都已開始試點。

在年初召開的中央政法工作會議上，中央政治局委員、政法委書記孟建柱直言，今年是全面深化司法體制改革的攻堅之年。

今年7月，全國司法體制改革推進會在吉林長春召開，標誌著以司法責任制為中心的綜合司法改革頂層設計基本完成，被視為司法改革「關鍵時刻的關鍵會議」。

最高人民法院政治部主任徐家新上個月到浙江督察司法體制改革工作時提到，當前司法體制改革進入如何儘快落實到位的新階段，按照中央部署要求，司法改革的主要任務在黨的十九大前基本完成。

如何破除「權力」「人情」藩籬

司法改革，牽一髮而動全身。

華東政法大學教授馬長山撰文稱，司法運行系統深深嵌在整體性的既有體制之中，受到上級和同級黨委、政府、人大、政協，以及本系統上級機關等縱橫交錯的約束，司法改革的每一步，都難免要遭遇這種「體制性捆綁」，讓改革效果打折扣。

與此前不同，此輪司法改革被納入全面依法治國的大框架中，作為全面深化改革、全面依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化的重中之重，中央從頂層設計予以推進，破除改革系統外的阻力。

在集體學習中，習近平明確指出，由於多種因素影響，司法活動中也存在一些司法不公、冤假錯案、司法腐敗以及金錢案、權力案、人情案等問題，如果不抓緊解決，就會嚴重影響全面依法治國進程，嚴重影響社會公平正義。

最高人民法院副院長江必新提到，司法的中立必須以確保司法機關獨立行使職權，並有足夠的能力抗拒任何形式的幹擾為條件。在中國，對司法的幹擾，不僅來自「金錢」和「權力」，而且來自「人情」和「關係」，這種國情和現實，使中國司法面臨的幹擾風險非常大，需要建立堅固的體制障礙和制度隔離。

改革多措並舉。先後出臺「兩個規定」：《領導幹部幹預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》和《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定》。

兩次通報典型案例：繼去年11月首次公開通報5起典型案件後，中央政法委今年2月再次通報7起領導幹預司法的典型案例，有的領導幹部被開除黨籍、移交司法，有的案件進入再審糾錯程序。

增設巡迴法庭：在深圳、瀋陽第一、第二巡迴法庭基礎上，最高人民法院將在重慶、西安、南京、鄭州增設4個巡迴法庭，跨行政區域審理重大行政和民商事案件，破除地方保護主義。

此外，基層法院也在試點中探索破除幹擾的路徑，比如上海市閔行區法院院長、庭長向全院承諾，不因私對案件「打招呼」，否則自願辭去院長、庭長職務。

會不會有法官因為不聽上級「招呼」受到打壓？中辦、國辦今年7月發布《保護司法人員依法履行法定職責規定》，作為我國首個全面加強法官檢察官依法履職保護的綱領性文件，對法官檢察官的調離、辭退、免職、降級作出具體規定，防止不聽「招呼」的法官、檢察官被隨意調離、處分。

立法全面提速去除改革「絆馬索」

習近平強調，凡屬重大改革都要於法有據。

2015年2月2日，在省部級主要領導幹部學習貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上，習近平談道，要堅持改革決策和立法決策相統一、相銜接，對不適應改革要求的現行法律法規，要及時修改或廢止，不能讓一些過時的法律條款成為改革的「絆馬索」。

三年來，司法改革推進的同時，立法也全面提速。

上個月閉幕的全國人大常委會會議，一口氣通過四部法律及對香港基本法的釋法。

全國人大常委會今年已經制定和修改了十餘部法律，電影產業促進法、國防交通法等表決通過，備受關注的民法總則草案進入審議。環保稅法草案也首次亮相，成為落實「稅收法定」原則提請審議的首部單行稅法。

全國人大常委會法工委研究室主任梁鷹指出，全面深化改革就意味著全面變法，近兩三年來各方面立法訴求呈井噴態勢，立法節奏也越來越快。

習近平還指出了立法質量存在的問題：有的法律法規全面反映客觀規律和人民意願不夠，解決實際問題有效性不足，針對性、可操作性不強，並提出「人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題」。

習近平指出，推進科學立法、民主立法，是提高立法質量的根本途徑，並對此作出詮釋：科學立法的核心在於尊重和體現客觀規律，民主立法的核心在於為了人民、依靠人民。

以前，提請全國人大常委會審議的法律草案多數由相關部委等起草，近兩年來，由人大牽頭起草的草案比例越來越高，避免立法中部門利益博弈、爭權諉責等現象，導致法律中的權利義務規定失衡。

全國人大常委會也越來越多採取開門立法，通過座談、評估、公布法律草案等方式徵求意見，審議法律草案時，列席的全國人大代表也可以發表意見，參與到立法中。

縱觀近兩年新出臺的法律，市場經濟立法、民生與社會立法、生態環境立法、文化事業立法等成為重點，新型領域也有所涉足，比如去年出臺的國家安全法、反恐怖主義法，剛剛出臺的網絡安全法，以及正在起草中的電子商務法等。

值得關注的是，全國人大對地方立法權也進行了調整，通過修改《立法法》，賦予284個設區的市立法權。一些地區已經開始使用這項權力，比如山東威海市出臺了當地首個實體性地方法規《威海市城市風貌保護條例》，今年11月1日正式施行。

國家治理深刻變革

全面推進依法治國，被視為國家治理領域一場廣泛而深刻的革命。

十八大以來，「社會治理」逐漸取代「社會管理」，「三個共同推進、三個一體建設」成為工作布局，即堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設。

當前，中國正處於改革攻堅期、發展機遇期、社會風險期，如何運用法治思維和法治方式改進治國理政，尤顯重要。

一個明顯的變化，就是將信訪納入法治化軌道。

過去很長一段時間，信訪被當作一個筐，什麼都往裡面裝，一些社會矛盾因不當處理反而被激化。十八大後，信訪改革取消了信訪排名，實施依法逐級走訪，並將涉法涉訴信訪導入司法通道，民眾「信訪不信法」的狀況正在扭轉。

今年，信訪立法被列入國務院立法工作計劃預備項目，年底有望拿出草案。

依法行政也是依法治國的重要內容。國務院法制辦公室副主任袁曙宏曾提到，在我國，行政機關承擔著經濟、政治、文化、社會、生態文明建設等各個領域的繁重管理任務，實施80 %以上的法律法規。

領導幹部，又是行政人員中的「關鍵少數」。習近平指出，事實證明，領導幹部對法治建設既可以起到關鍵推動作用，也可能起到致命破壞作用。

全國人大常委會專題詢問現場，出現了國務院副總理的身影。

2014年12月，國務院副總理馬凱率七部門負責人接受全國人大常委會專題詢問，這是全國人大常委會開展專題詢問以來，首次由國務院副總理到會應詢。今年7月，在關於食品安全法執法檢查的專題詢問中，國務院副總理汪洋代表國務院到會應詢。

「民告官」案件的庭審現場，越來越多官員出庭應訴。

今年4月，貴州省副省長陳鳴明出庭應訴，成為省級政府負責人中第一個「吃螃蟹」的人。而曾兩次出庭應訴的北京市西城區區長王少峰認為，「和市民在法庭上面對面也是一種交流」，「這是一個倒逼政府的很難得的機會」。

法律要發生作用，首先全社會要信仰法律。

四年前，習近平在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上講話提到，只有保證公民在法律面前一律平等，尊重和保障人權，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，憲法才能深入人心，走入人民群眾，憲法實施才能真正成為全體人民的自覺行動。

如今，第三個憲法日剛剛過去。值得期待的是，隨著憲法精神深入人心，每一天都將是憲法日。

要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，所有司法機關都要緊緊圍繞這個目標來改進工作，重點解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題。

——— 習近平

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